STS, 6 de Marzo de 1997

La ocupación de los terrenos propiedad de los recurrentes por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid para la construcción de una calle que se hallaba finalizada en 1956 tuvo lugar sin que conste que hubiere mediado el correspondiente expediente expropiatorio (o cualquier negocio traslativo del dominio).

Consta que en 10 de marzo de 1962 los recurrentes compraron una parcela segregada de la anterior finca, en la que se hace constar que existe una franja de terreno a expropiar por el Ayuntamiento de Madrid.

Con ocasión de requerimiento de pago de arbitrios y contribuciones, el 19 de diciembre de 1994 los recurrentes solicitaron la suspensión temporal de los pagos en relación con los terrenos ocupados en tanto se practicase una liquidación definitiva del expediente de expropiación.

El 28 de diciembre de 1964 fueron convocados por el ayuntamiento, sin que conste que tuviera lugar la comparecencia.

El 2 de abril de 1987 presentaron un escrito solicitando la liquidación de los metros cuadrados ocupados.

La Gerencia desestimó la pretensión de los recurrentes el 5 de agosto de 1987 por entender que se han adquirido por usucapión a tenor del artículo 1959 del Código civil.

El recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución fue desestimado mediante resolución de 28 de septiembre de 1987.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 24 de julio de 1989 cuyo fallo dice:

Fallamos: Que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto enrepresentación de D. Jose Manuel y D. Jesús Carlos contra la resolución de 28 de septiembre de 1987 del Gerente Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del propio Gerente de 5 de agosto anterior por la que se vino a desestimar la petición relativa al abono del importe correspondiente a la superficie de terreno ocupada por la Administración en la finca número NUM000 de la DIRECCION000 para ejecución de la calle Belmonte de Tajo (antes Antoñita Morán), debemos anular y anulamos las referidas resoluciones, por no ser conformes a derecho, condenando a la Administración demandada a que inicie expediente para la adquisición voluntaria o la expropiación de los terrenos ocupados en la mencionada finca debiendo referirse el valor de los mismos a la fecha de iniciación de tal expediente, con desestimación de las demás pretensiones de los recurrentes, y sin hacer pronunciamiento en materia de costas procesales.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Ha existido ocupación de terrenos propiedad del recurrente. La Administración alega la usucapión por el transcurso de treinta años. Los presupuestos deben interpretarse de modo restrictivo. En 19 de diciembre de 1964 se presenta un escrito en que los recurrentes ponían de manifiesto la ocupación de la finca. No puede afirmarse de modo rotundo que interrumpa la prescripción, pues no hubo interrupción de la posesión natural o civil (art. 1943 a 1945 del Código civil), ni existió reconocimiento expreso o tácito del derecho por los propietarios; pero este escrito, al igual que la mención en la escritura de compraventa de 1962 denotan la convicción de los propietarios de que la ocupación sólo se justificaba por expropiación, lo que llevó a los propietarios a tolerar la continuidad en la posesión. Dado el artículo 1942 del Código civil, a los solos efectos de esta resolución (artículo 4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa) no puede admitirse que haya tenido lugar la prescripción adquisitiva.

No ha operado la prescripción ordinaria (artículo 1957 del Código civil) pues es dudoso que pueda hablarse de buena fe por parte de la administración y no hay justo título, pues no pueden tener este carácter el Proyecto de Ordenación de Carabanchel Bajo de 1949 ni el Plan Parcial de Ordenación del Sector Glorieta Elíptica de 1972, ambos invocados por la Administración demandada, los cuales no integran justo título a los efectos del artículo 1952 del Código civil.

Con el alcance limitado que queda dicho, debe estimarse la pretensión de los recurrentes de que se inicie expediente dirigido a legalizar la ocupación de los terrenos, sea por vía expropiatoria o mediante compraventa convenida entre las partes, fijando el precio que corresponda referido a la fecha de inicio del expediente. Las cuestiones referente a la indemnización por el periodo que duró la ocupación y por la supuesta inedificabilidad de los terrenos colindantes a los ocupados (aparte la dudosa prueba de ésta) deberán ser ventiladas al fijar el justiprecio.

En su escrito de alegaciones, el Ayuntamiento de Madrid alega, sustancialmente, que la edificabilidad de la parcela por la que se pretende indemnización resulta evidente a tenor de las prescripciones del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

Solicita se resuelva de conformidad con lo expuesto.

En su escrito de alegaciones, la Gerencia Municipal de Urbanismo aduce, en síntesis, las siguientes consideraciones:

Solicita la revocación de la sentencia en cuanto a los considerados primero y segundo.

La calle se encontraba ejecutada en 1956, según el hecho probado primero, por lo que la posesión de la Gerencia se extendió por 30 años en concepto de dueño, con los requisitos que doctrinalmente se consideran necesarios (sentencias del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1955, 4 de abril de 1960, 23 de junio de 1965 y 30 de marzo de 1974).

Se requiere la posesión en concepto de dueño (sentencias del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 1966, 9 de noviembre de 1971, 31 de mayo de 1974 y 24 de marzo de 1983, 6 de octubre de 1975, 16 de mayo de 1983, 11 de junio de 1960, 29 de noviembre de 1968, 19 de septiembre de 1965).

Las condiciones no se han alterado por interrupción, legalmente considerada, alguna, como viene a reconocer el propio tribunal a quo (artículos 1943, 1944, 1945 y 1947 del Código civil). Los casos de excepción no pueden ser aplicados con criterio extensivo (sentencias del Tribunal Supremo 19 de noviembre de 1941 y 24 de abril de 1952). No se interrumpe la posesión por requerimiento mediante acta notarial (sentencia del Tribunal Supremo de 20 de septiembre de 1984).Sin perjuicio de ello puede entenderse operada la prescripción ordinaria, pues concurre buena fe en el Ayuntamiento, que en 1964 intenta poner en claro la situación sin que en 23 años verifiquen los interesados actuación alguna.

El hecho de haber poseído pacíficamente en concepto de dueño sin haber sido inquietado durante 23 años constituye justo título.

Solicitan que se dicte sentencia por la que se revoque la dictada el 24 de julio de 1989.

Por auto de 13 de mayo de 1991 se acordó tener a D. Jose Manuel y a D. Jesús Carlos como parte adherida a la apelación.

En escrito anterior habían manifestado que su discrepancia con la sentencia se fundaba en la negación de la indemnización de daños y perjuicios por la inedificabilidad de la parcela resultante de 191,2 metros cuadrados, sujeta a condiciones particulares que resultan imposibles de cumplir.

La representación de D. Jesús Carlos presentó escrito de alegaciones en el que, en síntesis, se argumenta lo siguiente:

La prueba practicada pone de manifiesto la inedificabilidad. Es imposible la construcción de una parcela de 400 metros con una anchura de 3 metros, pues se exige que la separación a linderos no puede ser inferior a tres metros, y esta es toda la anchura de la finca.

Los daños y perjuicios pueden no ser valorados en el expediente de expropiación forzosa, pues la sentencia contempla la posibilidad de que se produzca una adquisición voluntaria.

Suplica la revocación de la sentencia de instancia.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 27 de febrero de 1997, en que tuvo lugar.

La sentencia recurrida, pronunciada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, condena a la Gerencia Municipal de Urbanismo de Madrid a que inicie expediente para la adquisición voluntaria o la expropiación de ciertos terrenos propiedad de los recurrentes en la instancia, los cuales fueron ocupados para la construcción de un vial sin que conste haber existido expediente de expropiación ni negocio jurídico alguno de transmisión del dominio.

La gerencia recurrente alega que la calle se encontraba ejecutada en 1956, como se recoge en el hecho probado primero de la sentencia recurrida, por lo que hubo posesión a su favor a lo largo de 30 años en concepto de dueño, con los requisitos que doctrinalmente se consideran necesarios para que se produzca la prescripción adquisitiva o usucapión, de acuerdo con reiterada jurisprudencia.

Añade que la posesión pública, pacífica e ininterrumpida no se ha alterado por lapso alguno de continuidad, como viene a reconocer el propio tribunal a quo; y que no se interrumpe la posesión por requerimiento mediante acta notarial, como ha declarado la jurisprudencia.

Esta alegación de la parte recurrente nos obliga, como razona la sentencia recurrida, a resolver, con el alcance que determina el artículo 4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, la cuestión prejudicial civil consistente en determinar si puede existir, y si en este caso ha tenido lugar, la prescripción adquisitiva de los terrenos ocupados por la administración sin observar las exigencias legales.

La alegación que formula la gerencia de Madrid, como parte apelante, no puede ser estimada.

La prescripción extraordinaria, alegada como medio de adquisición de los terrenos sobre los que se plantea la controversia, se produce, ciertamente, por el transcurso de treinta años en posesión de un bien inmueble sin necesidad de justo título y de buena fe (artículo 1959 del Código civil). A su vez, como también estudia la parte apelante, dicha posesión «ha de ser en concepto de dueño, pública, pacífica y no interrumpida», pues son éstos requisitos generales que el Código civil exige a fin de que la posesión pueda aprovechar para la usucapión de bienes inmuebles en cualquiera de sus modalidades.La ocupación por el poder público de un bien inmueble, que permanece en posesión de su dueño, sin seguir los trámites que exige la normativa sobre expropiación forzosa comporta una vulneración de la garantía indemnizatoria que la Constitución reconoce en favor de la propiedad como derecho fundamental (artículo 33 de la Constitución) y coloca a la administración en el terreno de las llamadas vías de hecho, que se producen, entre otros supuestos, cuando la administración actúa totalmente al margen del procedimiento establecido.

Cuando estas circunstancias ocurren resulta imposible admitir que la posesión así adquirida pueda considerarse pacífica en el sentido del artículo 1959 del Código civil. No cabe, sin embargo, descartar -y para ello es menester un examen de las circunstancias del caso- que una posesión adquirida de manera no pacífica por la administración pueda pasar a serlo por el consentimiento o la pasividad posterior del propietario, pues la jurisprudencia civil exige que el carácter no pacífico de la posesión, manifestada por la oposición del verus dominus, tenga una continuidad en el tiempo.

Tratándose, sin embargo, de la posesión adquirida de esta manera no pacífica por el poder público, la existencia de actos del verus dominus que restituyan a la posesión su carácter pacífico debe valorarse de modo restrictivo, dada la situación de preponderancia que la administración ostenta en virtud del ejercicio del poder, de tal suerte que los actos de aparente aquiescencia a la posesión pueden obedecer fácilmente a mera tolerancia por parte del dueño, la cual, según el artículo 1942 del Código civil, no confiere eficacia para la usucapión a los actos de posesión que se benefician de ella.

Así, el hecho de que no se produzca una reacción inmediata de los propietarios por la vía de los interdictos o de los remedios jurídicos establecidos contra la vía de hecho, y de que no se impugne después la ocupación realizada por la administración, no permitirá siempre entender que la posesión, inicialmente no pacífica, ha pasado a serlo, pues el ejercicio de las prerrogativas de autotutela decisoria y ejecutiva, de la potestad de revisión de oficio y de la de indemnizar los daños y perjuicios causados que la administración tiene en sus manos, en estrecha vinculación con la sujeción al principio de legalidad que debe presidir su actuación, permiten confiar al particular afectado en que la propia administración, de haber procedido de manera no adecuada al ordenamiento jurídico, ajustará a él las consecuencias de su conducta remediando la agresión sufrida. Cabe por ello imputar a tolerancia actitudes que si fuera otro el sujeto ocupante de los bienes, podrían ser reveladoras de una pasividad ante la ocupación violenta suficiente como enervar la naturaleza no pacífica de la posesión.

En el caso examinado, las circunstancias concurrentes abonan la interpretación de que la ocupación inicial se produjo por la vía de hecho, con privación de la posesión a los propietarios del terreno, de tal suerte que no puede considerarse, según lo razonado, que la posesión así ganada tenga la condición de pacífica que exige el artículo 1941 del Código civil para que pueda aprovechar para la usucapión.

En efecto, como la sentencia recurrida destaca, la ocupación de los terrenos propiedad de los recurrentes por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid para la construcción de una calle que se hallaba finalizada en 1956 tuvo lugar sin que conste que hubiese mediado el correspondiente expediente expropiatorio (o cualquier negocio traslativo del dominio) y el examen del expediente administrativo formado por la administración municipal permite deducir que efectivamente hubo una ocupación por la vía de hecho del terreno que se hallaba en posesión de sus propietarios, pues no se ha justificado que el paraje fuera de uso público o que hubieran existido actos que legitimasen la ocupación distintos de los instrumentos de planeamiento que preveían en la zona la existencia de un vial, o cualquier otro hecho con efectos análogos.

La sentencia recurrida, como pone de relieve la parte apelante, reconoce que los actos de los propietarios que constan en las actuaciones no son suficientes, al menos en principio, para la interrupción de la posesión por la administración. No obstante, teniendo en cuenta que ésta no fue ganada pacíficamente, no es menester que dichos actos tenga virtualidad para interrumpirla, sino que basta con que, de acuerdo con lo razonado, no reflejen una actitud de los propietarios despojados de consentimiento o pasividad ante el despojo suficiente para convertir en poseedor pacífico al detentador violento. Ello no es así, pues el escrito que presentaron ante la administración en 1964, al igual que la mención en la escritura de compraventa de 1962, denotan la convicción de los propietarios, que hacen patente ante la administración, de que la ocupación sólo se justificaba por expropiación, como acertadamente dice la sentencia apelada; de tal suerte que lo que cabe apreciar en los propietarios es una tolerancia con la ocupación por la vía de hecho de sus terrenos fundada en la confianza, que manifiestan una y otra vez, de que se les fije el justiprecio por medio de la tramitación del procedimiento señalado legalmente. No consta qué ocurrió en las reuniones que la administración convocó con los propietarios para aclarar la situación, yni siquiera que se celebraran; pero no puede perjudicar a los particulares la omisión imputable a la administración de cualesquiera datos que aporten luz sobre dichos extremos. Antes bien, la notable vacuidad del expediente favorece, por la vía de la presunción racional, las conclusiones antes adoptadas.

Alega también la gerencia recurrente que puede entenderse operada la prescripción ordinaria, pues concurre buena fe en el ayuntamiento, el cual en 1964 intenta poner en claro la situación sin que en 23 años verifiquen los interesados actuación alguna.

Esta alegación debe ser desestimada. La administración no niega en la convocatoria a los propietarios que proceda el expediente de justiprecio, lo que permite poner en duda, como pone de manifiesto la sentencia recurrida, que concurra buena fue, pues, como dice la sentencia de esta sala de 6 de diciembre de 1980 «no puede admitirse la existencia de buena fe cuando está pendiente la tramitación, correspondiendo esta iniciativa a la administración, el expediente para señalar el justiprecio de la cosa ya ocupada». En el caso examinado, ciertamente, no conocemos si en las reuniones que debieron de celebrarse la administración justificó de otro modo su actitud, pero la ausencia de datos sobre este extremo, como se ha razonado, sólo a ella es imputable, por lo que debe mantenerse la conclusión sobre la inexistencia de buena fe a la vista de los datos que permite conocer el expediente.

Por otra parte, tampoco concurre el requisito del justo título, exigible para la usucapión ordinaria, pues los instrumentos de planeamiento no legitiman directamente para la ocupación, como pone de manifiesto la sentencia apelada, si no es por medio de las actuaciones de ejecución del plan, en las cuales, únicamente, puede fundarse la existencia de un título hábil para la usucapión.

La representación de D. Jesús Carlos , en calidad de parte adherida a la apelación, insiste en que la prueba practicada pone de manifiesto la inedificabilidad de la parcela resultante de la exclusión operada por la ocupación, por lo que debió acordarse la oportuna indemnización.

Debemos, sin embargo, para apoyar la desestimación de esta pretensión, confirmar la argumentación de la sentencia apelada, en el sentido de que en el seno del expediente expropiatorio es donde ha de procederse al examen de las limitaciones de edificabilidad que la ocupación del terreno puede haber llevado consigo y a su valoración, en el caso de que efectivamente exista un perjuicio o una disminución patrimonial por este concepto. No obsta a esta conclusión el que el terreno, como la sentencia recurrida admite, pueda adquirirse por la administración en virtud de acuerdo, pues cabe suponer que la parte interesada hará valer para llegar a un acuerdo, que de su voluntad depende, la pretensión de que le sean indemnizados todos los conceptos que considera que deben dar lugar a ello.

En su virtud, procede la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

No se aprecian circunstancias determinantes de una condena en costas.