STS, 18 de Febrero de 1998

Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la resolución desestimatoria, por silencio administrativo, de la pretensión suscitada por la sociedad recurrente ante la Junta del Puerto de Santander el 11 de octubre de 1988, sobre indemnización por daños y perjuicios como consecuencia del funcionamiento anormal de los servicios públicos, habida cuenta de la caída del "mafi" cargado de pizarra que provocó una brecha en el bulbo del Ferry "Quiberón", perteneciente a la Compañía Armadora B.A.I. S.A. (Brittany Ferries) que hacen el servicio de Inglaterra a España, produciéndose daños y perjuicios que la parte recurrente cuantificó en 358.661 francos franceses y oponiéndose el Abogado del Estado por entender que la empresa Insman S.C.I. había realizado una contrata con la Junta del Puerto para la reparación del muelle Alvareda, lugar en que se produce los daños, origen de la imputación de responsabilidad, fue dictada sentencia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 14 de junio de 1990.

La sentencia dictada por dicha Sala contiene la siguiente parte dispositiva: "Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo promovido por la sociedad B.A.I. Bretagne, Anglaterre, Irlande, S.A. (Britany Ferries), representada por el Procurador D. José Luis Aguilera San Miguel contra decisión acerca de la legalidad o no de la resolución desestimatoria, por silencio administrativo, de la pretensión suscitada por la sociedad recurrente en escrito remitido a la Junta del Puerto de Santander de 11 de octubre de 1988 sobre indemnización de daños y perjuicios como consecuencia del funcionamiento anormal de los servicios públicos por no haberse interpuesto con carácter previo el preceptivo recurso de alzada ante el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, sin que proceda hacer declaración expresa acerca de las costas procesales causadas en la litis".

En la fundamentación jurídica de dicha sentencia, y una vez que fue esgrimido por el Abogado del Estado la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa previa, se pone de manifiesto la viabilidad del artículo 76 de la Ley de Entidades Estatales Autónomas, que proclama que contra los actos administrativos y disposiciones generales de los Organismos Autónomos, podrán los interesados interponer los recursos de reposición, alzada y revisión en los mismos casos, plazos y forma que determinen las leyes vigentes respecto de los actos de la Administración General del Estado, entendiendo la Sala que, en virtud de las previsiones contenidas en el artículo 39 del Decreto 1350/70, de 9 de abril, sobre Juntas de Puertos, corresponde al Ministro de Obras Públicas conocer de los recursos de alzada contra los actos de las Juntasdel Puerto y aun en el hipotético supuesto de que dicha objeción de inadmisibilidad hubiera sido rechazada, no podía entrarse en el fondo del asunto, a juicio de la Sala, al faltar el dictamen preceptivo del Consejo de Estado previsto en el artículo 22, regla 13 de la Ley Orgánica 3/80, de 22 de abril.

Interpuesto recurso de apelación por la representación procesal de la entidad recurrente, han formulado alegaciones las siguientes partes:

1. El Procurador de los Tribunales D. José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de la entidad B.A.I. Bretagne, Anglaterre, Irlande, S.A. (Brittany Ferries) solicita de la Sala que se dicte sentencia que revoque la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, rechazando la causa de inadmisibilidad del recurso, por no haberse interpuesto con carácter previo el recurso de alzada ante el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y rechazando, igualmente, la falta de legitimación pasiva y la falta de litis consorcio pasivo necesario alegada, asimismo, por dicha parte, admita el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se reconozcan las pretensiones formuladas en el escrito de demanda.

   Después de resumir los razonamientos de la sentencia de instancia, y con fundamento en jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 24 de abril de 1980, 18 de noviembre de 1981, 25 de mayo de 1982 y 8 de marzo de 1983) se pone de manifiesto que debe rechazarse la causa de inadmisibilidad alegada al considerar que no es posible hacer recaer sobre el administrado las consecuencias de una actividad omisiva por parte de la Administración, que la legislación aplicable a la acción que se ejercita de responsabilidad patrimonial deja libre acceso a la vía jurisdiccional frente a actos presuntos por silencio administrativo y que si se hiciera admisible, como hace la Abogacía del Estado, la aplicabilidad de la legislación de contratos del Estado, tal legislación prevé libre acceso a los órganos jurisdiccionales sin necesidad de recursos administrativos contra la denegación de la reclamación formulada, por lo que considera inexistente la falta de agotamiento de la vía administrativa, la falta de litis consorcio pasivo necesario, la falta de legitimación pasiva y entrando en el fondo del recurso, entiende que procede imputar a la Administración la responsabilidad de los daños producidos, teniendo en cuenta los criterios de la sentencia que aporta, de 14 de noviembre de 1991, dictada por la misma Sala, y que se refiere a la imposición a la empresa consignataria de una sanción dimanante de la aplicación de la legislación de seguridad e higiene en el trabajo (fundamentos jurídicos tercero, cuarto, quinto y noveno de dicha sentencia) por lo que sí sería imputable a la Administración del Estado la referida responsabilidad.

2. El Abogado del Estado entiende que concurre la causa de inadmisibilidad alegada y se remite a la sentencia apelada, dando por íntegramente reproducidos los argumentos que en ella se contienen respecto de la ausencia de la falta de agotamiento de la vía administrativa previa y supletoriamente, entiende que es inexistente la responsabilidad patrimonial amparada en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, puesto que la solicitud debía hacerse ante el Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, sin cuya resolución no procede reconocer una hipotética indemnización, habida cuenta, a mayor abundamiento, de que el Jefe de la Sección de Proyectos y Obras de la Junta del Puerto de Santander, en escrito de 15 de octubre de 1987, hace referencia a como el accidente se produce como consecuencia de un camión que iba a embarcar y patina cuando estaba pasando por la rampa de tierra al barco, maniobrando y provocando una vibración que produce el desprendimiento de un gato, al salir de su alojamiento el único extremo del bulón que estaba en dicho alojamiento y como el Director del Puerto, el 16 de octubre de 1987, hace referencia a la existencia de un accidente producido como consecuencia de una maniobra penosa del cargamento, a lo que se une el debilitamiento del apoyo del cilindro que sostiene la rampa del muelle por el lado de la tierra, al haber quitado alguna de las chapas que sirven de apoyo los operarios de la contrata Insman, que la semana anterior colocaban un nuevo circuito hidráulico.

Después de remitirse por providencia de 24 de septiembre de 1997 las actuaciones a esta Sección, dimanantes del recurso de referencia que habían sido conocidas en la Sección Tercera de esta Sala, se señalaron para votación y fallo el día 12 de febrero de 1998.

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia impugnada, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de fecha 14 de junio de 1990, que al conocer de una demanda de responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de los servicios públicos, como consecuencia de la pretensión suscitada por la entidad recurrente B.A.I. Bretagne, Anglaterre, Irlande, S.A. (Brittany Ferries), por silencio administrativo, ante la Junta del Puerto de Santander, el 11 de octubre de 1988, resolvió declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo promovido por dicha entidad contra la decisión acerca dela legalidad de la resolución desestimatoria por silencio administrativo de la pretensión suscitada por los daños y perjuicios que imputó al funcionamiento anormal de los servicios públicos, al entender la Sala que era preceptivo, con carácter previo al examen del fondo del asunto, tramitar el recurso de alzada, ante el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo.

Procede, en consecuencia, examinar si concurre el aludido motivo de inadmisibilidad, puesto que de su estimación o desestimación procederá la confirmación, en el primer caso, de la sentencia impugnada y en el segundo, el análisis de los restantes motivos de oponibilidad y el examen del fondo del asunto.

Desde el punto de vista de la legislación positiva, la Ley 27/68, de 20 de junio (B.O.E. nº 149 de 21 de junio de 1968), sobre Juntas de Puerto y Estatutos de Autonomía, establece que corresponde a dichos organismos la dirección, organización y gestión de los servicios afectos al puerto, su régimen de policía, circulación en los muelles y en la zona de servicio, el establecimiento de servicios complementarios y especiales del puerto y, en general, todo lo necesario para facilitar el tráfico marítimo portuario y conseguir la rentabilidad y productividad de la explotación del puerto. Los puertos, como organismos autónomos, están adscritos, desde el punto de vista de su régimen jurídico, al Ministerio de Obras Públicas y es de aplicación la Ley de Entidades Estatales Autónomas, al no tratarse de un puerto autónomo.

El artículo 76 de la Ley de Entidades Estatales Autónomas, vigente en el momento en que se producen los hechos, de 26 de diciembre de 1958 (B.O.E. nº 311, de 29 de diciembre) reconoce que contra los actos administrativos y disposiciones generales de los organismos autónomos podrán los interesados interponer los recursos de reposición, alzada y revisión en los mismos casos, plazos y forma que determinen las leyes vigentes respecto de los actos de la Administración Central del Estado, con las salvedades que se exponen a continuación y el párrafo segundo reconoce que "siempre que en la Ley de creación del organismo o en sus disposiciones complementarias no se determine expresamente otra cosa, corresponderá al Ministro del Departamento al que aquel esté adscrito, conocer del recurso de alzada contra los actos del órgano supremo del mismo".

Con independencia de que en el momento actual se ha producido una restricción respecto del régimen jurídico de los organismos autónomos, incluso su supresión (Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1993) lo cierto es que, en el caso examinado, el artículo 2º de la Ley de Entidades Estatales Autónomas configura tales organismos como entidades de Derecho público creadas por ley, con personalidad jurídica y patrimonio propio, independientes de las del Estado, reconociendo, sin embargo, en la exposición de motivos, que no se trata de personas independientes del Estado y estableciendo en relación con su régimen jurídico la admisión del recurso de alzada que ha de formularse ante el ente matriz, en este caso, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, contra los actos jurídicos públicos del ente institucional.

En el caso examinado, la Junta del Puerto de Santander, desestimó tácitamente la pretensión de responsabilidad patrimonial instada, no ejercitándose lo que, la doctrina, tradicionalmente, denomina como alzada impropia, hoy transformada en recurso ordinario tras la aprobación de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, ante el órgano jerárquico del mismo ente, siendo así que dichas alzadas constituían derechos normales de supervisión de la actividad del ente filial por el ente matriz, pudiéndose calificar dicha relación de dirección, como una auténtica tutela administrativa.

El criterio manifestado por la parte recurrente en el recurso de apelación es favorable a entrar en el conocimiento del examen del fondo del asunto e interesa señalar diversos argumentos favorables a tal pretensión, que tienen su fundamento: a) en la jurisprudencia constitucional, b) en la interpretación legal y c) en la conclusión sobre la necesidad o no de interposición de la alzada impropia ante el Ministerio de Obras Públicas:

1. Desde el punto de vista de la jurisprudencia constitucional, las sentencias constitucionales 6/86 y 204/87 abordan supuestos distintos a los contemplados en el caso que se examina, aunque con evidente analogía, en virtud del examen de los casos en que, tras un recurso de reposición, procedía otro recurso administrativo para poner fin a la vía administrativa, y en estas sentencias, se vino a rechazar la aplicación del plazo de quince días y considerarse más razonable desde la perspectiva de la tutela judicial la equiparación de las desestimaciones presuntas a las notificaciones defectuosas, a efectos de recurso, con la consiguiente aplicación de las reglas legales contenidas en el artículo 79.3 y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, criterio que siguió, en análoga orientación, la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de diciembre de 1986 para declarar admisible un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una denegación por silencio de una petición por un órgano cuyos actos eran recurribles en alzada, argumentando sobre la base de las reglas aplicables a las notificaciones defectuosas.También la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha abordado cuestiones relativas a la subsanación del recurso administrativo previo omitido, al amparo del artículo 129.3 de la Ley Jurisdiccional y ha entrado a valorar si las Salas de lo Contencioso-Administrativo habían hecho un uso correcto de las posibilidades de tal precepto, pero sin cuestionarse el principio de que el recurso previo sea requisito del proceso administrativo (así, en sentencias constitucionales nº 62/86 y Auto del Tribunal Constitucional nº 461/87, de 22 de abril), siendo también sobre esta línea aplicable los criterios de la sentencia constitucional 32/91, de 13 de febrero.

   Finalmente, es necesario subrayar, en este punto, los criterios jurisprudenciales que se contienen en la sentencia constitucional 60/89, de 16 de marzo, que reconoce que el derecho a la tutela judicial efectiva puede verse conculcado por las normas que impongan condiciones impeditivas al acceso a la jurisdicción, siempre que los obstáculos legales sean innecesarios y excesivos y carezcan de racionalidad y proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente pueda perseguir el legislador (sentencias constitucionales 158/87, de 20 de octubre, fundamento jurídico cuarto y 206/87, de 21 de diciembre, fundamento jurídico quinto), llegándose a la consideración, en la línea sustentada por la primera de dichas sentencias, que el obstáculo de acceso al proceso ha de obedecer, en todo caso, a razones y finalidades de protección de bienes e intereses constitucionalmente protegibles, guardando la necesaria proporcionalidad con la carga de la diligencia exigible a los justiciables.

2. Es evidente que la aplicación de la jurisprudencia precedente a la cuestión examinada, permite constatar que la Ley de Procedimiento Administrativo, es el cuerpo legal supletorio aplicable a la Administración institucional y el artículo 76.2 de la Ley de Entidades Estatales Autónomas, obliga a estar a la ley de creación de cada organismo y a sus disposiciones complementarias, que se remiten expresamente a dicha ley, que establece reglas especiales en la materia.

   La norma general prevenida en el artículo 76 de la Ley de Entidades Estatales Autónomas, prevé que el Ministro del Departamento, en este caso el de Obras Públicas y Urbanismo, a quien está adscrito la Junta del Puerto, ha de conocer del recurso de alzada que tiene carácter impropio, pero la relación que une a los organismos autónomos con la Administración matriz no es una relación jerárquica, sino de tutela y esta alzada impropia ante el Ministro solo se admite contra los actos del órgano supremo de la entidad, por lo que se advierte que, en la cuestión examinada, el cumplimiento del anterior requisito generaría una vulneración del artículo 24-1 de la Constitución, por tratarse de un requisito de procedibilidad no preceptivo, ya que la redacción del artículo 76-1 de la L.E.E.A. señala literalmente «podrán los interesados» y ello supondría un alargamiento innecesario e injustificado de vías administrativas previas ante la estructura compleja de los organismos intervinientes, con olvido del principio de inmediatividad de la justicia.

3. En consecuencia, la necesidad de agotar la vía administrativa previa a la vía jurisdiccional en los actos presuntos, es un requisito cuyo incumplimiento no determina la vulneración del derecho a la tutela efectiva, siendo de tener en cuenta que, desde el punto de vista de la regulación legal, la Ley Jurisdiccional excepcionaba la preceptividad del recurso de reposición en los actos producidos por silencio administrativo en vía de petición, al amparo del artículo 53 d) de la Ley Jurisdiccional, antes de la reforma de la Ley 10/92, que suprimió el referido recurso y aunque nada dice, en cambio, para las denegaciones presuntas de peticiones dictadas por órganos cuyos actos son recurribles en alzada, se entiende que el recurso administrativo de alzada no resulta preceptivo, por aplicación analógica del anterior criterio legal y en desarrollo de reiterada jurisprudencia de este Tribunal, máxime cuando los motivos de indamisibilidad deben ser enjuiciados con un criterio flexible o «pro actione» de conformidad con la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción, hoy amparada en el derecho a la plena garantía jurisdiccional que a todos otorga como titulares de derechos e intereses legítimos, el art. 24 de la Constitución Española, como ha declarado esta Sala en los supuestos contemplados en las SS. 7-12-1988, 24 mayo, 18 octubre y 11 diciembre 1989, en cuanto que aparece como indudable que los presupuestos de admisión han de entenderse en armonía con la naturaleza del recurso de que se trate, esto es, atendiendo a la finalidad o justificación prevista en la Ley y sin poder convertir el presupuesto procesal en obstáculo insalvable o insuperable, rechazando, en consecuencia, que pueda convertirse en fuente de incertidumbre e imprecisibilidad para la suerte de las pretensiones deducidas (Sentencias del Tribunal Constitucional de 23 de abril de 1987 y 19 de enero de 1989 y del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 1989).

   Este criterio jurisprudencial modifica el manifestado en sentencia de este Tribunal de 28 de junio de 1983, que mantiene la necesidad de agotar la vía administrativa y la imposibilidad de optar, en caso de silencio, entre la interposición del recurso administrativo o jurisdiccional, pues la referencia que hacía a los artículos 38.1 de la Ley Jurisdiccional y 94.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo al recurso administrativo o jurisdiccional, según proceda, se entendía como una necesidad de agotar la vía administrativa.En suma, hay razones suficientes que avalan la necesidad de no agotar el recurso de alzada previamente al recurso contencioso-administrativo, en caso de denegación presunta, como sostiene la parte apelante.

La no preceptividad del requisito de recurso de alzada impropio impone el análisis de las restantes causas de excepción opuestas por la Abogacía del Estado, consistentes en la falta de legitimación pasiva, al no haber sido demandada la Junta de Obras del Puerto de Santander y la excepción de falta de litis consorcio pasivo necesario. Como reconoce la jurisprudencia, no existe litis consorcio pasivo necesario entre los corresponsables solidarios y sólo nace cuando las partes están ligadas por idéntico vínculo material, como reconoce la STS de 14 de mayo de 1994 y 30 de abril de 1996, habiendo señalado tal criterio la jurisprudencia civil y la contencioso-administrativa en los supuestos de corresponsabilidad administrativa, sin que la falta de emplazamiento en la vía administrativa previa y en la jurisdiccional de la Junta de Obras del Puerto, suponga la estimación de las excepciones procesales señaladas, pues habiendo comparecido en las actuaciones la Abogacía del Estado, asume la representación de la Administración en su integridad, sin que a lo largo de las actuaciones del expediente administrativo ni en la vía jurisdiccional se haya efectuado una protesta formal sobre dicha no comparecencia, máxime cuando se ha producido, en todo momento, un consentimiento a la constitución de la relación jurídica procesal en la forma establecida, por lo que ni concurre la excepción de falta de legitimación pasiva, ni la excepción de litis consorcio pasivo necesario, procediendo el examen del fondo del asunto.

Con carácter previo al examen de la cuestión, procede señalar que, configurada por primera vez en 1954, dentro de la Ley de Expropiación Forzosa, en el artículo 121 y contenida en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, en los artículos 40 y 41, la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado adquiere relevancia constitucional en los artículos 9 y 106.2 de la Constitución como garantía fundamental de la seguridad jurídica, con entronque en el valor de la justicia, pilar del Estado de Derecho social y democrático (artículo 1 de la Constitución) y se desarrolla en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 (Título X) y en el R.D. 429/93, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo:

1. El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente.

2. En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo.

3. El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas.

4. Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado.

Por último, además de estos requisitos, es de tener en cuenta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (así, en sentencias de 14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio, 27 de septiembre, 7 de noviembre y 19 de noviembre de 1994, 11 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1619/92, fundamento jurídico cuarto y 25 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1538/1992, fundamento jurídico cuarto, así como en posteriores sentencias de 28 de febrero y 1 de abril de 1995) que la responsabilidad patrimonial de la Administración, contemplada por los artículos 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquella, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.

La responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sujeta en el momento de producirse los hechos al régimen establecido en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado vigente a la sazón, y en los artículos 120 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, tiene carácter objetivo.Esta fundamental característica impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable.

Los anteriores principios permiten constatar el examen de la relación de causalidad inherente a todo caso de responsabilidad extracontractual, debiendo subrayarse:

1. Que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.

2. No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

3. La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquéllos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.

4. Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquélla responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

El núcleo fundamental de la cuestión a examinar se concreta en determinar si existe responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia del accidente ocurrido el día 12 de octubre de 1987 en la rampa del muelle Alvareda del Puerto de Santander en el buque "Quiberón", al haberse comprobado las siguientes circunstancias, que constan descriptivamente incorporadas en el examen fotográfico obrante en el expediente administrativo:

1. La rampa sufrió un inclinamiento motivado por un "mafi" cargado de pizarra como consecuencia de una maniobra penosa del cargamento, en el momento de remontar el resalte de la rampa del buque y el debilitamiento de apoyo del cilindro que sostiene la rampa del muelle por el lado de tierra, al haber sido quitadas algunas de las chapas que servían de apoyo, constatándose que los operarios de la contrata Insman, en la semana anterior, estaban colocando un circuito nuevo hidráulico.

2. Como consecuencia de dicha situación, la rampa se desprendió del punto de cuelgue norte y se suspendió del punto de cuelgue sur con una diferencia de nivel entre ambos de 1,70 metros, observándose que colgado del travesaño horizontal del pórtico que sustentaba los gatos hidráulicos que soportaban la rampa y junto al pilar sur, por el interior, se encontraba colgado un andamio y junto al pilar norte se encontraba un andamio de tubo que permitía el acceso al travesaño, así como en el lado sur existía la ausencia de dos chapas que forraban el hueco formado por el pilar y que alojaba el gato, que, por medio de elementos auxiliares, soportaba uno de los extremos del bulón de apoyo del gato.

3. Habiéndose retirado el chapón que soporta uno de los apoyos del gato norte y patinando el camión cuando estaba pasando por la rampa de tierra a la del barco, se origina una maniobra con varios vaivenes que provocaron una vibración en la rampa, lo que produjo un desprendimiento del gato, al salir de su alojamiento el único extremo del bulón que estaba en el mismo y ello originó diversos daños en dos zonasdel bulbo del barco, sin afectar a la navegación de éste, motivando el traslado del ferry a la rampa de Raos para realizar allí el embarque.

El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado es procedente por los siguientes razonamientos:

1. En la cuestión suscitada, incumbe a las Juntas de Puertos, como organismos autónomos adscritos al Ministerio de Obras Públicas el régimen de Policía del Puerto y de Circulación en los Muelles y en la zona de servicio, por lo que, en el caso se constata, por el examen de lo actuado, que se omitieron elementales medidas precautorias por parte de la administración del Puerto, que evitaran que el ferry se encontrara en un muelle que estaba siendo objeto de reparación en los días precedentes, sin haberse comprobado el correcto funcionamiento y la resistencia del muelle, que falló por rotura de las sujeciones, ocasionando los daños producidos, máxime cuando no se había realizado comunicación alguna por la Junta de Obras del Puerto a la empresa consignataria sobre el estado de reparación de la pasarela.

2. La competencia sobre la citada rampa o pasarela, por su pertenencia a la Junta de Obras del Puerto y su afección al servicio público portuario era la que determinó la responsabilidad íntegra a dicha Junta, pues a ella le incumbía mantener las instalaciones portuarias en perfecto estado de funcionamiento y advertir a los usuarios de las mismas de las deficiencias que pudiera entrañar las reparaciones que se estaban llevando a cabo, sin que, en el supuesto examinado, se adoptasen medidas prohibitivas de atraque de buque alguno y del uso de la rampa objeto de la reparación, cuando dichas circunstancias habían sido solicitadas por la Compañía consignataria, pudiéndose haber ordenado el atraque en muelle distinto, como de hecho se tuvo que hacer con posterioridad a la producción del accidente.

3. La omisión de los deberes de diligencia y cuidado exigible, determinan la necesidad por parte de la Administración portuaria (adscrita al Ministerio de Obras Públicas, hoy Fomento) de llevar a cabo las labores técnicas de cuidado de la rampa en instalaciones cuya complejidad, peso y tamaño en el uso de las pasarelas, resultan necesariamente comprobables en cualquier caso con las necesarias garantías para los usuarios, la seguridad de las personas y mercancías y de los propios buques atracados, y su ausencia pone de relieve, en el caso examinado, la necesidad de efectuar las comprobaciones oportunas y la puesta en funcionamiento de dichas instalaciones, con carácter previo al acceso de viajeros y mercancías, habida cuenta de la gran cantidad de vehículos y mercancías que se utilizan en la zona, requiriendo el concurso de personas prácticas, suficientemente peritas en la materia, que hubieran realizado con anterioridad las tareas de puesta en funcionamiento y control del nivel de la plataforma, lo que hubiera supuesto disipar posibles riesgos en la descarga de vehículos y mercancías.

4. Concurre el necesario nexo causal entre la rotura de los mecanismos y el accidente producido, lo que se acredita mediante los dictámenes técnicos obrantes en las actuaciones, emitidos por el Director del Puerto y el Jefe de los Servicios de Conservación y Mantenimiento, acreditativos de las causas del fallo mecánico que determinó la producción del accidente y el resultado lesivo producido y que se tradujeron en la ausencia por parte de la Junta de Puerto de realizar todas las comprobaciones exigibles para garantizar el correcto funcionamiento del servicio autorizado, omitiendo labores inexcusables de advertencia y no utilización del muelle y las medidas de sustitución de otros muelles, lo que hubiera producido el atraque sin ningún tipo de percance y la consiguiente afectación a los usuarios del servicio público para confiar legítimamente en el buen estado de los elementos y las instalaciones.

5. La Administración portuaria debió proporcionar, en la cuestión examinada, dadas las facultades que la misma ostenta para el cuidado de tales servicios, por imperativo de la normativa de directa aplicación (Ley 27/68, de 20 de junio, sobre Juntas de Puertos y Decreto 1.350/70, de 9 de abril, Reglamento de Juntas de Puerto), los medios necesarios que hubieran evitado los daños, respondiendo de los daños causados a terceros, que sean consecuencia de un funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ya lo sea con servicios y medios propios, ya mediante un contrato con una empresa (cuyo alcance y contenido se desconoce, por no incorporarse a las actuaciones), pues incumbe a la Administración, en todo caso, asumir la responsabilidad de los daños que su ejecución pueda causar a terceros.

Es evidente que, como consecuencia del accidente producido, no imputable a una circunstancia de fuerza mayor, se ha causado un perjuicio patrimonial que debe ser resarcido, por lo que es necesario determinar el requisito de que, efectivamente, se haya producido una lesión, en el sentido técnico-jurídico del término, porque si bien toda lesión es integrante de un daño y perjuicio no todo daño y perjuicio es constitutivo de una lesión, dentro del marco de los arts. 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 106.2 de la Constitución y 139 y siguientes de la Ley 30/1992.Esa antijuricidad o ilicitud sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño o el perjuicio y ese deber de soportar el daño o el perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la Ley y el grupo normativo de ella derivado justifican dichos detrimentos de un modo expreso o implícito. Así, del examen de las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de abril, 19 de mayo y 19 de diciembre de 1989, entre otras, se infiere que el criterio esencial para determinar la antijuricidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público.

La antijuricidad y la ilicitud debe existir siempre, sin que con ello se haga referencia a si la responsabilidad ha de ser subjetiva u objetiva, pues ésto es otro tema, el de la concurrencia o no de culpa, por lo que si la ley, faculta a la Administración para actuar de la manera en que lo ha hecho, no existe la obligación de indemnizar y no hay antijuricidad e ilicitud, pues concurre una causa que la excluye y un derecho que ampara el actuar administrativo, generando la obligación jurídica de soportar el daño y perjuicio por parte del recurrente, lo que no sucede en el caso examinado en el que el perjuicio sufrido reviste los caracteres necesarios para ser considerado como una lesión en el sentido técnico-jurídico, pues concurrían las siguientes circunstancias:

1. Se trata de un perjuicio efectivo negado por la Administración.

2. El perjuicio ha sido patrimonialmente evaluable y determinado por el recurrente, como tendremos ocasión de ver a continuación, y es determinado, si bien su cuantificación definitiva ha de producirse en fase de ejecución de la sentencia.

3. Ha sido un daño antijurídico que se ha originado en una relación de causa a efecto, lo que conduce a reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala (así, en Sentencias de 20 de mayo de 1991, 27 de noviembre de 1993, 19 de noviembre de 1994, 25 de febrero de 1995, 30 de septiembre de 1995, 4 de octubre de 1995, 2 de marzo de 1996, 26 de octubre de 1996 y 25 de enero de 1997).

En consecuencia, se ha producido una lesión, no ha existido causas de fuerza mayor y el daño se ha producido como consecuencia del funcionamiento de un servicio público, existiendo una relación de causa a efecto, entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido.

La aplicación del principio de la reparación integral implica que la misma comprende, dentro del ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, los daños alegados y probados por el perjudicado, lo que supone la inclusión de los intereses económicos valuables y los conceptos de lucro cesante y daño emergente, partiendo del principio contenido en los artículos 1.106 del Código Civil y 115 de la Ley de Expropiación Forzosa y de reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, las sentencias de 7 de octubre y 4 de diciembre de 1980, 14 de abril y 13 de octubre de 1981, 12 de mayo y 16 de julio de 1982, 16 de septiembre de 1983, 10 de junio, 12 y 22 de noviembre de 1985).

Según se infiere del examen de las actuaciones del expediente administrativo y del recurso jurisdiccional, habida cuenta de la prueba documental propuesta por la parte actora y del dictamen pericial procesal emitido por un Ingeniero Naval, es necesario concretar los daños y perjuicios producidos, respecto de los cuales, la Sala asume, en su integridad, el dictamen emitido por el Comisariado Español Marítimo (COMISMAR) obrante en los folios 65 a 79 de las actuaciones judiciales, que pueden concretarse en el resumen de importe económico de daños obrante al folio 78 de las actuaciones judiciales del modo siguiente:

1. Reparación de daños:

   1) Tractor S-VE-15543 = 89.628 pesetas

   2) Plataforma MAFI = 175.520 pesetas

   3) Cargamento pizarra = 12.487,06 libras esterlinas

   4) B / "QUIBERON" = 299.000 pesetas = 228,00 libras esterlinas = 47.479,66 francos franceses

2. Otros gastos:1) Traslado del buque al puerto de Raos, el día del siniestro, 12-10-87 = 977.277 pesetas

   2) Gastos de alimentación y horas extras, el día del siniestro, 12-10-87 = 53.787,56 francos franceses

   3) Pérdidas en la rampa en el momento del siniestro = 762,00 libras esterlinas = 6.959,50 francos franceses

   4) Gastos ocasionados por el traslado del lugar de embarque de pasajeros = 1.305.516 pesetas

   TOTALES = 2.846.941 pesetas = 13.477,06 libras esterlinas = 108.226,72 francos franceses

Finalmente, es de significar, conforme a la doctrina legal reiterada por esta Sala (en sentencias de 14 de mayo de 1993, en recurso 135/90 Fundamento Jurídico Quinto; 22 de mayo de 1993, en recurso nº 137/90 Fundamento Jurídico Quinto; 22 de enero de 1994, recurso 153/90, Fundamento Jurídico Cuarto; 2 de julio de 1994, en recurso nº 1299/87 Fundamento Jurídico Decimoséptimo y 11 de febrero de 1995, en recurso de casación nº 1619/92 Fundamento Jurídico Decimoprimero) que la indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración debe cubrir los daños y perjuicios sufridos hasta conseguir la reparación integral de los mismos, lo que no se lograría si el retraso en el cumplimiento de tal obligación no se compensa bien con la aplicación de un coeficiente actualizador basado en la aplicación del índice de precios al consumo o bien con el pago de intereses por demora, criterio que estima más adecuado esta Sala y, en consecuencia, procede señalar que la Administración estará obligada al resarcimiento con el abono del interés legal de las cantidades exigibles como principal desde que fue reclamada por el perjudicado hasta su completo pago, contabilizándose año por año conforme al interés básico del Banco de España, según el tipo fijado anualmente en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, cantidades que se concretarán en fase de ejecución de sentencia, a instancia del reclamante.

Este criterio legal se reitera en la jurisprudencia de esta Sala (Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de noviembre de 1985 de la antigua Sala Cuarta, 15 de octubre de 1990, 24 de febrero de 1992, 9 de marzo de 1992, de la Sección Tercera de la Sala Tercera, y de esta Sección Sexta de la propia Sala Tercera de fechas 14 de mayo de 1993 - recurso 135/90 - fundamento de derecho quinto, 22 de mayo de 1993 recurso 137/90 - fundamento de derecho quinto, y 29 de enero de 1994 - recurso 184/90 - fundamento de derecho séptimo).

Los razonamientos expuestos conducen a la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo y por imperativo legal, a tenor del artículo 131 de la LJCA, no procede hacer expresa imposición de costas.