STS, 17 de Febrero de 1998

PonenteJUAN ANTONIO XIOL RIOS
Número de Recurso327/1993
Fecha de Resolución17 de Febrero de 1998
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Febrero de mil novecientos noventa y ocho.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de apelación que con el número 327/1993, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares en la representación que le es propia, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de fecha 25 de febrero de 1989, dictada en recurso número 244/86, y por el letrado D. José Mir Cerdo en nombre y representación de las entidades Ses Covetes, S.A., y Skandiaplan

A.B

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

1. Los Planes Parciales de Ses Covetes y Ses Covetes Foresta, fueron aprobados definitivamente por la Comisión Provincial de Urbanismo el 4 de Noviembre de 1974 y 21 de abril de 1975 (documentos 1 y 2 acompañatorios del escrito de demanda, folios 80 y 81 de los autos de instancia).

  1. En el año 1979 se presentó en el Ayuntamiento de Campos, Proyecto de Urbanización de los aludidos Planes Parciales siendo denegado el mismo, por la Comisión Provincial de Urbanismo, el 10 de Diciembre de 1982, en base a una serie de puntos, que ya fueron objeto de análisis, y resueltos por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, en Sentencia de 10 de noviembre de 1986, autos número 3 de 1984, y confirmada la misma, por otra, de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de fecha 12 de febrero de 1.988; sentencias, que declaraban nulos, por contrarios al ordenamiento jurídico, aquel acto administrativo de denegación y su posterior desestimación, del recurso de alzada, por silencio administrativo, declarando aprobado definitivamente el Proyecto de Urbanización.

  2. Paralelamente a ello, la entidad Skandiaplan A. B., de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto Ley de 16 de octubre de 1981, presentó ante el Ayuntamiento de Campos, el 27 de enero de 1983, un nuevo proyecto de Urbanización referido tan solo al Plan Parcial Ses Covetes, el cual fue aprobado inicialmente el 4 de febrero del citado año de 1.983.

  3. El 23 de agosto de 1983 el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Baleares, aprobó definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento del «Espacio Natural Es Salobrar, Es Trenc de Campos», Normas Subsidiarias que sólo mantenían el suelo urbanizable de Ses Covetes Foresta, lo que suponía una reducción de 890.000 metros cúbicos a 682.000 metros cúbicos, teniendo en cuenta el aprovechamiento previsto.

  4. La aprobación de dichas Normas Subsidiarias fue impugnada en su momento, en víacontencioso-administrativa por el G. O. B., autos 64 de 1984, que se declararon caducados, por un particular, Autos 33 de 1984, en los que recayó sentencia firme el 30 de Octubre de 1.987 del Tribunal Supremo, y, por el P.S.O.E. en Autos 50 de 1984, en los cuales se dictó sentencia el 17 de junio de 1.985, declarándose la adecuación a derecho de los mismos, relativos a «Es Salobrar» y «Platja des Trenc»; y en cambio, no fueron impugnadas por las entidades actoras en primera instancia y hoy recurridas.

  5. El proyecto de Urbanización de Ses Covetes, fue aprobado definitivamente, por el Ayuntamiento Pleno de Campos, en Sesión celebrada el 6 de septiembre de 1993, segun aparece en autos de instancia, folio 470, de la Certificación extendida por el Secretario de aquella villa.

    Fue anulado por sentencia de la Sala de Baleares de 3 de septiembre de 1985, confirmada por sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 1989.

  6. El 14 de marzo de 1984 el Pleno del Parlamento Balear aprobó la «Ley de Ordenación y Protección de áreas Naturales de interés Especial», entrando en vigor, tras el tramite previsto de su publicación, el 11 de mayo de 1984.

  7. El 31 de mayo del mismo año 1984, la Comisión Territorial, previa delegación legislativa Plena, por acuerdo del Pleno del Parlamento, aprueba la «Ley de Declaración Es Trenc-Salobrar de Campos como área natural de especial interés».

  8. El 24 de julio de 1984, los recurrentes peticionaron frente al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares mediante el correspondiente Recurso de Reposición, contra la Disposición General antes aludida, «Ley de Declaración d'Es Trenc Salobrar de Campos como área Natural de Especial interés», planteando la inconstitucionalidad de dicha norma y de la Ley marco que desarrolla y la indemnización de 1.167.574.043 pesetas en cuya cuantía se estima la lesión sufrida, por los mismos, como consecuencia directa e inmediata de la entrada en vigor de la referida Ley.

  9. El Consell de Govern de la comunidad Autónoma en 30 de agosto de 1.984, declaró inadmisible el meritado recurso y frente a ello se substanciaron los autos de la Sala, número 321 de 1.984, en los cuales recayó sentencia firme del Tribunal Supremo de fecha 17 de mayo de 1988 confirmando la anterior de la Sala de Baleares de fecha 11 de julio de 1986, que declaraba inadmisible la pretendida nulidad de la Ley 3/1984 de 31 de mayo del Parlamento de las Islas Baleares y desestimaba el recurso interpuesto contra el acuerdo del Gobierno de la Comunidad Autónoma de 30 de agosto de 1984 al ser ajustado a derecho.

  10. El 23 de Julio de 1983, al estimar los recurrentes que la indemnización era una petición autónoma, denunciaron la mora, al haber ordenado la meritada resolución, la apertura de expediente administrativo para la determinación de si existía o no lugar a la indemnización y no haberse llevado a cabo el mismo; frente a ésta, se interpuso el recurso contencioso- administrativo que da lugar al presente recurso de casación.

SEGUNDO

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Islas Baleares dictó sentencia el día 25 de febrero de 1989 cuyo fallo dice:

Primero. Que estimamos el Recurso Contencioso administrativo.

Segundo. Declaramos no ser conformes a Derecho y anulamos los actos administrativos impugnados.

Tercero. Reconocemos el derecho de las recurrentes a ser indemnizadas en la cantidad que resulte, en ejecución de sentencia, de añadir a los 929.050.000 pesetas el Incremento de los Precios al Consumo arrastrado desde la entrada en vigor de la Ley de 31 de Mayo de 1984 hasta la fecha de la sentencia, con más el valor de los proyectos de Urbanización. Debiendo detraer de la cantidad que resulte, el valor actual de la totalidad de los terrenos litigiosos.

Cuarto. No imponemos costas procesales.

La sentencia, tras una detenida exposición de los antecedentes, se funda, en síntesis, en las siguientes consideraciones:

No procede el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por falta de relevancia y por las razones de fondo que expone.Planteado el tema de la responsabilidad legislativa de los entes públicos, y después de analizar la cuestión desde el punto de vista doctrinal y jurisprudencial, llega a la conclusión de que concurren los requisitos para apreciar responsabilidad patrimonial, salvo en lo que se refiere al lucro cesante y de que la indemnización que debe fijarse resulta de aquello a lo que alcanza la obligación de indemnizar por actos urbanísticos dimanantes de la aprobación de una ley por el parlamento autonómico; y ésta, sin lugar a dudas, será la que se derive de todos los gastos habidos por los recurrentes en, los Proyectos de urbanización y el del valor real de los terrenos referido al valor urbanístico del año 1984, y que se concretan en la suma de 929.050.000 pesetas, derivada de valorar a 850 pesetas metro cuadrado como señalan, en el folio 383 de los autos, los peritos arquitectos, los 1.093.000 metros cuadrados de terreno, que engloban ambos Planes Parciales, con más el I.P.C., arrastrado hasta la fecha de la sentencia y con menos el valor actual de los terrenos en la depreciación habida por aplicación de la ley; pero no procederá en cambio la indemnización del valor de los derechos de urbanización ni edificación, calificados los suelos, ahora, como no urbanizables, ya que tal régimen de suelo, afecto a una vinculación, no es indemnizable, por imposición legal.

Sentados los anteriores parámetros, la Sala tras la declaración de estimación del recurso, y teniendo presente la compleja documental aportada con el escrito de demanda, difiere para el periodo de ejecución de sentencia, la probanza de las gastos de los Proyectos de Urbanización, el I.P.C. arrastrado desde 1984 a la fecha de la sentencia, aplicado a la suma de 929.050.000 pesetas, y al valor actual de los terrenos, precio a detraer de las anteriores cantidades.

TERCERO

En su escrito de alegaciones la representación de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares como parte apelante formula, en síntesis, las siguientes argumentaciones.

No se ha iniciado el proceso de ejecución y el proyecto de urbanización fue anulado por la sentencia del Tribunal Supremo 16 de octubre de 1989.

La mera desclasificación no da derecho a indemnización, pues la ley de la Comunidad Autónoma configura el contenido normal de la propiedad.

La sentencia aplica la teoría doctrinal de la responsabilidad del Estado legislador, aun sin tener apoyo legal.

La pretendida responsabilidad de la Ley 3/84 no podría exceder, en su caso, de la resultante del artículo 87.3 de la Ley del Suelo (1976).

No se ha probado que los planes estuvieran en periodo de ejecución. El de Ses Covetes establecía un plazo de ejecución de dos años, con indicación de que el proyecto de urbanización debía ser presentado inmediatamente; el segundo establecía una fase de ejecución de dos años desde la aprobación del proyecto de urbanización. El proyecto se presentó en 1979. Las Normas Subsidiarias aprobadas en 22 de agosto de 1983 descalificaron totalmente el plan parcial Ses Covetes Foresta (el segundo) y mantuvieron el de Ses Covetes.

En ninguno de los casos se han iniciado las obras de ejecución ni de urbanización.

No se ha tenido en cuenta la jurisprudencia sobre la sucesiva y gradual patrimonialización del derecho del administrado frente al planeamiento (sentencia del Tribunal Supremo 12 de mayo de 1987), según la cual es menester que se haya llegado a la fase final de ejecución del plan.

En trámite de vista pública se aceptó subsidiariamente los gastos de los proyectos, excepto el denegado en 1989 «que cifrábamos, a falta de justificación y prueba en trámite de ejecución de sentencia, en 121.473.545 pesetas, que aparecen en el fundamento de derecho 1 del folio 69».

Los peritos dicen que no se aprecian de modo visible obras significativas.

Falta el preceptivo dictamen del Consejo de Estado.

Prescripción de la indemnización derivada de las Normas Subsidiarias, pues no se ha solicitado.

Impugna la cuantía de la indemnización (el valor urbanístico engloba el lucro cesante y uno de los planes había sido previamente desclasificado).Improcedencia de aplicar la actualización del IPC (deben aplicar las normas de la Ley General Presupuestaria y de la Ley de Financiación del Parlamento Balear).

CUARTO

En su escrito de alegaciones la representación procesal de las sociedades recurrentes (Ses Covetes, S. A. y Skandiaplan, A. B.) formuló, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Debe incluirse el lucro cesante.

Las leyes de la Comunidad Autónoma son inconstitucionales.

Se plantea extemporáneamente la nulidad del proyecto de urbanización.

Se opone a las alegaciones de la contraparte, afirmando que la falta de ejecución es imputable a la administración.

Existe responsabilidad patrimonial del Estado por actos legislativos. También existe dicha responsabilidad por la vía del artículo 87 de la Ley del Suelo (1976), pues éste no exige ejecución real ni efectiva, y en este caso ha sido imposible.

No es exigible el dictamen del Consejo de Estado.

QUINTO

Formulada cuestión de inconstitucionalidad por esta Sala en relación con la posible inconstitucionalidad de las leyes del Parlamento Balear 1/1984 y 3/1984, la misma fue desestimada por el Tribunal Constitucional en sentencia de 13 de febrero de 1997, número 28/1997, dictada en la cuestión de Inconstitucionalidad número 278/1991, la cual contiene, entre otras, las siguientes argumentaciones:

Finalmente, la Sala cuestionante parece vincular la eventual vulneración del artículo 33.3 CE al hecho de que en la Ley 3/1984 no se disponga expresamente una fórmula o un cauce reparador para compensar las prohibiciones y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que se derivan de la misma. Pero en el propio auto de planteamiento se condiciona la pretensión indemnizatoria objeto del recurso contencioso-administrativo del que conoce en apelación, a que las normas cuestionadas superen el juicio de constitucionalidad que por razones competenciales en él se plantea. En tal supuesto entiende que habrá de conocer del problema indemnizatorio debatido que, resuelto favorablemente para las sociedades recurrentes por la sentencia de instancia, se plantea en la apelación.

Es claro, por tanto, que el silencio de la Ley sobre este particular no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33.3 CE, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y derechos. A lo que cabe agregar que el Parlamento de las Islas Baleares en la Ley 1/1991 de espacios naturales y régimen urbanístico de las áreas de especial protección, expresamente establece en su disposición adicional sexta que en los proyectos presupuestarios de la Comunidad Autónoma se preverán los recursos precisos para afrontar la responsabilidad económica que pueda suponer las calificaciones urbanísticas de los terrenos.

De todo ello resulta que tampoco debe ser acogido este último reproche de inconstitucionalidad.

SEXTO

Para la votación y fallo del presente recurso se fijó el día 5 de febrero de 1998, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Islas Baleares de 25 de febrero de 1989 declaró el derecho de las sociedades hoy recurridas a ser indemnizadas en la cantidad que resultase, en ejecución de sentencia, de añadir a los 929.050.000 pesetas el Incremento de Precios al Consumo arrastrado desde la entrada en vigor de la Ley de 31 de Mayo de 1984 hasta la fecha de la sentencia, más el valor de los proyectos de urbanización, detrayendo de la cantidad que resultase el valor actual de la totalidad de los terrenos litigiosos.

Apreció la sala de instancia que concurría responsabilidad patrimonial de la administración como consecuencia de que la aprobación por el Parlamento Balear de la «Ley de Ordenación y Protección de áreas Naturales de interés Especial», de 14 de marzo de 1984, y de la «Ley de Declaración EsTrenc-Salobrar de Campos como área natural de especial interés» de 31 de mayo de 1984, había comportado perjuicios para las sociedades promotoras de los Planes Parciales de Ses Covetes y Ses Covetes Foresta. Éstos se cifraban, esencialmente, por la sentencia en el valor urbanístico de los terrenos cuya urbanización había sido proyectada --la cual resultaba incompatible con el régimen de protección introducido por aquellas leyes-- mediante un Proyecto de Urbanización de los aludidos Planes Parciales inicialmente denegado (aunque luego declarado conforme a derecho por los tribunales) y un nuevo proyecto de urbanización, en sustitución del anterior, referido tan solo al Plan Parcial Ses Covetes, inicialmente aprobado y luego anulado por los tribunales.

SEGUNDO

Los perjuicios que dicen padecidos los recurrentes en la primera instancia se imputan, pues, a un acto de carácter legislativo; concretamente a la Ley del Parlamento de las Islas Baleares de 31 de mayo de 1984, de Declaración de Es Trenc-Salobrar de Campos como área natural de especial interés (dictada en aplicación de la anterior Ley de Ordenación y Protección de áreas Naturales de interés Especial, de 14 de marzo de 1984), y radican, según su alegación, en que, al establecer un régimen especial de protección de los terrenos en que se había proyectado e iniciado la urbanización, la ley privó a éstos del contenido económico de los derechos pertenecientes a las sociedades recurrentes de urbanización y edificación de los mismos.

TERCERO

La responsabilidad patrimonial de la administración del Estado como consecuencia de la aplicación de actos legislativos bajo el régimen de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ha sido objeto de interpretación, en cuanto a sus requisitos y alcance, por numerosas sentencias de esta Sala.

Debemos destacar la línea que se inicia mediante la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, seguida poco después por la de 1 de diciembre de 1992, y más adelante por otras muchas, todas ellas dictadas en relación con la jubilación anticipada de funcionarios públicos establecida por las leyes reguladoras de su respectivo estatuto.

En las expresadas resoluciones se ha considerado que, del mismo modo que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por el funcionamiento anormal de la Administración de justicia está sujeta a la configuración legal (pues así lo disponen los artículos 106 y 121 de la Constitución), no puede construirse por los tribunales una responsabilidad de la Administración por acto legislativo partiendo del principio general de responsabilidad de los poderes públicos consagrado en el artículo 9.3 de la norma fundamental ni tampoco mediante la aplicación analógica de los preceptos legales que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento de los servicios públicos.

Por otra parte se ha puesto de manifiesto en las expresadas sentencias que, acudiendo a soluciones de derecho comparado, se ofrecen en primer lugar las seguidas en países sin control de constitucionalidad de las leyes, en que se ha apreciado responsabilidad por acto legislativo sólo en casos muy individualizados en cuanto a las personas y con la exigencia de que los daños sean de naturaleza especial, no cuando resultan afectadas con carácter general meras expectativas de derecho. En segundo término, se observan las soluciones seguidas en países con control de constitucionalidad de las leyes y que, dentro de ellos, unos limitan la responsabilidad del Estado a los casos en que la ley haya sido declarada inconstitucional; y otros, a los casos en que la propia ley haya establecido dicha responsabilidad. Esta última es precisamente la solución, como recuerdan las sentencias que invocamos, que sigue la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

CUARTO

De esta jurisprudencia se infiere que no puede descartarse que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse intermediada o relacionada con la actividad de la administración llamada a aplicar la ley.

La sentencia de 5 de marzo de 1993 de esta misma Sala, cuya doctrina ha sido seguida por la de 27 de junio de 1994, aun reconociendo que la eliminación de los cupos de pesca exentos de derechos arancelarios derivado del Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea podía considerarse producido «incluso, y más propiamente, como consecuencia de las determinaciones del poder legislativo», reconoció en el caso allí enjuiciado la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, por apreciar que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones --que se vieron frustradas-- fundados en la confianza generada por medidas de fomento del Gobierno, que a ello estimulaban, plasmadas en disposiciones muy próximas en el tiempo al momento en que se produjo la supresión de los cupos, de tal suerte que existió un sacrificio particular de derechos o al menos de intereses patrimoniales legítimos, encontra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas.

QUINTO

Como enseñan estas sentencias, bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes y existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable.

Para examinar si esto es así es menester utilizar varios criterios. Entre ellos reviste singular interés el relacionado con la observancia del principio de buena fe en las relaciones entre la administración y los particulares, la seguridad jurídica y el equilibrio de prestaciones. Estos conceptos, utilizados por las sentencias de esta Sala últimamente citadas, están estrechamente relacionados con el principio de confianza legítima enunciado por el Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas. La virtualidad de este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder en el marco comunitario, de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja.

Aun cuando la regulación vigente en la actualidad no es por razones cronológicas, aplicable al caso, conviene poner de manifiesto cómo la regulación contenida en el artículo 139.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no es radicalmente contraria a estas conclusiones, si bien exige determinar el alcance del nuevo requisito establecido en el sentido de que la previsión de la indemnización y de su alcance arranque del propio acto legislativo que motiva la lesión.

SEXTO

Otro de los criterios aplicables para la determinación de la existencia de perjuicios indemnizables, especialmente adecuado cuando se considera la posible privación de derechos e intereses con un contenido patrimonial, radica en la determinación de si los derechos o intereses de que ha resultado privado el eventual perjudicado han sido incorporados realmente a su patrimonio, o constituyen meras expectativas de derecho --no susceptibles de consideración desde el punto de vista de su titularidad por quien se cree llamado a hacerlas efectivas-- o valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico.

En el ámbito de los derechos generados por el proceso urbanizador esta perspectiva es especialmente útil, pues ya en la aplicación del artículo 87 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 --que concede una indemnización por cambio de ordenación del suelo antes de transcurrir los plazos de ejecución del planeamiento o por limitaciones o vinculaciones singulares que no puedan ser objeto de distribución equitativa en dicha ejecución--, esta sala ha venido insistiendo en la necesidad, para que pueda entenderse procedente el derecho a ser indemnizado por el cambio de planeamiento, de que existan derechos consolidados (sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 1992, recurso número 4729/1990), lo cual ocurre: a) cuando existe de un plazo de ejecución del planeamiento modificado no precluido o se ha producido el transcurso de éste sin ejecución del planeamiento, por causas imputables a la Administración (sentencias de 1 de febrero de 1982 y 16 de diciembre de 1985); b) cuando el plan parcial se encuentra en la fase final de realización y la modificación afecta a una parte de los propietarios que han cumplido los requisitos o cargas de la anterior ordenación, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar, por ello, discriminados con el resto de los propietarios del sector (sentencias de 29 de septiembre de 1980, 30 de junio de 1980, 24 de noviembre de 1981, 1 de febrero de 1982, 6 de julio de 1982, 20 de septiembre de 1982, 28 de marzo de 1983, 25 de abril de 1983, 14 de junio de 1983, 10 de abril de 1985, 12 de mayo de 1987, 24 de abril de 1992 y 26 de enero de 1993, recurso número 4017/1990); y c) cuando el cambio de calificación del suelo respecto de una finca individualizada comporta que sólo sea factible, por la imposibilidad de integrarla en un polígono, en razón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan precedente, realizar el pago de la indemnización pertinente en el momento de ejecución del nuevo planeamiento (sentencia de 20 de mayo de 1986).

Esta conexión entre el perjuicio causado por una disposición de carácter general --en este caso con valor de ley-- inherente a la privación singular de un derecho o interés económico consolidado o incorporado al patrimonio del afectado y el mecanismo indemnizatorio a que da lugar la aplicación del principio deresponsabilidad patrimonial de los poderes públicos aparece proclamado sin ambages en la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1997, número 28/1997, dictada en la cuestión de inconstitucionalidad número 278/1991 --que constituye el presupuesto de la resolución judicial que dictamos--, pues en dicha resolución se afirma, respecto de la ley a la que se imputa el perjuicio por los aquí recurridos, que el hecho de que en ella no se disponga expresamente un cauce reparador para compensar las prohibiciones y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que se derivan de la misma no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33.3 de la Constitución, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y derechos.

SÉPTIMO

El primero de los puntos de vista propuestos --relacionado con la aplicación del principio de buena fe y confianza legítima-- conduce a observar que cuando se promulgó la ley a la que se imputa el perjuicio, la cual, en suma, vino a hacer imposible el desarrollo de dos urbanizaciones que se habían proyectado en la zona declarada área natural de especial interés, los gastos realizados por las sociedades hoy recurridas en consideración directa a la actividad empresarial urbanizadora constituyen un perjuicio indemnizable, habida cuenta de que se desarrollaron ante la confianza legítima suscitada por la aprobación de los correspondientes planes parciales, pues, aun cuando pudiera sostenerse que el proyecto de urbanización se presentó con retraso sobre las previsiones de éstos y la normativa vigente en orden a la ejecución, el principio de vigencia indefinida de los planes de ordenación reiteradamente declarado por la jurisprudencia de esta sala (v. gr., sentencia de 29 de septiembre de 1980), permite mantener la razonabilidad y legitimidad de dichos gastos y, por ende, justifica el que no exista por parte de los propietarios la carga de soportar las consecuencias de su inutilidad sobrevenida por la alteración mediante ley de las previsiones urbanísticas que los justificaron.

Tampoco esta forma de argumentar es ajena a la jurisprudencia. La sentencia de 12 de mayo de 1987 nota cómo el mecanismo indemnizatorio del artículo 87 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (1976) determina que si, confiando en la subsistencia durante un cierto plazo de una determinada ordenación urbanística, se han hecho inversiones y gastos jugará el derecho de la indemnización previsto en el artículo 87 de la citada ley. El plazo previsto en el artículo 87.2 de la misma opera dando seguridad al mercado inmobiliario y a las actividades de ejecución del planeamiento realizadas vigente el plan, puesto que aunque se modifique éste no provocarán pérdidas para el inversor. Como dice la sentencia de 15 de noviembre de 1993, la ejecución del planeamiento reclama una importante participación de los ciudadanos --artículo 4.2 de la Ley del Suelo de 1976 y hoy, con matices, artículo 4.4 del Texto Refundido de 26 de junio de 1992--. Dicha participación, que exige importantes gastos, sólo podrá producirse cuando esté garantizada la permanencia del planeamiento durante un cierto lapso de tiempo: así derivaba claramente de la Exposición de Motivos de la Ley de 2 de mayo de 1975, que fundamentaba este régimen indemnizatorio en la seguridad del tráfico jurídico. Esa participación de los interesados en la ejecución del planeamiento les otorga la condición de colaboradores de la administración, pues cumpliendo las exigencias de la función social de la propiedad cooperan en la realización de los fines de interés público a que tiende el planeamiento, y la colaboración con el poder público está sujeta de modo más estricto, si cabe, a las exigencias de la buena fe.

Más concretamente y en lo que ahora importa la jurisprudencia ha declarado la indemnizabilidad de los gastos hechos para la preparación y aprobación de los instrumentos urbanísticos adecuados para el desarrollo y ejecución de la ordenación vigente --así, la sentencia de 17 de junio de 1989--.

No es difícil trasponer los principios y las consideraciones en que se apoya esta jurisprudencia a las concepciones más recientes ligadas a la responsabilidad por acto legislativo del Estado o, como en el presente caso acaece, de las comunidades integradas en él y dotadas de autonomía política con capacidad legislativa, habida cuenta de que los principios de buena fe y de confianza legítima son también aplicables, cuando la situación de confianza ha sido generada por la administración, frente a las innovaciones legislativas que sacrifican el expresado principio en aras de los intereses generales de la comunidad.

OCTAVO

En el caso examinado las sociedades recurrentes han alegado gastos de diversa índole relacionados con la elaboración de los proyectos de urbanización que deben considerarse, por ende, indemnizables.

Argumenta la representación de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, recurrente en apelación, que deben excluirse de esta consideración los gastos correspondientes a uno de los proyectos aprobados --el nuevo proyecto de Urbanización referido tan solo al Plan Parcial Ses Covetes presentado por la entidad Skandiaplan A. B., aprobado definitivamente por el Ayuntamiento de Campos, el 6 de septiembrede 1993-- puesto que (después de la iniciación del proceso de instancia) fue anulado judicialmente. No podemos aceptar esta objeción, pues los hechos que han quedado descritos en los antecedentes, siguiendo la redacción de hechos efectuada en la sentencia recurrida, ofrecen suficientes indicios para entender que el expresado proyecto probablemente hubiera sido innecesario si la administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares no hubiera denegado la aprobación del primer proyecto de urbanización que este Tribunal, en última y definitiva instancia, consideró adecuado a derecho. Asimismo, tampoco podemos estimar la alegación de que no se solicitó dictamen del Consejo de Estado, habida cuenta de que esta omisión no puede beneficiar a la administración que, al no resolver expresamente el expediente como era su deber, dio lugar a la expresada falta. Igual suerte desestimatoria ha de correr la alegación de prescripción de la indemnización de los perjuicios que puedan estimarse imputables a las Normas Subsidiarias, pues la sala estima que las circunstancias que presidieron la presentación de los proyectos de urbanización y su posterior impugnación judicial no permiten entender que se concretara el alcance de los perjuicios causados (requisito necesario para el inicio del cómputo del plazo de prescripción) hasta que se produjo la entrada en vigor de la Ley que realizó la declaración de la zona como área natural de interés especial.

La imposibilidad de determinar la cuantía de los gastos que debe satisfacer la administración aconseja, como hace la sentencia de instancia, diferir su determinación al periodo de ejecución de sentencia, sobre las bases de que dichos gastos hayan sido justificados, al menos de modo inicial, mediante los documentos presentados en el expediente administrativo o con la prueba en primera instancia, estén directamente encaminados al propósito de preparar o realizar los correspondientes proyectos de urbanización y no rebasen la cuantía solicitada en la demanda. La cantidad resultante --siguiendo uno de los criterios de actualización que esta sala considera adecuados con arreglo al principio de deuda de valor para garantizar la total indemnidad inherente al principio de responsabilidad patrimonial (v. gr., sentencia de 24 de enero de 1997, recurso número 346/1995), criterio que en el supuesto enjuiciado se estima como preferible, especialmente teniendo en cuenta la exagerada dilación que ha padecido este proceso, que ha acumulado al retraso que padece esta sala los largos años de suspensión en espera de la resolución de la cuestión de inconstitucionalidad planteada ante el Tribunal Constitucional-- se actualizará con arreglo al importe del IPC desde la fecha de entrada en vigor de la ley autonómica que declaró la zona como área natural de especial interés hasta la fecha de su completo pago.

NOVENO

El segundo de los principios que enunciábamos al inicio de los fundamentos de derecho --el relativo a la necesidad de consolidación patrimonial de los derechos relevantes económicamente para que su desaparición por obra de la nueva regulación pueda ser considerada como una privación singular susceptible de dar derecho a indemnización-- no permite, en el caso examinado, entender que debe comprenderse en la indemnización el valor urbanístico de los terrenos sobre los que se proyectaba la urbanización.

Ya bajo la vigencia de la Ley del Suelo de 1976, vigente en el momento en que acontecen los hechos que motivan este proceso, de acuerdo con la concepción constitucional del derecho de propiedad consagrado en el artículo 33 de la Constitución, el contenido económico propio del derecho del propietario del suelo es el correspondiente al valor inicial del terreno, es decir, el adecuado al contenido del dominio en el suelo no urbanizable, en la perspectiva del aprovechamiento exclusivamente agrícola, ganadero o forestal propio de su naturaleza. Por ello el artículo 87.1 de la citada Ley no establecía derecho a indemnización por el mero cambio de planeamiento, reconociendo así plenitud al ius variandi de la ordenación urbanística a la administración. Mediante la clasificación del suelo como urbano y urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no son inherentes a su naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística. Pero esta adición de contenidos no se produce pura y simplemente (como dice la sentencia de esta Sala de 12 de mayo de 1987), sino en consideración a la participación del propietario en el proceso urbanizador y como contrapartida a los importantes deberes que se le imponen --artículos 83.3 y

84.3 de la citada ley--, cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal dada la complejidad de su ejecución. Sólo cuando dichos deberes han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha incorporado a su patrimonio los contenidos artificiales que se añaden a su derecho inicial, pues sólo entonces ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio. Por ello, sólo cuando el plan ha llegado a «la fase final de realización» o --al menos durante la vigencia de la Ley de Suelo de 1976-- cuando la ejecución no ha sido posible por causa imputable a la administración --según la profusa jurisprudencia que hemos citado-- se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación y sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implicaría lesión de un derecho ya adquirido. Desde la perspectiva que estamos considerando la indemnización por la privación legislativa de derechos de carácter urbanístico debe estar en congruencia con el grado del contenido patrimonial consolidado del que se priva a su propietario, como ponen hoy de manifiesto, casi con plasticidad, los artículos 23 y siguientes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Sobre elrégimen del suelo y ordenación urbana, al describir la gradual incorporación de los derechos derivados de la ordenación urbanística al patrimonio del propietario --derecho a urbanizar, derecho al aprovechamiento urbanístico, derecho a edificar y derecho a la edificación--.

DÉCIMO

En el supuesto examinado sólo hubiera podido hablarse de una privación de derechos patrimoniales propios del contenido del derecho de propiedad ya incorporados en el supuesto, no alegado, de que el nuevo régimen de protección del suelo hubiera privado a su propietario de usos acordes con su clasificación como suelo no urbanizable --agrícolas, ganaderos, forestales, etc.-- de los que se hubiera visto privado, atendido que el valor del llamado derecho a urbanizar puede entenderse concretado en el importe de los gastos a que dieron lugar los proyectos de urbanización.

Sin embargo, en modo alguno puede considerarse incorporado a su patrimonio el derecho al valor urbanístico del terreno, como pretenden los recurridos, dado que, por una parte, los planes parciales no se encontraban en modo alguno en un grado avanzado de ejecución, como demuestra el hecho de que los peritos arquitectos a los que se encargó la valoración del terreno afirmaron que no se observaba obra significativa de urbanización; y, por otra, no puede afirmarse que la inejecución o el retraso en la misma fuera imputable a la administración pues: a) en cuanto a la proyectada urbanización Ses Covetes, el proyecto inicial fue sustituido por otro, al cual en consecuencia debemos estar, cuya aprobación se produjo sólo unos meses antes de la declaración de la zona como área natural de especial interés, y después de la de una Normas Subsidiarias de Planeamiento que lo hacían inviable, por lo que el largo tiempo transcurrido entre la aprobación del plan parcial, que disponía su presentación inmediata, y la presentación del proyecto, en unión del hecho de que el proyecto fue en definitiva anulado por los tribunales, no permiten considerar que la inejecución del plan se produjo por circunstancias imputables a la administración; b) en cuanto a la proyectada urbanización Ses Covetes Foresta, si bien es cierto que el proyecto de urbanización fue inicialmente rechazado cuando debió aprobarse, fue presentado transcurridos alrededor de cuatro años desde la aprobación del plan parcial --plazo que resulta excesivamente amplio, máxime cuando a la sazón el artículo 5 del Real Decreto 1374/1977 imponía plazos especialmente perentorios para la ejecución--, unos tres meses antes de la suspensión del planeamiento del municipio de Campos, que fue seguida de la aprobación de las Normas Subsidiarias y de la declaración de la zona como área natural de especial interés, lo cual permite concluir que tampoco en este supuesto la inejecución del plan fue imputable a la administración.

UNDÉCIMO

En consonancia con lo razonado, debemos estimar parcialmente el recurso de apelación interpuesto y, con revocación de la sentencia apelada, emitir los pronunciamientos acordes con las conclusiones obtenidas en los anteriores razonamientos.

No se advierten circunstancias que aconsejen la imposición de las costas causadas en esta instancia.

FALLAMOS

Que, debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Comunidad de las Islas Baleares contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Islas Baleares sentencia el día 25 de febrero de 1989 cuyo fallo dice:

Primero. Que estimamos el Recurso Contencioso administrativo.

Segundo. Declaramos no ser conformes a Derecho y anulamos los actos administrativos impugnados.

Tercero. Reconocemos el derecho de las recurrentes a ser indemnizadas en la cantidad que resulte, en ejecución de sentencia, de añadir a los 929.050.000 pesetas el Incremento de los Precios al Consumo arrastrado desde la entrada en vigor de la Ley de 31 de Mayo de 1984 hasta la fecha de la sentencia, con más el valor de los proyectos de Urbanización. Debiendo detraer de la cantidad que resulte, el valor actual de la totalidad de los terrenos litigiosos.

Cuarto. No imponemos costas procesales.

Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto contra la mencionada sentencia por la representación procesal de Ses Covetes, S.A y Skandiaplan, A.B.

Revocamos la mencionada sentencia, que declaramos sin valor ni efecto alguno.Con estimación parcial del recurso contencioso-administrativo deducido en la instancia, declaramos el derecho de las recurrentes a ser indemnizadas en la cantidad a que ascienden, determinada en ejecución de sentencia, los gastos realizados para la urbanización de Ses Covetes y Ses Covetes Foresta, incluidos los correspondientes al Proyecto de Urbanización que fue anulado por los tribunales, siempre que dichos gastos hayan sido justificados, al menos de modo inicial, mediante los documentos presentados en el expediente administrativo o con la prueba en primera instancia, estén directamente encaminados al propósito de preparar o realizar los correspondientes proyectos de urbanización y no rebasen la cuantía de 121.473.545 fijada por este concepto en la demanda. La cantidad resultante se actualizará con arreglo al importe del IPC desde la fecha de entrada en vigor de la ley autonómica que declaró la zona como área natural de especial interés hasta la fecha de su completo pago. Condenamos a la administración demandada al abono de la cantidad resultante.

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo en todo lo demás.

No ha lugar a la imposición de las costas originadas en ambas instancias.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.

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