STS, 10 de Noviembre de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 10 Noviembre 1998 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados del margen, el recurso de casación en interés de la Ley, interpuesto por el Ayuntamiento de Barcelona, que actúa representado por el Procurador D. Juan Ignacio Avila del Hierro, contra la sentencia de 23 de junio de 1.995 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el recurso contencioso administrativo 2326/93, en el que se impugnaba la resolución de 11 de marzo de 1.993 del Regidor del Ámbito de la Vía pública que actuaba por delegación del Excmo. Sr. Alcalde de Barcelona, y que había impuesto a D. Pedro Enrique una sanción de 15.000 pts de multa por estacionamiento indebido de vehículo en vía de atención preferente.
D. Pedro Enrique por escrito de 2 de noviembre de 1.993, interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de 11 de marzo de 1.993 de la Alcaldía de Barcelona que le había impuesto sanción de 15.000 pts de multa por estacionamiento indebido de vehículo en vía de atención preferente, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 23 de junio de 1.995, cuyo fallo es del siguiente tenor: "FALLO: 1º.- Estimar el presente recurso y, en consecuencia, declarar no ajustadas a Derecho y anular las resoluciones impugnadas. 2º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas".
Siendo los Fundamentos de la citada sentencia los siguientes: "PRIMERO.- De entre los diversos motivos en que se basa la pretensión anulatoria ejercitada en este proceso, debe examinarse en primer lugar, atendida su naturaleza, el que se refiere a la falta de competencia del órgano del que emanan las resoluciones sancionadoras impugnadas. Como se desprende del expediente remitido por la Corporación demandada, aquéllas fueron adoptadas por el Sr. Concejal del Ámbito de la Vía Pública del Ayuntamiento de Barcelona, actuando por delegación del Alcalde-Presidente de la Corporación, según lo dispuesto en los Decretos de la Alcaldía de 23/9/87 y 18/11/91.
La resolución de la cuestión debatida debe partir de lo dispuesto en el artículo 127.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que se incluye dentro del Capítulo relativo a los principios de la potestad sancionadora, según el cual el ejercicio de dicha potestad corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario, sin que pueda delegarse como órgano distinto. Por otra parte, el artículo 68.2 del Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, señala que la sanción por infracciones a normas de circulación cometidas en vías urbanas corresponderá a los respectivos Alcaldes. Dado que, según ha quedado expuesto, la titularidad de la competencia para sancionar las infracciones de tráfico en vías urbanas viene atribuida por norma con rango de Ley al Alcalde del Municipio respectivo, y que el ejercicio de la misma no puede ser delegado al impedirlo expresamente el artículo 127.2 de la Ley 30/1992, la consecuencia ineludible no es otra que la invalidez de las resoluciones ahora impugnadas, que adoptó por delegación del Alcalde el Concejal delÁmbito de la Vía Pública. La representación del Ayuntamiento de Barcelona pretende desvirtuar esta conclusión, argumentando que debe distinguirse entre normas de procedimiento y normas de organización, de modo que sería posible en este caso la delegación de competencias en virtud de las normas legales reguladoras de la organización municipal, y en concreto a tenor de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que posibilita la delegación de las atribuciones del Alcalde para sancionar las infracciones de las Ordenanzas municipales. Sin embargo, esta argumentación no puede ser compartida puesto que no cabe predicar de la delegación de competencias una doble naturaleza o configuración, al ser meramente un supuesto en el que el órgano titular de una competencia atribuye su ejercicio a otro distinto, como lo recoge el artículo 13 de la Ley 30/1992. En consecuencia, las previsiones del artículo 21 de la Ley 7/1985 deben entenderse modificadas, en cuanto se refiere al ejercicio de la potestad sancionadora, por lo dispuesto en el artículo 127.2 de la Ley 30/1992".
Por escrito de 25 de julio de 1.995, el Ayuntamiento de Barcelona, interesa se le expida la certificación oportuna, de la sentencia más atrás citada, a los efectos de interponer recurso de casación en interés de la Ley, y por providencia de 27 de julio de 1.995, la Sala acuerda la expedición de la certificación interesada.
El Ayuntamiento de Barcelona por presentado el 23 de septiembre de 1.995, interpone recurso de casación en interés de la Ley, contra la sentencia de 23 de junio de 1.995, citada, suplicando "que habiendo por presentado este escrito, y documentos acompañados, con sus copias, tenga a bien admitirlo, considere personado al infrascrito Procurador en nombre y representación del Excmo. AYUNTAMIENTO DE BARCELONA, inserte el poder en la forma interesada con devolución del original; y tenga por interpuesto RECURSO DE CASACION EN INTERÉS DE LEY contra la sentencia nº 412/1995 dictada en fecha 23 de junio de 1.995 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, cuyo certificado se acompaña a este recurso; y, previos los trámites procesales pertinentes, dicte Sentencia por la que, estimando el presente recurso, declare y establezca como doctrina legal que el Art. 21 de la Ley de Bases del Régimen Local, que permite la delegación del Alcalde de la potestad sancionadora es plenamente vigente y no se halla derogado tácitamente por el art. 127 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al no ser de aplicación éste último a las Administraciones Locales, al ser prevalente la Ley de Bases del Régimen Local, como norma de desarrollo constitucional de los Entes Locales que constituye el estatuto que garantiza la Autonomía Municipal en el ejercicio de la organización y estructuración de las Corporaciones Locales, que se halla reconocida en los arts. 137 y 140 de la Constitución; y respetando la situación jurídica particular derivada de la sentencia". Y ello al amparo del artículo 102.b) de la Ley de la Jurisdicción, y en base al siguiente MOTIVO DE CASACIÓN: LA SENTENCIA INFRINGE LOS ARTS. 137 Y 140 DE LA CONSTITUCIÓN EN CUANTO DESCONOCE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL E INFRINGE, TAMBIÉN LA LEY DE BASES DE RÉGIMEN LOCAL, NORMA INSTITUCIONAL DE DESARROLLO CONSTITUCIONAL DE LOS MUNICIPIOS, EN CUANTO A LA ORGANIZACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LOS ÓRGANOS DE LAS CORPORACIONES MUNICIPALES, AL NO APLICAR EL ART. 21 DE LA LEY BÁSICA.
Por providencia de 14 de noviembre de 1.995, esta Sala tiene por presentado el escrito y acuerda reclamar las actuaciones a la Sala de Instancia, y tras declarar los autos conclusos y pendientes de señalamiento por providencia de 30 de abril de 1.996, se remiten las actuaciones desde la Sección Primera a la Cuarta de esta Sala, la que, tras recibir las actuaciones, por providencia de 10 de junio de 1.998, señala para votación y fallo el día tres de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación en interés de la Ley, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Pedro Enrique , anuló la sanción que le había impuesto por estacionamiento indebido el Regidor del Ámbito de la Vía Pública, que actuaba por delegación del Excmo. Sr. Alcalde de Barcelona, al estimar, como se advierte de los fundamentos más atrás citados, que el Regidor del Ámbito de la Vía Pública, no era el órgano competente para imponer la sanción, ya que el artículo 127.2 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, relativo a los principios de la potestad sancionadora, establece que el ejercicio de dicha potestad corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario, sin que pueda delegarse en órgano distinto, y que el artículo 68.2 del Texto Articulado de la Ley sobre el Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor, señala que la sanción por infracciones a normas de circulación cometidas en las vías urbanas corresponde a los respectivos Alcaldes. Sin que a lo anterior obste, según refiere la Sala de Instancia, que el artículo 21 de la Ley de Bases del Régimen Local, Ley 7/85 de 2 de abril, permita a los Alcaldes la delegación de las atribuciones para sancionar las Infracciones de las Ordenanzas Municipales,pues dice, que las previsiones del artículo 21 de la Ley 7/85, deben entenderse modificadas, en cuanto se refiere al ejercicio de la potestad sancionadora por lo dispuesto en el artículo 127.2 de la Ley 30/92.
La parte recurrente, el Ayuntamiento de Barcelona, estima que la interpretación y aplicación de la norma realizada por la Sala de Instancia, infringe los artículos 137 y 140 de la Constitución, en cuanto desconoce la autonomía municipal y también la Ley de Bases de Régimen Local, y ello, con apoyo en síntesis de lo siguiente: A) que la propia Exposición de Motivos de la Ley 30/92 en su epígrafe I, refiere entre otros, "por otra parte, la Administración Local, cuyo régimen jurídico está establecido como básico en el mismo articulo 149.1.18 de la Constitución, tiene una regulación específica en su actual Ley de Bases que no ofrece ninguna dificultad de adaptación a los objetivos de esta Ley y que no exige modificaciones específicas" y "que la Constitución garantiza el sometimiento de las Administraciones Públicas al principio de legalidad, tanto con respecto a las normas que rigen su propia organización, como al régimen jurídico"; B) que esa interpretación auténtica de la Ley 30/92, concuerda con la propia Exposición de Motivos de la Ley de Bases de Régimen Local, al decir "que el régimen local tiene que ser por de pronto, la norma institucional de los entes locales...."; C) que de esas dos precisiones cabe inferir, que la Ley de Bases de Régimen Local forma parte del bloque de constitucionalidad, y que cabe deducir la absoluta prevalencia de la Ley de Bases de Régimen Local; D) que el Código de Circulación de 25 de septiembre de
1.934 en su artículo 277, admitía que la competencia para imponer sanciones pudiera ser delegado en los Municipios de Madrid y Barcelona en los Delegados de Servicios y que esa posibilidad se ha visto reforzada por el artículo 339/90 de 2 de marzo, que permite una encomienda de gestión y asunción de competencias propias de la Corporación Municipal a los Gobernadores Civiles, cuando por razones justificadas o por insuficiencia de los servicios municipales, no puedan ser ejercida por los Alcaldes. De lo que se infiere, que no existe una atribución lineal de competencias en favor del Gobernador Civil o de Alcalde y la competencia puede variar en función de distintas circunstancias. Sin olvidar que si el Alcalde no pudiera delegar las competencia sancionadoras sería prácticamente imposible ejercer la potestad sancionadora, principalmente en las grandes ciudades, por el excesivo número de expedientes. Por lo que estima que no se puede entender que la Ley 30/92, deroga el artículo 21 de la Ley de Bases de Régimen Local, cuando no existe derogación expresa y cuando esa propia Ley en su Exposición de Motivos señala que no choca con las normas de la Ley de Régimen Local; E) que los razonamientos anteriores tiene su apoyo en la sentencia del Tribunal Constitucional 214/89, que la materia es demasiado importante para permitir una derogación tácita y que por tratarse de normas que forman parte del bloque de constitucionalidad como Estatuto de los Entes Locales, exigiría una derogación formal expresa de la Ley 30/92, que no existe; y F) en fin, que las propias distintas estructuras, multiplicidad de órganos en la Administración Central y solo dos, -Alcalde y Pleno-, en la local, justificarían un distinto tratamiento, sin olvidar que los Concejales son directamente elegidos y forman parte del gobierno local, por lo que no cabe extrañar que la Ley de Régimen Local permita que el Alcalde les delegue el ejercicio de la potestad sancionadora.
Es bien cierto, que una interpretación y aplicación de las normas implicadas, realizada a partir de la letra de los artículos 127 de la Ley 30/92 y 21 de la Ley de Bases de Régimen Local, en relación con lo dispuesto en el artículo 68 del Real Decreto Legislativo 339/90, 2 de marzo, aisladamente consideradas, lleva ciertamente a estimar la existencia de un conflicto de normas, por la contradicción o incompatibilidad, entre lo que una y otra disponen, pues, mientras el artículo 127 citado, no permite a los Alcaldes delegar la potestad sancionadora que en materia de infracciones de tráfico, tienen atribuida, artículo 68 citado, por contra el artículo 21 de la Ley de Bases de Régimen Local, autoriza a los Alcaldes, la delegación de sus potestades sancionadoras.
Ahora bien, como ese conflicto y contradicción entre dos normas vigentes, a) no ha sido advertido por la Ley posterior, ni por tanto expresamente resuelto; b) se produce entre dos leyes básicas, una la Reguladora de las Bases de Régimen Local, y la otra, la Reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Pública, y c) está incluso en contra del deseo expresado por la Ley que lo posibilita, pues la Ley 30/92, en su Exposición de Motivos, apartado 1, tiene presente el régimen jurídico establecido como básico para la Administración Local, reconoce que no hay ninguna dificultad de adaptación entre ese y la nueva Ley, y precisa que ello no exige modificaciones específicas, es claro que, por ello y por ser el Ordenamiento un todo, hay que profundizar en el análisis de la cuestión, como interesa la Administración recurrente, a fin de compatibilizar, si es posible una y otra norma y no quedarse en la solución que la letra del artículo, aisladamente considerado permite.
En este análisis, es preciso, destacar la contradicción al menos aparente que existe entre la Exposición de Motivos de la Ley 30/92 y la letra de su artículo 127, cuando se trata del ejercicio de las potestades sancionadoras de los Alcaldes, pues según la primera, para la vigencia y aplicación de la Ley, no era preciso modificar la Ley de Bases de Régimen Local, y sin embargo la aplicación de lo dispuesto en el artículo 127, obliga, según más atrás se ha visto y la sentencia recurrida declaró, a tener por derogado elartículo 21 de la Ley de Bases del Régimen Local, en el particular que permite a los Alcaldes delegar su potestad sancionadora, es bien cierto, que lo que vincula son los preceptos concretos de una norma y no su Exposición de Motivos, pero no es menos cierto, que la Exposición de Motivos, como interpretación auténtica de la norma, que es, autoriza a que la norma se interprete y aplique de acuerdo con la intención manifestada del Legislador.
Por otro lado, es también importante señalar, que en materia de organización, relativa a la definición del concepto de Alcalde y a las facultades y potestades que ha y puede ejercer, es la Ley de Bases de Régimen Local, la prioritaria o específica, pues ella es la que conoce y decide todas y cada una de las funciones de los Alcaldes y trata de posibilitar por medio de las delegaciones que dispone, que el Alcalde, pueda atender y cumplir sus funciones, a fin de que se cumpla el principio de eficacia, al que conforme al artículo 103 de la Constitución todas las Administraciones, incluida la Administración Local han de ajustar su actuación, y, esta exigencia de la eficacia, resultaría de difícil cumplimiento, cual ha alegado la Administración recurrente, si los Alcaldes al menos los de las grandes ciudades, no pudiesen delegar su potestad sancionadora en materia de tráfico, ni incluso aplicando lo dispuesto en el artículo 55.2, como así entienden, las que apuntan tal vía de solución al conflicto, que definen como dramatico para la Administración Local.
Además hay también que señalar, que el Titulo II de la Ley 30/92, que se refiere a los Órganos de la Administración Públicos, y dentro de él, en su Capítulo I, relativo a los principios generales y competencia, dispone, en su artículo 12, que la competencia se ejercerá precisamente por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación....cuando se efectúen en los términos previstos en esta u otras leyes, y en tal supuesto, obviamente se ha de incluir la Ley de Bases de Régimen Local, cuando autoriza a los Alcaldes a delegar sus atribuciones en materia sancionadora.
Por todo lo anterior, y ante la necesidad de resolver el conflicto, esta Sala estima y así lo declara como doctrina legal, que el artículo 127 de la Ley 30/92, no deroga lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Régimen Local, y por tanto en los supuestos de infracción de tráfico, podrán delegar los Alcaldes sus atribuciones al estar para ello autorizados por la Ley de Bases de Régimen Local, artículo 21, y ello, cual se ha visto, valorando, A) que la Ley 30/92, en su Exposición de Motivos, autoriza una aplicación de sus preceptos que sea compatible con las previsiones de la Ley de Régimen Local, respetando con ello en buena medida el principio de vinculación negativa a que la doctrina se refiere, por razón de la garantía institucional que la Autonomía local tiene, artículo 137, 140 C.E.; B) que la Ley de Bases de Régimen Local, tenía ya establecido un régimen propio, en la determinación del órgano sancionador, que era conforme a los principios generales que sobre órganos y competencia ha establecido la Ley 30/92, art. 12, y que en su artículo 21 es el propio Legislador el que autoriza la delegación de atribuciones en materia sancionadora a los Alcaldes, y C) que esta solución es la más conforme al principio de eficacia, que para todas las Administraciones incluida la Local dispone el artículo 103 de la Constitución.
Sin olvidar, que la distinta configuración y estructura de uno y otro ordenamiento, el de la Administración General con variedad y diversidad de órganos y el de la Administración Local con solo un órgano unipersonal, justifican, en su caso, un distinto régimen en materia de delegaciones, y que si no se admitiese la delegación de los Alcaldes resultaría ciertamente difícil que puedan cumplir todas sus funciones y adecuar su actuación al principio de eficacia que exige el artículo 103 C.E.
Las valoraciones anteriores obligan a estimar el recurso de casación en interés de la ley, interpuesto por el Ayuntamiento de Barcelona, sin que haya lugar a pronunciamiento alguno sobre las costas dada la configuración especial de este recurso de casación en interés de la ley.
Que estimando el recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el Ayuntamiento de Barcelona representado por el Procurador D. Juan Ignacio Avila del Hierro, contra la sentencia de 23 de junio de 1.995 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el recurso contencioso administrativo 2326/93, esta Sala, respetando la situación jurídica particular de la citada sentencia, declara como doctrina legal, que el artículo 127 de la Ley 30/92 no deroga lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Régimen Local, sobre las facultades de delegación de los Alcaldes, y en su virtud los Alcaldes para imponer sanciones en materia de tráfico pueden hacer uso de la delegación que les autoriza el citado artículo 21 de la Ley de Régimen Local. Sin que haya lugar a especial pronunciamiento sobre las costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos,mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
-
Tenientes de Alcalde
...del municipio sin que éste delegue parte de sus competencias. De aquí el carácter amplio y abierto del art. 21.3 LBRL . Así, la STS de 10 de noviembre de 1998 [j 3] razona que en la Administración Local nos encontramos con un solo órgano unipersonal, y de no admitirse "la delegación de los ......
-
Alcalde
...del municipio sin que éste delegue parte de sus competencias. De aquí el carácter amplio y abierto del art. 21.3 LBRL . Así, la STS de 10 de noviembre de 1998 [j 16] razona que en la Administración Local nos encontramos con un solo órgano unipersonal, y de no admitirse "la delegación de los......
-
Presidente de la Diputación
... ... y su importe acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10 por 100 de sus recursos ordinarios, salvo las de tesorería que le ... 21.3 LBRL ... Así, la STS de 10 de noviembre de 1998 [j 3] razona que en la Administración Local ... ...
-
STSJ Comunidad de Madrid , 28 de Noviembre de 2000
...legal o reglamentario, sin que pueda delegarse en órgano distinto. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta la doctrina contenida en la STS de 10.11.1998, R.J. 1998\9465 , en cuanto declara como doctrina legal que el art. 127 de la Ley 30/92 no deroga el art. 21 de la Ley de 2 de abril de 1985 ......
-
STSJ Comunidad de Madrid 624/2000, 22 de Mayo de 2000
...contradicción entre los precitados artículos 127.2 de la Ley 30/1992 y 21 de la Ley de Bases de Régimen Local, ha sido analizada por la STS. de 10-11-98, que sienta la doctrina legal de que aquél precepto no deroga al último, "y por tanto en los supuestos de infracción de tráfico, podrán de......
-
STSJ Galicia , 31 de Marzo de 2000
...en dicha materia en el ámbito local, por aplicación de la Ley de Régimen Local, que prevalece sobre el procedimiento común (STS 10 de noviembre de 1998), doctrina que parece restringir la aplicación de la Ley 30 /92 al ámbito de su estricta aplicación no extensible a otros como el sancionad......
-
STSJ Comunidad de Madrid 629/2000, 22 de Mayo de 2000
...contradicción entre los precitados artículos 127.2 de la Ley 30/1992 y 21 de la Ley de Bases de Régimen Local, ha sido analizada por la STS. de 10-11-98, que sienta la doctrina legal de que aquél precepto no deroga al último, "y por tanto en los supuestos de infracción de tráfico, podrán de......