STS, 21 de Abril de 1994

PonenteBENITO SANTIAGO MARTINEZ SANJUAN
Número de Recurso697/1993
Fecha de Resolución21 de Abril de 1994
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 1.430.-Sentencia de 21 de abril de 1994

PONENTE: Excmo. Sr. don Benito Santiago Martínez Sanjuán.

PROCEDIMIENTO: Apelación.

MATERIA: Procedimiento administrativo. Lesividad. Educación. Subvenciones.

NORMAS APLICADAS: Ley de Procedimiento Administrativo. Reglamento Orgánico de la Dirección

General de lo Contencioso. Ley 14/1974, de 4 de agosto . Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio .

Decreto 1855/1974, de 7 de junio .

DOCTRINA: La declaración administrativa de lesividad no tiene más valor que el de autorizar la

admisión y tramitación del recurso contencioso-administrativo; mas siempre ha de ser el órgano

jurisdiccional competente el que tendrá que declarar si, efectivamente, a los intereses públicos, de

carácter económico o de otra naturaleza, que ha de conducir definitivamente o no, a la declaración

de conformidad o disconformidad a Derecho y, consiguientemente, validez o nulidad del acto objeto

del recurso contencioso-administrativo de lesividad.

En la villa de Madrid, a veintiuno de abril de mil novecientos noventa y cuatro.

Deliberado y votado por la Sala reseñada al final, el recurso de apelación registrado con el núm. 697/93, interpuesto como apelante por don Alonso , representado y defendido por el Abogado don José Francisco Carballo Pujáis; frente a la apelada Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía; contra la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 26 de julio de 1989, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm.

56.240 , interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, contra la resolución del Ministerio de Educación y Ciencia, de fecha 12 de diciembre de 1983, declarada lesiva, por Orden de referido Ministerio, de fecha 2 de diciembre de 1987 ; resolución aquélla por la que se otorgaba subvención al Centro de EGB, "Nuestra Señora de Begoña», para 16 unidades, en concepto de "crecimiento vegetativo», de cuyo Centro es titular don Alonso .

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

En el recurso contencioso-administrativo anteriormente reseñado se dictó sentencia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo referida, cuyo fallo dice literalmente lo siguiente: "Que estimando la demanda presentada, previa declaración de lesividad, por el Abogado del Estado contra la resoluciónreseñada en el antecedente de hecho primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos ser la misma contraria a Derecho, revocándola y se declara el derecho de la Administración a no hacer entrega de cantidad alguna en concepto de subvención a las 16 unidades de crecimiento vegetativo del centro "Nuestra Señora de Begoña", para el curso 1983/84; no se hace imposición de costas». Notificada dicha resolución a las representaciones de las partes, por la de don Alonso , se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en un solo efecto; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primerainstancia a esta Sala que ahora enjuicia, se personó ante la misma el Abogado Sr. Carballo Pujáis, en representación y defensa del apelante anteriormente referido; actuando a su tiempo el Sr. Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración que ocupa la posición procesal de apelada.

Segundo

Por providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apelada anteriormente reseñadas; mandando fueran entregadas las actuaciones a la de la apelante para que en el plazo de veinte días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones, el cual dentro del plazo concedido formulo sustancialmente y en resumen las siguientes: Después de exponer, las que denomina "cuestiones fácticas», de las que importa destacar: a) Que, por resolución de la Dirección General de Educación Básica, de fecha 12 de diciembre de 1983, se le concedió subvención -ahora cuestionada-, constando que se le concedía para 16 unidades privadas al 100 por 100, con una composición resultante 32 + 1 Direc. b) Que la Dirección General de Educación Básica dictó resolución, de fecha 11 de enero de 1984, dejando sin efecto la subvención concedida por resolución de 12 de diciembre de 1983. Contra esta resolución interpuso dos recursos contencioso-administrativos, que produjeron las Sentencias de la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional, dictadas en los recursos núms. 53.756 y

53.718, de fechas 16 de marzo de 1987 , por las que se revocaron y anularon las indicadas resoluciones de 11 de enero de 1984 y posteriores; dejando plenamente vigente la susodicha resolución de 12 de diciembre de 1983 y la subvención concedida, c) Que contra dicha Sentencia, el Letrado del Estado interpuso recurso de apelación en un solo efecto, d) Que, por esta Sala del Tribunal Supremo, en el recurso de apelación núm. 815/87, referido, se dictó Sentencia de fecha 6 de junio de 1989 , desestimando el recurso de apelación interpuesto, anteriormente aludido, e) Que, mientras tanto y, sin esperar a dicha decisión del Tribunal Supremo, el Ministerio de Educación y Ciencia, había ya dictado resolución de fecha 12 de diciembre de 1987, decretando la lesividad de la de fecha 12 de diciembre de 1983, ahora cuestionada; y, posteriormente la representación de la Administración del Estado, interpuso el recurso de lesividad donde se produjo la Sentencia ahora apelada, f) Que, antes de dictar la Sentencia ahora apelada, la Sala de la primera instancia, por Auto de fecha 1 de junio de 1989 , se acordó dejar en suspenso el señalamiento para votación y fallo, en tanto en cuanto el Tribunal Supremo resolviera los aludidos recursos de apelación, fundándose en que, entre dichos recursos y el de referencia existía una íntima conexión, lo cual motivaba que por razones de elemental coordinación, se esperara a conocer lo que en aquellos resolviera el Tribunal Supremo, g) Que, sin embargo, la Sentencia ahora apelada no tiene en cuenta lo dispuesto en el fundamento de Derecho tercero, de la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 1989 . h) Que, es importante consignar que el Sr. Abogado del Estado, solicitó la suspensión de la ejecución de la mencionada resolución de fecha 12 de diciembre de 1983, siendo dicha solicitud denegada por Auto de la Audiencia Nacional de 15 de julio de 1988 y por esta Sala del Tribunal Supremo, en apelación, por Auto de fecha 18 de septiembre de 1989.

Que, esta parte recurrente invocó como motivo de oposición por inadmisibilidad, a la demanda origen de la Sentencia apelada, la existencia de "litispendencia», porque la Administración, existiendo dos procedimientos en los que se cuestionaba la validez y eficacia de la resolución de 12 de diciembre de 1983, y en los cuales ya se había dictado Sentencia por la Audiencia Nacional, estimatoria de las demandas contra la Administración, que había recurrido dichas Sentencias ante el Tribunal Supremo, sin esperar al fallo de éste, volvió a impugnar la resolución apuntada de 12 de diciembre de 1983. La Sala de instancia desestima este motivo de oposición.

Que, en el presente caso, simplemente se ha decretado la lesividad de la resolución de 12 de diciembre de 1983, sin dar audiencia al interesado, ni recabar ninguno de los informes preceptivos mencionados en la Sentencia y mucho menos notificar al recurrente la resolución decretando la lesividad, de la que se ha enterado al ser emplazado para personarse en las actuaciones origen del presente recurso de apelación. Es importante resaltar la manifiesta contradicción existente entre la Sentencia recurrida y las declaraciones contenidas en las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, de 6 de junio de 1989 y en el Auto de 18 de septiembre de 1989 . En la demanda invocó como motivo de inadmisión del recurso, la omisión del Informe preceptivo del Servicio Jurídico del Estado, trámite equivalente al dictamen previo del Consejo de Estado, lo que determina la nulidad de la Orden Ministerial de 2 de diciembre de 1987 , y esto no se convalida con el Acuerdo de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, de 29 de diciembre de 1987, sobre interposición del recurso.También debe citarse la Sentencia de la antigua Sala Quinta del Tribunal Supremo, de 11 de abril de 1972 , en la que reiterando lo declarado en Auto de 31 de marzo de 1967 , manifestó que, el procedimiento de lesividad pierde su justificación cuando acerca del acto de que se trate ha sido interpuesto ya un recurso contencioso sobre el que tiene que pronunciarse el Tribunal competente.

Que, en cuanto al fondo del asunto y, para el caso de que no fueron estimados los anteriores argumentos: a) No es cierto lo consignado en el fundamento de Derecho sexto de la Sentencia ahora apelada, en cuanto a que las Unidades de crecimiento vegetativo no estuviesen autorizados, b) Por otra parte, los arts. 11 y siguientes del Decreto 1855/1974 , que se cita como base de la lesividad recogida por la Sentencia recurrida, en ninguno de sus preceptos se menciona el supuesto de Centros debidamente autorizados que proceden a la creación de Unidades distintas a aquellas en virtud de las cuales se les otorgó la autorización originaria, por cuyo motivo no se puede declarar la ilegalidad por falta de un requisito no exigido por ninguna disposición legal vigente. Cuando se declaró la lesividad, ya el propio Ministerio había dictado la Orden Ministerial de 13 de septiembre de 1989 , aprobando la clasificación y transformación de dicho Centro docente, por lo que, si se aprobó dicha clasificación y transformación es porque ya tenía las debidas autorizaciones y, como esa Orden Ministerial no ha sido revocada, la consecuencia es que la Orden que decretó la lesividad infringe la susodicha Orden Ministerial de 13 de septiembre de 1984 y, resulta nula por virtud de lo dispuesto en el art. 9.°3 de la Constitución y doctrina legal de los actos propios, c) Que, la Sentencia ahora apelada cita en apoyo de su criterio, que ya la Sección Cuarta de la Audiencia Nacional ha dictado Sentencia, de fecha 25 de marzo de 1989 , denegando la subvención de esas 16 unidades de crecimiento vegetativo para el curso de 1982-1983, pero no tiene en cuenta que: Esa Sentencia no es firme por haber sido recurrida en apelación ante el Tribunal Supremo, y, aún no ha recaído Sentencia al respecto. Porque en dicha Sentencia se trata de subvencionar para el curso 1982-1983, y en este caso se discute las subvenciones para el curso 1983-1984, que sí fueron concedidas por la resolución objeto de recurso, de 12 de diciembre de 1983, confirmada por las Sentencias de la propia Audiencia Nacional, de 16 de marzo de 1987 .

Que, no debe olvidarse que, según los Informes previos a la resolución de 12 de diciembre de 1983 ahora combatida-, se estaba en una "situación excepcional» y se habían cumplido todos los requisitos, por cuyo motivo no se comprende que se diga en la sentencia recurrida que "no había autorización para las 16 Aulas de crecimiento vegetativo», bastando la autorización primitiva.

Terminando por solicitar que, se dicte sentencia, estimando este recurso de apelación, revocando la apelada y desestimando en todas sus partes la demanda del Letrado del Estado, con expresa imposición de costas, conforme tiene pedido en el escrito de 26 de julio de 1988.

Tercero

Seguido igual trámite con la Administración General del Estado, que ocupa la posición procesal de apelada; por su Abogacía, en la que de la misma ostenta, se presentó escrito alegando sustancialmente y en resumen lo siguiente: Que, no se cumplen ninguna de las razones que se alegan de contrario, que puedan ser constitutivas de motivación de nulidad o revocación del criterio que se mantiene en la Sentencia apelada, que ha recogido correctamente las circunstancias determinantes de la concurrencia de todos los requisitos exigidos por la declaración de lesividad, que por lo tanto debe llevar, a la confirmación en todas sus partes de la sentencia apelada, con expresa desestimación de este recurso de apelación. En evitación de innecesarias repeticiones hace suyos y da por reproducidos a toda clase de efectos, los fundamentos tanto de la Sentencia apelada como de la propuesta de la declaración de lesividad, cuyos argumentos no se desvirtúan por ninguna de las alegaciones formuladas de contrario. Terminando por solicitar que, se dicte Sentencia por la que con expresa desestimación de este recurso de apelación, se confirme en todas sus partes la apelada que ha estimado la demanda de lesividad formulada por la representación de la Administración, dejando sin efecto la resolución del Ministerio de Educación y Ciencia, de 12 de diciembre de 1983.

Cuarto

Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno le correspondiera y, guardado el orden de señalamientos se fijó a tal fin las diez treinta horas del día 14 de abril de 1994, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.

Vistos siendo Ponente para este trámite el Magistrado don Benito Santiago Martínez Sanjuán

Vistos los arts. 1.°, 3.°, 37, 43, 56, 82, 90 al 100, 131 y concordantes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958; el Reglamento Orgánico de la Dirección General de lo Contencioso; la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa ; la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, reguladora del Estatuto de Centros Escolares ; el Decreto 1855/1974, de 7 de junio ; las OrdenesMinisteriales, de fechas 24 de abril de 1975 y 5 de agosto de 1983 ; la Constitución Española de 1978, y demás de general aplicación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Las cuestiones controvertidas en el actual recurso de apelación, se centran en determinar:

  1. En el aspecto formal: a) Sobre si es o no procedente la inadmisibilidad del recurso contenciosoadministrativo seguido en la primera instancia, con fundamento a la alegada existencia de litispendencia porque la Administración -según dice la representación apelante-, existiendo dos procedimientos en los que se cuestionaba la validez y eficacia de la resolución del Ministerio de Educación y Ciencia, de fecha 12 de diciembre de 1983 -combatida en aquél-, y, en las cuales ya se había dictado Sentencia por la Audiencia Nacional, estimatorias de las demandas formuladas contra la Administración, que las había recurrido ante el Tribunal Supremo, sin esperar al fallo de este último, volvió a impugnar la mentada resolución de 12 de diciembre de 1983. b) Sobre si es o no, habiéndose decretado por resolución ministerial la "lesividad», sin haber dado audiencia al particular interesado, ni recabar previamente los informes que la Sentencia ahora apelada menciona y, sin notificar al hoy apelante la resolución administrativa en que dicha "lesividad» se decretaba; ha de producir la invalidez e ineficacia de tal declaración administrativa, al ser -según el apelante-, presupuestos previos para la validez y eficacia de dicha declaración de "lesividad». c) Sobre si, el procedimiento administrativo de declaración de "lesividad» de la Orden Ministerial de 12 de diciembre de 1983 -al presente combatida-, pierde o no su justificación jurídica, cuando acerca del acto que se trata de impugnar, ya ha sido interpuesto con anterioridad un recurso contencioso- administrativo, sobre el que habría de pronunciarse el Tribunal competente; cual, -según la representación apelante-, aconteció en el supuesto de actual referencia, en el que recayó Sentencia en la primera instancia, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 16 de marzo de 1987

, y, posteriormente confirmada en apelación por otra de esta Sala del Tribunal Supremo, de 6 de junio de 1989. B) En el aspecto material y para el supuesto de que no prosperase ninguna de dichas alegaciones y pretensiones formuladas: a) Sobre si es o no, conforme a Derecho la resolución del Ministerio de Educación y Ciencia, de fecha 12 de diciembre de 1983; lo que está en función a si, el Centro solicitante de la "subvención» de actual referencia y que aquélla concedía, cumplir los requisitos necesarios establecidos por la legislación aplicable a tales efectos; lo que a su vez implicaría en caso negativo, la anulación de aquélla por resultar lesiva a los intereses públicos, de carácter económico o de otra naturaleza, como presupone el art. 56 de la Ley Jurisdiccional ; no existiendo cuestión sobre el cumplimiento de los plazos dentro de los cuales habría de formularse dicha declaración administrativa y el de interposición del recurso jurisdiccional procedente en la primera instancia.

Segundo

Comenzando el estudio de las cuestiones controvertidas por las de naturaleza formal, y, principiando por la alegada inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo de la primera instancia, fundado en la invocada "litispendencia» anteriormente apuntada; se ha de considerar que, dicha figura precisa que entre dos o más procesos exista "identidad» determinada por la coincidencia de tres elementos, cual son: Unos mismos sujetos litigantes, igual causa de pedir y "petitum»; pues, coincidiendo sólo alguno de ellos, sólo procedería, en su caso, la acumulación de los procesos que es cosa distinta de la inadmisibilidad del seguido por la mera existencia del primero. En el supuesto de actual referencia los recursos objeto de los procesos anteriores al de la actual lesividad, se fundaban en distinta causae petendi, teniendo por finalidad los primeros la de determinar, si procedía o no, la "revocación de la subvención concedida en la originaria resolución de fecha 12 de diciembre de 1983, efectuada por la Administración en su acto de 11 de enero de 1984, fundándose en el art. 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo », y no, cual acontece en el actual recurso de lesividad, la de determinar si es procedente o no, la declaración de lesividad y la consiguiente validez o nulidad, en su caso, de la resolución administrativa de fecha 12 de enero de 1983, previo cumplimiento de la normativa contenida en el art. 110 y concordantes de la Ley de Procedimiento Administrativo , lo que a su vez implica la determinación de si dicha resolución, ahora combatida, se ajusta o no a Derecho.

Pasando seguidamente a las alegaciones de la representación del apelante, en orden a la falta de "audiencia del interesado» y "omisión de los Informes» a que la misma alude, como previos a la declaración administrativa de la "lesividad», se ha de considerar que: a) Siendo el recurso contencioso-administrativo de lesividad, aquel que tiene por objeto la pretensión de una Administración Pública frente a un "acto» de la misma, que únicamente puede iniciarse en la vía jurisdiccional previa declaración administrativa de lesividad; ésta se configura jurídicamente como un "requisito o presupuesto procesal», que atañe directamente a la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo; dicha declaración administrativa, al tratarse de un acto administrativo de naturaleza especial, ya que únicamente produce efectos en el ámbito procesal, no siendo admisible su impugnación directa ante la jurisdicción contencioso-administrativa, entraña tal declaración administrativa un presupuesto de la pretensión de nulidad de la resolución en que se trate al efecto combatir, b) No existe duda alguna, en el caso presente, sobre la competencia del órganoadministrativo, que produjo tal declaración previa a la vía jurisdiccional, c) El requisito exigido en los supuestos generales, por el art. 37 de la Ley de la Jurisdicción , no es aplicable a este proceso especial de lesividad; por lo que no es necesario que al acto agote la vía administrativa, d) Al tratarse, en el supuesto de actual referencia, de un acto producido por la Administración General del Estado, si bien es exigible informe de los Servicios Jurídicos correspondientes, esta exigencia no es un verdadero presupuesto de la declaración, sino de una norma de carácter interno, cuyo incumplimiento por sí solo no da lugar a la invalidez de tal declaración administrativa, e) La jurisprudencia del Tribunal Supremo tiene declarado en numerosas Sentencias que, "no es necesario la notificación de la declaración administrativa de la "lesividad" a los interesados, dada la específica naturaleza de presupuesto habilitante para la interposición del recurso contencioso- administrativo posterior, donde ya se han de emplazar a los mismos en su posición procesal de demandados.

En consecuencia, la declaración administrativa de lesividad como presupuesto procesal habilitante para interponer el ulterior recurso contencioso-administrativo en la vía jurisdiccional, no tiene más valor que el de autorizar la admisión y tramitación del mismo; mas, siempre ha de ser el órgano jurisdiccional competente el que tendrá que declarar si, efectivamente, a los intereses públicos, de carácter económico o de otra naturaleza, que ha de conducir existe o no, lesión a los intereses públicos, de carácter económico o de otra naturaleza, que ha de conducir definitivamente o no, a la declaración de conformidad o disconformidad a Derecho y consiguiente validez o nulidad del acto objeto del recurso contencioso-administrativo de lesividad, lo que supone ya la cuestión de fondo del litigio.

Por otra parte, dadas las circunstancias procesales en que se desenvuelve el actual recurso contencioso-administrativo de "lesividad» anteriormente indicados, éste no pierde su justificación jurídica por el hecho procesal de la existencia de otros recursos jurisdiccionales sobre los que ha tenido que pronunciarse la misma Sala de Instancia e incluso ésta del Tribunal Supremo de apelación; pues, aun teniendo todos ellos una cierta relación, en cambio no tienen entre ellos la identidad de causae petendí, y de petitum necesaria para ello.

Tercero

Dicho lo anterior y, pasando ahora al estudio de las cuestiones de fondo controvertidas, se ha de considerar que, hasta tanto entrara en vigor el "régimen de conciertos educativos», previsto en el Proyecto de la Ley reguladora del Derecho a la Educación, en desarrollo del art. 27 de la Constitución , se hizo preciso regular el "sistema de subvenciones a los Centros docentes privados» -como dice la exposición de motivos de la Orden Ministerial de 5 de agosto de 1983 -, fue preciso regular en la mentada disposición general, el "régimen de dichas subvenciones para el curso escolar 1983-1984», estableciendo para dicho curso una serie de "medidas» que habrían de garantizar, no sólo la "continuidad del sistema de subvenciones, sino también un adecuado control en lo que respecta, tanto a la prórroga de Unidades escolares subvencionadas, Unidades de crecimiento vegetativo, cambios de tipo de financiación y concesión de nuevas subvenciones, como a la correcta aplicación de las cantidades que las mismas comportan».

A virtud de la mentada Orden Ministerial, se establecía en su punto 1.a), que el régimen de subvenciones a Centros privados, para el curso escolar 1983-1984, se basaría fundamentalmente en un "orden de prioridades» que en dicho punto se fija, entre los que se encontraban, como de obligada prórroga, "aquellos Centros que fueran beneficiarios de ellas en el curso 1982-1983, con las mismas modalidades y tipos, y por igual número de Unidades escolares». La aludida Norma, en su segundo párrafo establece que, "si en estos Centros hubiera variado el número de Unidades reales», añadiendo punto y seguido que, "a tal fin las Direcciones Provinciales del Departamento propondrán el aumento, en concepto de crecimiento vegetativo, de las que, debidamente autorizadas, sean necesarias para una adecuada escolarización, así como la disminución de las que no lo fueran, una vez comprobada la matrícula para el curso 1983-1984».

Por su parte, el punto 3, de la referida Orden Ministerial, que establece los "requisitos de los Centros» docentes peticionarios, que deberán reunir para la concesión de las subvenciones, establece en su apartado 1.a), que deberán reunir el de "estar debidamente autorizados, no siendo suficiente la autorización previa concedida al amparo del art. 5.º del Decreto 1855/1974, de 7 de junio »; cuyo concreto requisito es diferente al de "haber sido clasificados en cualquiera de los tipos establecidos en la Orden Ministerial de 22 de mayo de 1978 , a que se refiere el apartado b), del punto 3.1, de la aludida Orden Ministerial, de 5 de agosto de 1983 . El punto 3.2, de la misma vuelve a exigir, excepcionalmente que, en casos de necesaria y urgente escolarización, se podrán admitir peticiones de Centros "debidamente autorizados» que no cumplieron alguno de los requisitos establecidos en el apartado 3.1. A este respecto se ha de considerar que, es constante y reiterada la alusión literal a la necesidad de que los Centros sean "debidamente autorizados», como presupuesto indispensable para que las Direcciones Provinciales del Ministerio de Educación y Ciencia puedan "proponer el aumento, en concepto de crecimiento vegetativo».

Cuarto

La duda que se desprende de la literalidad de las citadas normas -estar debidamente autorizadas-, que en aquélla se consignan, relativa a si dicha "autorización» se refiere al funcionamiento del Centro o concretamente a las "unidades en funcionamiento»; se despeja mediante la interpretación de las mentadas normas, así como del art. 3.°l de la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación , y, del art. 1.° del Decreto 1855/1974, de 7 de junio , así como del punto 3 de la Orden Ministerial de 24 de abril de 1975 , sin olvidar las Ordenes Ministeriales de 31 de julio de 1979, 22 de julio de 1980, 31 de agosto de 1981 y la de 16 de mayo de 1984 -esta última con un simple valor de deducir la mens legis constante en la materia.

La expresión "debidamente autorizada» que el segundo párrafo, del apartado a), del punto 1.1, de la Orden Ministerial de 5 de agosto de 1983 , de concreta aplicación al supuesto de actual referencia, por su mención exclusiva al "número de unidades en funcionamiento» y el género femenino que su literalidad emplea hace pensar que dicha "autorización» exigida se refiere concretamente a una autorización expresa para el funcionamiento de las Unidades necesarias, para una adecuada escolarización, que han de aumentarse en concepto de crecimiento vegetativo. A igual conclusión se llega de la interpretación de la normativa contenida en los arts. 3.º1 y 5.° de la Ley 14/1970 , así como en el art. 1.°, del Decreto 1855/1974 , en relación con la Orden Ministerial de 24 de abril de 1975 , en su punto 3.°; pues, concibiéndose la "educación» como un servicio público fundamental, cuya titularidad corresponde al Estado, admitiéndose la "iniciativa privada» como fórmula de participación de la sociedad en esa carga de educar y enseñar, es lógico, que la Administración para la puesta en marcha de nuevas unidades, aunque sea por el concepto de crecimiento vegetativo, exija, para otorgar subvenciones, su "autorización», como acto previo a la contratación de aquéllos, extensible -repetimos-, a los supuestos de nuevas unidades de crecimiento vegetativo. Pues como establece el apartado a), del punto 3.1, de la Orden Ministerial de 5 de agosto de 1983 , no es suficiente la mera autorización previa concedida al amparo del art. 5.° del Decreto 1855/1974 . Por otra parte la "clasificación» del Centro privado, no presupone por sí sola la "autorización» a que se refiere la norma analizada.

Quinto

En el supuesto de actual referencia no se encuentra acreditado -cuyo acreditamiento es carga del Centro solicitante de la subvención-, que se estuviera autorizado para el funcionamiento de las 16 unidades que por el concepto de "crecimiento vegetativo» peticionaba la subvención de actual referencia; habiéndose de recordar que, por lo anteriormente expuesto, que si bien el colegio "Nuestra Señora de Begoña», con anterioridad a la resolución impugnada, de 12 de diciembre de 1983, venía funcionando debidamente autorizado incluso subvencionado para 16 unidades, sin embargo para las otras 16 de crecimiento vegetativo, no contaba con la oportuna autorización y, en este sentido, debe considerarse que, para la creación de nuevas unidades diferentes a aquellas primeras dieciséis para las que se otorgó la inicial autorización, debía haber procedido previamente por el titular del Centro, bien a la modificación de aquélla o a la solicitud de una nueva; pues, no se ha de olvidar que según se infiere del Decreto 1885/1974 , entre los extremos que han de tenerse en cuenta para conceder la referida autorización administrativa, se encuentra el número de "puestos escolares» que pretenden crearse, "detallados por unidad», cursos y especialidades si procede.

Es cierto que, en los arts. 11 y siguientes del mentado Decreto , bajo la rúbrica "de las modificaciones de la autorización», no alude concretamente al supuesto de Centros docentes debidamente autorizados que han de proceder a la creación de otros por el concepto de "crecimiento vegetativo»; lo cierto es que, este supuesto concreto está previsto en una normativa posterior - Orden Ministerial de 5 de agosto de 1983 -, y que, las "autorizaciones administrativas» de Centros no estatales de enseñanza se conceden, según se desprende del apartado 3.°, del art. 5.°, del mentado Real Decreto 1855/1974 , para un número de puestos escolares detallados por unidades, por lo que la "creación y funcionamiento» de nuevas unidades sin previa autorización, supone una infracción a la legislación vigente, en materia de autorizaciones; y, como indica la normativa contenida en la Orden Ministerial de 5 de agosto de 1983 , concretamente citada, para que las Direcciones Provinciales del Ministerio de Educación y Ciencia puedan proponer "el aumento en concepto de crecimiento» a efectos de conceder "subvenciones», es preciso que dichas unidades aumentadas han de estar "debidamente autorizadas».

La normativa anteriormente analizada, no fue derogada por la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio , por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares -derogada posteriormente a los hechos de actual referencia, por la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio -. El art. 12.1 de aquella Ley Orgánica de 1980 , establecía que, todos los Centros docentes reunirán los requisitos mínimos que reglamentariamente se establecen para impartir en cada nivel o modalidad educativa las enseñanzas con garantía de calidad»; añadiendo en su apartado segundo que, "los requisitos mínimos se referirán a titulación académica del profesorado, relación numérica alumno/profesor, instalaciones docentes y deportivas, número de unidades escolares...». Asimismo, no se ha de desconocer que, la necesidad de previa autorización para la apertura yfuncionamiento de Centros docentes privados, es mantenida por el art. 23 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación .

Con lo que sé ha de concluir con la afirmación de que, el acto administrativo por el que se concede subvención económica a un Centro docente privado, para determinadas unidades que no han obtenido la autorización administrativa procedente, es contraria a Derecho y por consiguiente nulo.

Sexto

Para que un "acto administrativo declarativo de derechos» pueda ser declarado lesivo para la Administración, a efectos de su ulterior impugnación por aquélla ante la jurisdicción contenciosoadministrativa, es menester: a) Que, el acto incurra en alguna forma de infracción del ordenamiento jurídico y sea posible su anulación, b) Que el acto en cuestión lesione intereses públicos de carácter económico o de otra naturaleza, c) Que, no hayan transcurrido más de cuatro años desde la fecha en que el acto que se pretende, anular fuera dictado.

Todos los requisitos legales han sido cumplidos en el supuesto de actual referencia; pues, la resolución del Ministerio de Educación y Ciencia, de fecha 12 de diciembre de 1983, al presente combatida es contraria al ordenamiento jurídico anteriormente expuesto, a la vez dicho acto es claro que lesiona intereses públicos de carácter económico, cual es, el desembolso dinerario que obliga a la Administración en virtud de la subvención concedida indebidamente, con lo que, incluso se ocasiona perjuicios de dicha naturaleza a los demás Centros docentes que pretendiendo una subvención no la obtuvieran por falta de disponibilidades presupuestarias; amén, del perjuicio al interés público derivado de la estricta legalidad que ha de respetar todo procedimiento de concesión de subvenciones económicas a los Centros Docentes Privados.

Séptimo

La Sentencia al presente apelada estima la demanda presentada, previa declaración de lesividad por el Sr. Abogado del Estado, contra la resolución del Ministerio de Educación y Ciencia, de fecha 12 de diciembre de 1983, declarando ser la misma contraria a Derecho, revocándola y declarando el derecho de la Administración a no hacer entrega de cantidad alguna en concepto de subvención a las 16 unidades de crecimiento vegetativo del centro "Nuestra Señora de Begoña», para el curso 1983-1984; no haciendo imposición de costas. En el fundamento de Derecho noveno de referida Sentencia apelada se razona el porqué de no ordenar la devolución de la cantidad a la que ascendía la subvención -no haber sido efectivamente entregada-. Todos estos razonamientos y fallo son aceptados sustancialmente en la presente Sentencia; por lo que, por dichos fundamentos sustancialmente coincidentes a los anteriormente expuestos, procedente es la confirmación de la Sentencia apelada, habiéndose de desestimar por ello, este recurso de apelación contra aquélla interpuesto.

Octavo

Al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en las partes litigantes, de conformidad a lo establecido en el art. 131 y concordantes de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , no se está en el supuesto de tener que hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.

En nombre de Su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que, desestimando el actual recurso de apelación mantenido por el Abogado Sr. Carballo Pujáis, en nombre y representación de don Alonso ; frente a la Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía; contra la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictada en el recurso núm. 56.240, con fecha 26 de julio de 1989 , a que la presente apelación se contrae; confirmamos en todas sus partes la expresada Sentencia recurrida; todo ello, sin hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.

ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Carmelo Madrigal García.-Pedro José Yagüe Gil.-Benito Santiago Martínez Sanjuán.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don Benito Santiago Martínez Sanjuán, estando constituida la Sala en audiencia pública; de lo que, como Secretaria certifico.-Palencia Guerra.-Rubricado.

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