STS, 30 de Mayo de 1997

La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS: Que, rechazando las causas de inadmisibilidad de cosa juzgada, de falta de legitimación activa y de falta de agotamiento de la vía administrativa, aducidas por los demandados, y no siendo procedente plantear la cuestión de inconstitucionalidad, solicitada por los demandantes, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador Sr. Ortiz Cañavate y Puig Mauri en nombre y representación de don Marcelino , don Pedro Enrique , don Valentín , don Clemente , don Gonzalo y doña Melisa , doña María Inmaculada , doña Estela , doña Pilar , doña Asunción , y don Pedro Jesús , Contra la denegación presunta, por silencio administrativo, de la apertura del expediente de reconocimiento del derecho de reversión formulada el 19 de junio de 1985 ante el Gobernador Civil de Madrid, y de no contestación a la denuncia de mora formulada el 30 de diciembre de 1985, sobre derecho de reversión de la entidad DIRECCION001 ., expropiada en virtud del Real Decreto Ley 2/1983, de 23 de febrero, y la Ley 7/1983, de 29 de Junio, dentro del DIRECCION000 .".

Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por el Procurador Sr. Ortiz Cañavate y Puig Mauri en nombre y representación de Don Marcelino , Don Valentín , don Pedro Enrique , don Clemente , don Gonzalo y doña Melisa , doña María Inmaculada , doña Estela , doña Pilar , doña Asunción y don Pedro Jesús que fue admitido en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la parte antes mencionada y como partes apeladas el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado, el Procurador Sr. Fraile Sanchez en nombre y representación de DIRECCION000 . y el Procurador Sr. Pipino Martinez en nombre y representación de The English Montessori School, S.A..

Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, lo evacuó la representación procesal de Don Marcelino , Don Valentín , don Pedro Enrique , don Clemente , don Gonzalo

, doña Melisa , doña María Inmaculada , doña Estela , doña Pilar , doña Asunción y don Pedro Jesús por escrito en el que tras manifestar las que estimó pertinentes, terminó suplicando a la Sala, se dicte sentenciapor la que se revoque la alegada y se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la denegación presunta, por silencio administrativo, de la apertura del expediente de reconocimiento del derecho de reversión formulada el 19 de junio de 1985 ante el Gobernador Civil de Madrid y de no contestación a la denuncia de mora formulada el 30 de diciembre de 1985, sobre el derecho de reversión de la entidad " DIRECCION001 ." expropiado en virtud del Real-Decreto Ley 2/83 de 23 de febrero.

Continuado el mismo por el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado, el Procurador Sr. Fraile Sánchez en nombre y representación de DIRECCION000 . y el Procurador Sr. Pipino Martinez en nombre y representación de The English Montessori School, S.A.. lo evacuaron asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimaron de aplicación, terminaron suplicando a la Sala, el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de apelación interpuesto de contrario, el Procurador Sr. Fraile Sánchez en nombre y representación de la sociedad DIRECCION000 . se dicte sentencia por la que con desestimación del recurso, se declare conforme a derecho la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que en él se impugna y el Procurador Sr. Pipino Martínez en nombre y representación de The English Montessori School, S.A. se dicte sentencia por la cual se confirme la resolución de instancia.

Se señaló para votación y fallo el día, VEINTISIETE DE MAYO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE.

El recurso de apelación promovido por Don Marcelino y los demás litisconsortes citados en el encabezamiento de la presente resolución frente a la Sentencia dictada el 24 de Febrero de 1992 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pretende que, con revocación de la misma, se estime el recurso contenicoso-administrativo interpuesto por los referidos señores contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de la solicitud, presentada el 21 de Junio de 1985 al Excmo. Sr. Gobernador Civil de Madrid, de que se declarase a su favor el derecho de reversión en relación con las acciones de la entidad " DIRECCION001 .", con objeto de expropiación en virtud del Real Decreto Ley 2/1983, de 23 de febrero, y de la posterior Ley de conversión del mismo, Ley 7/1983, de 29 junio, derecho de reversión que les fue denegado por la sentencia apelada al confirmar el acto administrativo recurrido. La cuestión de fondo es, pues, la que se deja expuesta, de si procede o no el derecho de reversión sobre las acciones de la mencionada entidad mercantil, ejercitado con ocasión de la enajenación de las mismas, The English Motessori School S.A., enajenación que se enmarca en las actuaciones del denominado proceso reprivatizador del >. La problemática sobre la procedencia o improcedencia del derecho de reversión, ejercitado con motivo de las aludidas actuaciones del proceso reprivatizador del >, ha sido examinada y resuelta por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencias de 30 septiembre 1991, 14 julio y 22 octubre 1992 entre otras, por lo que la presente resolución debe tomar en cuenta la doctrina en ellas formulada, reiterándola en lo que proceda, sin perjuicio de considerar las singularidades que concurren en el presente litigio.

Constituye premisa previa para dilucidar el problema planteado afirmar que el derecho de reversión no tiene rango constitucional. Es un derecho de configuración legal, esto es, entregado a disposición del legislador ordinario; y, por consecuencia, no toda expropiación tiene que reconocer y respetar el derecho de reversión en su normal intensidad. El derecho de reversión no tiene rango constitucional al no haberse incluído por el constituyente entre los requisitos de la expropiación comprendidos en el artículo 33.3 de la Constitución, que taxativamente enuncia como tales la causa justificada de utilidad pública o interés social, la indemnización (sin el carácter de previa) y la conformidad con lo dispuesto por las leyes. Así pues, sin desconocer la importante garantía que el derecho de reversión constituye para los expropiados, debe mantenerse que es un derecho entregado a disposición del legislador ordinario, es decir, un derecho de configuración legal, en los términos de la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1988, de 18 abril (Fundamento Jurídico Sexto, párrafo segundo). Tal derecho puede ser eliminado o modulado por el legislador en supuestos específicos, atendiendo de modo razonable y no arbitrario a la finalidad de la expropiación, encontrándose en la Ley de Expropiación, de 16 diciembre 1954, modalidades expropiatorias en que se elimina explícita o implícitamente, como ha entendido la jurisprudencia, la garantía de la reversión (como muestra de este criterio legislativo pueden consultarse los artículos 74 y 75 de la Ley y el artículo 15.2 de su Reglamento. De igual manera ha de admitirse que en las expropiaciones legislativas, la Ley singular pueda suprimir o introducir restricciones con relación al derecho de reversión, siempre que ello se acomode a la finalidad de la expropiación, para que no puedan ser tachadas de arbitrarias o irrazonables y, en consecuencia, potencialmente lesivas para el derecho deigualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, criterio este que también se contiene en la antes citada Sentencia 67/1988 del Tribunal Constitucional.

Así pues, para discernir si en esta concreta expropiación forzosa, y con ocasión de la enajenación de la totalidad de las acciones representativas del capital social de la entidad " DIRECCION001

.", en virtud de la autorización del Consejo de Ministros de 22 de Mayo de 1985, en favor de The English Montessori School S.A., al amparo de los apartados 1 y 2 del artículo 5º de la Ley 7/1983, de 29 de junio, de expropiación de Bancos y otras sociedades componentes del grupo >; para discernir, decimos, si en esta expropiación legislativa procede o no el derecho de reversión que fue ejercitado por los apelantes, es punto de referencia normativo de primordial atención el apartado 3 del referido artículo 5º, que dispone lo siguiente: >. Es la adecuada interpretación de este precepto la que nos ha de conducir a determinar si existe o no en el presente caso el derecho de reversión. El texto del precepto legal antes transcrito suscita dos dudas interpretativas: a) si el vocablo > debe entenderse en su estricto significado técnico-jurídico, referido a partes alícuotas del capital social de sólo un determinado tipo de Sociedades, cual las Sociedades de Responsabilidad Limitada, o bien si su significado es genérico, comprendiendo tanto las partes del capital de estas Sociedades, como las que integran el capital de las Sociedades Anónimas, es decir, las acciones, o de cualquier otra modalidad societaria, y b) la adecuada inteligencia de la esencial prescripción normativa en cuanto dispone: >, para determinar si nos hallamos ante una exclusión absoluta, o supresión, del derecho de reversión, o por el contrario, si la eliminación de este derecho se contrae a sólo aquellos supuestos en que así se infiere de los principios ínsitos en la regulación efectuada por los indicados Título y Capítulo del texto legal vigente en materia de expropiación forzosa, al regular, dentro de los procedimiento especiales, el que encauza la denominada > (artículos 71 al 75 de la mencionada Ley general expropiatoria), cuestiones que se examinan seguidamente.

La tesis que mantiene, en cuanto a la interpretación del término >, utilizado por el artículo 5.3 de la Ley 7/1983, que la exclusión del derecho de reversión contemplado en este precepto, cualquiera que sea la interpretación a que se llegue sobre el alcance de la referida exclusión, debe considerarse que comprende únicamente las participaciones de los socios en las Sociedades de Responsabilidad Limitada, pero no las acciones de las Sociedades Anónimas ha de ser rechazada. La consecuencia jurídica de ello sería que la eventual eliminación o reducción del derecho de reversión jugaría tan sólo cuando el derecho expropiado lo constituyan, en sentido técnico, > en el capital de las Sociedades de Responsabilidad Limitada, mientras que en todos los demás casos no habría específica previsión para el controvertido derecho reversional y éste tendría que reconocerse en los términos comunes o generales de los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa. Esta interpretación no puede compartirse como queda dicho, habida cuenta de que: a) En la regulación de las Sociedades Anónimas, efectuada por Ley 17 julio de 1951, vigente a la fecha de la expropiación y de emanación del acto denegatorio de la reversión, el concepto > es a veces utilizado en una acepción amplia, sinónima de la locución >; así acontece en el artículo 138, relativo a la transformación de las Sociedades Anónimas, y en el artículo 142, párrafo segundo, sobre fusiones en el sentido de parte o cuotas-parte del capital social; b) En el debate parlamentario del proyecto de Ley (Boletín de las Cortes Generales, número 33, correspondiente al 10 de mayo de 1983, páginas 1520 y siguientes) se contiene el término >, y asimismo se afirmó: >; c) La peculiar estructura del > afectado por la medida expropiatoria, en el que su complejo entramado económico-financiero pone de relieve la presencia de Sociedades > por otras de las integrantes del grupo, lo que justifica que el legislador utilizase en este precepto una expresión lo suficientemente amplia para comprender no sólo la titularidad de acciones, en sentido técnico, sino también los intereses económicos de los socios como participantes en el capital de otras Sociedades integrantes del Grupo >; y finalmente, d) Desde un punto de vista finalista, carecería de sentido que el propósito del ligislador hubiera sido reconocer el derecho de reversión para la práctica totalidad de las Sociedades afectadas, en cuanto Sociedades Anónimas constituidas por titulares de acciones, y excluirlo o limitarlo solamente en las sociedades de Responsabilidad Limitada, de las que ninguna figura en los Anexos del Decreto-Ley 2/1983 y de la Ley 7/1983, por todo lo cual la expresión > del precepto analizado ha de ser entendida como genérica, englobando también los títulos valores consistentes en acciones, como partes alícuotas del capital de Sociedades Anónimas. En consecuencia, la exégesis que se haga del resto del precepto, en relación con el alcance del derecho de reversión en la expropiación legislaliva que nos ocupa, vendrá forzosamente referida a cualquiera de los derechos o bienes expropiados,tanto > como >, ambas expresiones en su sentido técnico jurídico, o cualesquiera otros derechos económicos, sin atribuir, por ende, al precepto cuestionado el designio de establecer los diversos regímenes jurídicos en cuanto al derecho de reversión.

La segunda cuestión que plantea la interpretación del artículo 5 apartado 3 de la Ley 7/1983 es el alcance que debe tener la dicción de la norma, cuando señala que las participaciones expropiadas no estarán sujetas al derecho de reversión >, que regula la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad (artículos 71 a 75). Sobre este extremo, esencial para resolver el problema litigioso, la Sala, en sus anteriores sentencias relacionadas con el ejercicio del derecho de reversión respecto de la expropiación realizada por el Real Decreto Ley 2/1983 y la Ley 7/1983, ha sentado la siguiente doctrina:

1. Si bien la expropiación legislativa singular operada por la Ley 7/1983 no se identifica con la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, regulada por el capítulo II del Título III de la Ley de Expropiación Forzosa, es innegable que, dada la > que se enuncia en el artículo 1 de la Ley 7/1983, y el propósito perseguido al atribuir a la Administración del estado, como beneficiaria inmediata, la adquisición del pleno dominio de los derechos expropiados, nos encontramos ante una expropiación asimilable a las de dicha naturaleza. En este contexto ha de situarse la expresión >, con que se inicia el precepto, cuyo designio no es la eliminación > del derecho de reversión de los expropiados o sus causahabientes, para lo que hubiera sido innecesario la inclusión de la expresión transcrita, sino la de reconocer dicho derecho en los mismos términos y con idéntico alcance que se halla reconocido y regulado en los mencionados capítulo y Título de la Ley general expropiatoria, de tal modo que el artículo 5.3 de la Ley singular 7/1983 contiene una eliminación relativa o parcial, pero no absoluta, del derecho reversional.

2. El derecho de reversión no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, en dos supuestos, tal como se infiere de los principios inspiradores de dicha modalidad expropiatoria. De una parte, cuando existe beneficiario particular y éste incumple a su vez la función social desatendida por el expropiado, no se apodera a éste con el derecho de retrocesión de los bienes expropiados, pues en tal caso el artículo 74 de la Ley de Expropiación Forzosa previene que, no obstante la desafectación por el no cumplimiento de la >, la Administración expropiante dispone que la opción contenida en el apartado d) del artículo 75, pudiendo optar entre adquirir (readquirir) la cosa o derecho, o bien dejarlos en estado público de venta. Por otro lado, el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero, que tiene el carácter de beneficiario, no habilita tampoco para revertir los bienes expropiados, pues se acomoda a los principios que inspiran esta modalidad expropiatoria el que la carga de afectar los bienes al fin de interés social que legitimó la expropiación no se atribuya a la Administración expropiante, sino que se desplace a un tercero o particular, sea persona física o jurídica, que actúa como beneficiario de la expropiación y al que incumbe la carga de afectar el objeto de expropiado a dicho fin, como se desprende de los artículos 73 a 75 de la Ley General de Expropiación. Trasladando estos principios al concreto ámbito de la expropiación legislativa operada por la Ley 7/1983, ha de concluirse que no existirá derecho de reversión si el beneficiario mediato o tercer adquirente de los bienes expropiados incumpliera el fin o fines de interés social, ni tampoco cuando la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata o directa de la potestad expropiatoria, enajena la totalidad o parte de los bienes expropiados, con base en el solo dato de la pura y simple enajenación, pues no nos hallamos ante una expropiación de destino único o exclusivo en manos del sector público, sino ante una medida expropiatoria en que el cumplimiento del interés social legitimador puede diferirse a un tercero.

3. La adecuada interpretación del artículo 5.3 que venimos analizando conduce a plantear el problema de si cuando es la Administración misma, en su condición de beneficiaria inmediata, quién incumple el fin social que justificó la expropiación, es ejercitable por los expropiados el derecho reversional. La respuesta ha de ser afirmativa, encontrando respaldo no sólo en la tesis postulada por un sector de la doctrina científica, sino en el ordenamiento vigente, dado que el artículo 2.2º del Reglamento de la Ley de Expropiación dispone que aquellas expropiaciones no reguladas por los Títulos III y IV de la Ley de Expropiación, pero que están autorizadas por normas con rango de ley, se regirán preceptivamente por la Ley general y por su Reglamento ejecutivo, entre otros aspectos garantizadores, en cuanto al derecho de reversión. Así lo permite, en regulaciones de la expropiación que se inspiran en el incumplimiento de la función social de la propiedad, el artículo 253 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, de 12 de enero de 1973, y el artículo 75.1.c) de la Ley 8/1990, de 25 julio, sobre Reforma de Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. Por lo expuesto ha de concluirse que resulta procedente la reversión en el caso antes citado de incumplimiento del fin social legitimador de la medida expropiatoria, cuando es la Administración pública, como beneficiaria, quién asumió la carga de la afectación de los bienes al fin concreto de interés social, dejándola sustancial y efectivamente incumplida.

En el caso litigioso los apelantes erigen como causa habilitante de la reversión de desafectación pública que a su entender se produjo mediante la enajenación de las acciones de > al sector privado, es decir, mediante la operación denominada de reprivatización, puesta de manifiesto con el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de Mayo de 1985. Pues bien, tal acuerdo de enajenación directa, y su ulterior formalización, no constituyen causa o presupuesto determinante del derecho de reversión sobre las acciones de la entidad objeto de transmisión. En primer lugar como se ha expuesto en el fundamento de derecho anterior, el derecho de reversión no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, por el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero de los bienes expropiados, como se desprende de los artículos 73 y 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, a lo que debemos añadir que el derecho de reversión no se configura en el ordenamiento vigente como un derecho de adquisición preferente, de naturaleza similar a los derechos de tanteo y retracto, sino que su naturaleza jurídica es la de una > o, como también se ha calificado, una revocación de la expropiación y de sus efectos jurídicos en que el factor determinante, con independencia de una eventual enajenación a terceros de los bienes o derechos expropiados, viene constituido por el incumplimiento de la carga de afectación de éstos a la > que legitimó la operación expropiatoria. En consecuencia, el núcleo central en que descansa la pretensión de los reversionistas, consistente en fundar la reversión en la mera enajenación de las acciones de > al sector privado, carece de válido respaldo en el ordenamiento jurídico vigente.

Las anteriores consideraciones no agotan la resolución de los problemas que plantea el derecho de reversión ejercitado sobre las acciones que constituyen el capital social de >, pues es preciso determinar si con la enajenación de los referidos bienes se ha infringido el fin de utilidad pública e interés social que actúa como > y que el artículo 1º de la Ley 7/1983, de 29 junio, concreta en >.

La enajenación de las acciones de > ha respetado los fines previstos en la Ley 7/83 según se deduce del informe de Fiscalización del proceso de reprivatización del DIRECCION000 del Tribunal de Cuentas, remitido a las Cortes Generales, y respecto del que la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas constata que se han cumplido los fines de intereses social y utilidad pública establecidos en el Decreto Ley 2/83 y Ley 7/83, de modo que la Comisión acepta en sus propios términos las conclusiones del Tribunal de Cuentas referidas al proceso de gestión y reprivatización de las empresas del DIRECCION000 ..

En lo que a DIRECCION001 . se refiere ha de señalarse que en cuanto al objetivo de defensa de los intereses de los trabajadores, a que se refiere el artículo 1º de la Ley 7/83 de 29 de Junio, basta contratar para apreciar el cumplimiento de tal fin que la consecuencia de la reprivatización ha sido un incremento en el número de trabajadores de 28 desde 1985 a 1991, lo que sin duda tuvo su fundamento en las operaciones de saneamiento de la sociedad mientras estuvo en el sector público y en las clausulas que a tal fin se incluyeron en la escritura de compraventa de 29 de Mayo de 1995, en especial las cláusulas sexta, octava, novena y décima que damos por reproducidas, relativas a prestamos concedidos a la entidad compradora y compromisos de esta en cuanto a mantenimiento del fin social y de la titularidad de las acciones adquiridas.

De todo lo expuesto se deduce que la enajenación de las acciones de DIRECCION001 . ha respetado los fines previstos en la norma expropiatoria, ello sin perjuicio de que como ya se ha señalado por esta Sala tal valoración debe hacerse en todo caso en relación con el conjunto de la actuación expropiatoria globalmente considerada aspecto este en el que también esta Sala se ha pronunciado en sentido favorable al cumplimiento de los citados fines.

Por otra pare, respecto de la pretensión subsidiaria contenida en el suplico de la demanda, en el sentido de que si se declarase la supresión del derecho de reversión, se reconozca que tal supresión supone materialmente una expropiación, que debe generar la correspondiente indemnización, para no dejar imprejuzgada la cuestión, conviene señalar, como lo han hecho las anteriores sentencias dictadas por este Tribunal Supremo sobre la materia, que el derecho de reversión sólo surge cuando, consumada la operación expropiatoria, se produce alguno de los supuestos determinantes de su nacimiento a tenor de los artículos 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y concordantes de su Reglamento. En consecuencia, el derecho de reversión no se incorporó al patrimonio de los expropiados ni con el Real Decreto-Ley 2/1983, ni con la Ley 7/1983, por lo que no puede hablarse de privación coactiva o expropiación de este derecho que comporte la correspondiente indemnización, lo que justifica la improcedencia de la pretensión subsidiaria analizada.

En conclusión de cuanto antecede ha de estimarse que la denegación del derecho de reversión a que esta > se refiere, efectuada en virtud de acto presunto, por silencio administrativo, del Gobernador Civil de Madrid, se ajustó a derecho, al no existir causa determinante para su válido ejercicio, y en este sentido de denegar el derecho de reversión se manifestó la Sentencia 24 de Febrero de 1992 dictada por la Sección Primera de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los ahora apelantes, pronunciamiento que debemos confirmar, desestimando igualmente el recurso de apelación promovido contra la citada sentencia, sin que se aprecien circunstancias que justifiquen, a tenor del artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción, una especial imposición de costas.

No concurren los requisitos del artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional en orden a un especial pronunciamiento de costas.

Vistos los preceptos citados y los artículos 93 a 102 de la Ley Jurisdiccional con anterioridad a la reforma de la Ley 10/92.