STS, 28 de Mayo de 1996

PonenteFRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO
Número de Recurso727/1993
Fecha de Resolución28 de Mayo de 1996
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Mayo de mil novecientos noventa y seis.

Visto por la Sala Tercera, constituída en Sección por los señores al margen anotados el recurso contencioso administrativo que con el número 727 de 1993, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de D. Benito , D. Carlos María , D. Joaquín , D. Armando , D. Carlos Jesús ,

D. José , D. Bruno , D. Luis Enrique , D. Pedro , D. Francisco , D. Victor Manuel , D. Jose Ángel , D. Mariano

, D. Eugenio , D. Pedro Enrique , D. Luis María , D. Ramón , D. Gregorio , D. Cesar , D. Juan Alberto , D. Jose Augusto , D. Oscar , D. Humberto , D. Enrique , D. Alvaro , D. Juan Francisco , D. Luis Angel , D. Valentín , D. Millán , D. Javier , D. Gerardo , D. Ernesto , D. Cornelio , D. Bartolomé , D. Alejandro , D. Miguel Ángel , D. Pedro Francisco , D. Juan Enrique , D. Abelardo , D. Alberto , D. Carlos y de D. Diego , contra Acuerdos del Consejo de Ministros que desestiman la reclamación de indemnización de daños y perjuicios como consecuencia del pase a la situación de reserva. Habiendo sido parte recurrida el Sr. Abogado del Estado

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Interpuesto el presente recurso contencioso administrativo fue admitido a trámite, publicándose el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado, y reclamándose el expediente administrativo, que una vez recibido se puso de manifiesto a la representación procesal de D. D. Benito , D. Carlos María , D. Joaquín , D. Armando , D. Carlos Jesús , D. José , D. Bruno , D. Luis Enrique , D. Pedro ,

D. Francisco , D. Victor Manuel , D. Jose Ángel , D. Mariano , D. Eugenio , D. Pedro Enrique , D. Luis María , D. Ramón , D. Gregorio , D. Cesar , D. Juan Alberto , D. Jose Augusto , D. Oscar , D. Humberto , D. Enrique , D. Alvaro , D. Juan Francisco , D. Luis Angel , D. Valentín , D. Millán , D. Javier , D. Gerardo , D. Ernesto , D. Cornelio , D. Bartolomé , D. Alejandro , D. Miguel Ángel , D. Pedro Francisco , D. Juan Enrique ,

D. Abelardo , D. Alberto , D. Carlos y de D. Diego , para que dedujeran la correspondiente demanda.

SEGUNDO

Evacuado el trámite por escrito, por la parte actora, en que como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho alegaron cuanto consideraron conveniente al caso debatido y terminaron suplicando se dicte en su día sentencia de acuerdo en todo con sus pedimentos.

TERCERO

Conferido traslado de la demanda al Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia, la contestó por escrito en el que expuso como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que estimó procedentes, para concluir suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso en todos sus extremos.

CUARTO

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos, en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

QUINTO

Se señaló para votación y fallo el día VEINTIUNO DE MAYO DE MIL NOVECIENTOSNOVENTA Y SEIS, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el presente recurso se somete a la consideración de la Sala la revisión jurisdiccional de los Acuerdos del Consejo de Ministros por los que se desestiman las peticiones deducidas por los recurrentes en solicitud de indemnización de daños y perjuicios derivados de su pase a la situación de reserva activa (hoy simplemente reserva), en aplicación de la Ley 20/1981, de 6 de julio, sin haberse creado por la Administración los destinos que contempla el artículo 2º de esta misma Ley, responsabilidad patrimonial que entiende debe imputarse al Estado por los efectos derivados de normas aprobadas con rango de ley, indemnización que no le ha sido reconocida en vía administrativa.

SEGUNDO

Con carácter previo al exámen de la cuestión de fondo que se suscita en el presente recurso, ha de examinarse la alegación del Abogado del Estado, como causa de inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo en relación a la extemporaneidad del total -a excepción de once de ellas- de las reclamaciones formuladas por los aquí recurrentes, entendiendo que las mismas fueron presentadas transcurrido el plazo de un año de prescripción -sancionado por el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, actualmente, art. 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común- entre la actividad de la Administración supuestamente productora del daño y la fecha en que las reclamaciones en cuestión se efectúan. Excepción esta opuesta por el representante legal de la Administración General del Estado que debe rechazarse teniendo en cuenta la doctrina de esta Sala -de la que es buen ejemplo la sentencia de 14 de mayo de 1994-, según la cual para que se inicie el indicado plazo de prescripción es preciso que se conozca la trascendencia e importancia de los daños que puedan ser objeto de reclamación y, en todos los casos a que se refieren las presentes actuaciones, no era posible conocer dicha trascendencia e importancia habida cuenta que en el momento en que se formulan todas y cada una de las reclamaciones no habían acabado de manifestarse los efectos y consecuencias de la actuación administrativa denunciada.

TERCERO

Entrando en el fondo del asunto, la problemática que en el presente proceso se plantea está referida, en primer lugar, a la procedencia o improcedencia de declarar la responsabilidad del Estado por actos del poder legislativo, representados concretamente por el establecimiento para los militares de la situación de reserva (hoy simplemente reserva) en virtud de la Ley 20/1981, de 6 de julio, cuestión ésta que es sustancialmente equivalente a la que ha quedado ya resuelta por la Sentencia de este Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, luego reiterada por otras de innecesaria cita, y concretada la posición jurisdiccional sobre esta materia en las recientes Sentencias de 29 de enero y 16 de junio de 1993, cuyo contenido da respuesta a las cuestiones planteadas y complementa las materias que en orden a esta problemática se han suscitado, decisiones jurisdiccionales que es preciso reiterar por el principio de unidad de doctrina, seguridad jurídica de los litigantes y dispensa de igualdad en la aplicación de la Ley garantizadora de la tutela judicial efectiva que proclama el art. 24 de nuestra Constitución, pues aún cuando en tales pronunciamientos lo cuestionado es la procedencia o no del derecho de los actores a ser indemnizados como consecuencia de la anticipación de la edad de jubilación, lo cierto es que el criterio sentado en ellos es plenamente aplicable al supuesto ahora enjuiciado, cuya similitud con la situación de los funcionarios civiles los propios recurrentes reconocen.

CUARTO

El artículo 9.3 de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el artículo 106.2, dentro del Título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y los de la Administración de Justicia en su artículo 121, en el Título VI, bajo el epígrafe "Del Poder Judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional. Además, el artículo 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida -artículo 21 de la Constitución de 1931, artículo 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, artículos 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952- y hallarse ya regulada en los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -hoy artículo 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992-, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los artículos 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto a la que el artículo 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo yaconcreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los artículos 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los artículos 106.2 y 121 de la Constitución, los mismos se remiten, y por tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del artículo 9.3 del Texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por falta de cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.

QUINTO

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el artículo 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad con las siguientes posibles soluciones: aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración -artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/1992, antes mencionada)-; la prevista en el artículo 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del artículo 1902 del Código Civil, o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -en la actualidad referido al artículo 139 de la Ley 30/1992- está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley; la responsabilidad extracontractual del artículo 1902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez mas como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

SEXTO

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en "arrets" del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendiente para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc.; de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de E.G.B. y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

SEPTIMO

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas ala Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el artículo 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el artículo 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1º de dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus artículos 3 y 4 se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que han sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada, y parcialmente concedida, con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc- .

OCTAVO

Las sentencias del Tribunal Constitucional números 108/1986, de 29 de junio, 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril, que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de E.G.B., después de negar que los mismos vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1985 y 1989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llegará, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Además otras sentencias anteconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto en el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966, después de la Constitución, las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988, en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991, referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados a la aplicación de dichas Leyes.

NOVENO

Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, citada, orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.9 que, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.

DECIMO

Con independencia de los razonamientos precedentes, y por lo que respecta a la segunda de las cuestiones objeto de este recurso -la falta de creación de vacantes por parte de la Administración destinadas a los militares declarados en situación de reserva activa-, hay que señalar que del artículo 2º de la Ley 20/81 no se deduce, "per se", la obligación de la Administración de crear y promover destinos para todo el personal en dicha situación administrativa, como pretenden los recurrentes, pues la interpretación literal y sistemática del controvertido precepto abona una conclusión muy distinta, como así han sabido apreciar el Consejo de Estado en su dictamen y el propio Abogado del Estado. En efecto, el indicado art. 2ºde la Ley 20/81 establece que "el personal en situación de reserva activa podrá ocupar determinados destinos ...", forma verbal ésta que implica, en principio, una nueva opción facultativa que ha de ponerse en relación, desde el punto de vista sistemático, con el artículo 103.6 de la Ley 17/1989, de 19 de julio, en virtud del cual "en situación de reserva el militar de carrera no podrá ascender, excepto con carácter honorífico, ni ocupar los destinos a que se refiere el artículo 72 de esta Ley - los destinos del militar de carrera-salvo que por el Ministerio de Defensa, atendiendo a las necesidades del servicio y teniendo en cuenta su historial militar, se le destine a determinados puestos orgánicos del Ministerio de Defensa". Es decir, que la posibilidad de ocupar un destino cuando se está en situación de reserva activa (insistimos, hoy simplemente reserva) no se erige, en modo alguno, en derecho que pueda ser invocado por el militar reactivamente contra la Administración, pues ésta no está obligada, sino habilitada para proveer destinos a los militares que se encuentren en esa situación administrativa y ello siempre que se den los presupuestos de hecho -necesidades del servicio y valoración favorable del historial militar- que aparecen como requisitos indispensables a tal efecto en el referido precepto, extremos estos que quedan a la apreciación de la Administración. En consecuencia, no cabe apreciar inactividad administrativa en relación con una pretendida falta de cumplimiento de una obligación legal, por lo demás inexistente en los términos que acaban de expresarse.

UNDECIMO

Cuanto se viene exponiendo aconseja la desestimación del recurso contencioso administrativo, con la consiguiente declaración de conformidad a derecho de los actos administrativos objeto de impugnación jurisdiccional, sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas producidas en el presente proceso.

FALLAMOS

Que rechazando la excepción de prescripción aducida por el Sr. Abogado del Estado, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. D. Benito , D. Carlos María , D. Joaquín , D. Armando , D. Carlos Jesús , D. José , D. Bruno , D. Luis Enrique , D. Pedro , D. Francisco , D. Victor Manuel , D. Jose Ángel , D. Mariano , D. Eugenio , D. Pedro Enrique , D. Luis María ,

D. Ramón , D. Gregorio , D. Cesar , D. Juan Alberto , D. Jose Augusto , D. Oscar , D. Humberto , D. Enrique

, D. Alvaro , D. Juan Francisco , D. Luis Angel , D. Valentín , D. Millán , D. Javier , D. Gerardo , D. Ernesto ,

D. Cornelio , D. Bartolomé , D. Alejandro , D. Miguel Ángel , D. Pedro Francisco , D. Juan Enrique , D. Abelardo , D. Alberto , D. Carlos y de D. Diego , contra los Acuerdos del Consejo de Ministros por los que se desestiman las peticiones deducidas por los recurrentes en solicitud de indemnización de daños y perjuicios derivados de su pase a la situación de reserva activa (hoy simplemente reserva), en aplicación de la Ley 20/1981, de 6 de julio, sin haberse creado por la Administración los destinos que contempla el artículo 2º de esta misma Ley, resoluciones que debemos confirmar y confirmamos por su adecuación a Derecho, absolviendo expresamente a la Administración de los pedimentos deducidos en la demanda rectora del presente proceso; todo ello sin efectuar expresa declaración respecto de las costas procesales producidas en el presente recurso.

Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Francisco J. Hernando Santiago, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.

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