STS, 25 de Octubre de 1996

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia el 24 de julio de 1991 cuyo fallo dice así:

Fallamos. Que estimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por la entidad mercantil Centro Hispano de Aseguradores y Reaseguradores, 1879 (Chasyr, 1879) contra los acuerdos de 5 de marzo y 10 de abril de 1990 del Ayuntamiento de Sitges, al que condenamos a satisfacer a la actora la suma de 2.378.779 pesetas en concepto de daños y perjuicios, con más los intereses legales desde la interpelación judicial. Sin costas.

La sentencia razona, en síntesis, lo siguiente:

El 23 de septiembre de 1988 se produjo un incendio en el inmueble de la calle Jesús, número 21, de Sitges, propiedad de Hidami, S. A., que tenía concertada póliza de seguros con Chasyr, 1879.

Ésta satisfizo los daños, peritados en 2.378.779 pesetas.

Por resoluciones de 5 de marzo de 1990 y 30 de abril de 1990 se desestimó la reclamación de reintegro de la suma satisfecha por la Comisión de Gobierno del ayuntamiento.

De la prueba practicada se desprende que el Patronato Municipal de las Fiestas de Santa Tecla organizó el acto conocido como "matinal infantil", con profusión de fuegos de artificio por las calles, el 23 de septiembre de 1988; y que el incendio se produjo por la actividad de los participantes en ella y no pudo ser sofocado por los medios de que el ayuntamiento disponía.

Toda vez que la entidad actora requirió el pago por vía telegráfica el 6 de septiembre de 1989, quedó interrumpido el plazo de un año, que es de prescripción y no de caducidad y la acción jurisdiccional se ejercitó el 26 de febrero de 1990.El Ayuntamiento de Sitges, que autorizó al patronato para la celebración de los actos, se abstuvo de tomar medidas en orden a evitar que los participantes sobrepasaran la zona de celebración o que se tomaran las precauciones necesarias, por lo que es responsable no sólo por razones objetivas, sino por su inactividad.

No demostrada la concurrencia de fuerza mayor o culpa de la víctima, existe responsabilidad de la administración, siendo irrelevante que se trate del ejercicio de potestades administrativas, de una actuación material o de la omisión de una obligación legal, lo que convierte en estéril todo intento de exonerarse de la obligación de indemnizar por circunstancias marginales que no afectan al nexo causal.

No se discute la legitimación activa ni el quántum de la reclamación.

El ayuntamiento de Sitges formuló, en síntesis, las siguientes alegaciones:

El nexo causal se vio alterado por la concurrencia de elementos que no fueron analizados por la sentencia.

No existe actividad administrativa causante de responsabilidad. La organización de las fiestas fue del patronato municipal, que tiene personalidad jurídica propia, y el ayuntamiento se limitó a autorizarlas.

No puede considerarse al ayuntamiento responsable, en segundo lugar, de la actuación del cuerpo de bomberos, el cual está adscrito al Servicio de Extinción de Incendios de la Generalidad desde la firma el 25 de febrero de 1985 de un convenio entre la Dirección General de Prevención y Extinción de Incendios y el ayuntamiento, de cuya disposición transitoria primera se desprende que el ingreso de los bomberos voluntarios pertenecientes al cuerpo municipal en el servicio se realizará de forma directa.

La matinal infantil se celebró entre las 7,30 y las 10 horas y el incendio se produjo a las 12,15 horas y fuera del recorrido previsto. Según los documentos obrantes en el expediente ni el recorrido ni el horario sufrieron cambio alguno. Carece de sentido la afirmación de la sentencia de que el ayuntamiento incumplió el deber de garantizar la seguridad fuera de la zona de celebración, dada la hora en que se produjo el incendio.

No existe nexo causal. La responsabilidad de la administración no puede ser llevada al extremo de tener que disponer cuando haya alguna actividad callejera un dispositivo protector que se extienda a todo el término municipal e incluso a los limítrofes.

No es baladí ni debe considerarse como elemento marginal que el local comercial siniestrado estuviera destinado a almacenaje de materiales inflamables (cartón, madera, paja, plásticos), según informes obrantes en el expediente, sin disponer de la correspondiente autorización municipal para ello y sin contar con extintores ni medidas de protección. La actitud del propietario concurrió como suficiente para la rotura del nexo causal.

Sólo uno de los testigos dijo haber visto el hecho, negándolo los otros dos. A la parte se le impidió formular repreguntas, por lo que el testimonio carece de valor.

En el acta pericial emitida por el perito de la compañía aseguradora, se establece que no se pudo comprobar que la causa del incendio del local hubiera sido la explosión de un cohete o petardo, calificando la hipótesis de mera suposición (expediente administrativo).

Solicita la revocación de la sentencia apelada y que se declaren conformes a derecho las resoluciones del ayuntamiento.

En el escrito de alegaciones presentado por Chasyr, 1879 se hicieron, en síntesis, las siguientes afirmaciones:

El hecho ha quedado acreditado en la fase probatoria.

No existe falta de legitimación pasiva, pues el ayuntamiento debió adoptar las medidas adecuadas para proteger la seguridad al autorizar la celebración de la matinal.

El carácter objetivo de la responsabilidad de la administración impide que sea relevante el hecho de que el siniestro se produjera en uno u otro momento, al producirse como consecuencia de la actuación delos participantes en la matinal no debidamente controlados.

El incendio se produjo a las 11 horas, y la matinal comenzó a las 8 y no se puede concretar su finalización.

La prueba resulta del informe pericial obrante en autos, del que se desprende que el incendio se produjo por una circunstancia externa al inmueble, de las manifestaciones de los testigos presenciales, y de la prueba documental en cuanto a la realizada en autos de menor cuantía instados por la Catalana contra el Ayuntamiento de Sitges, que confirman los hechos que dieron lugar al siniestro.

Terminó solicitando la confirmación de la sentencia.

Para la votación y fallo del recurso se señaló el día 17 de octubre de 1996, en que tuvo lugar.

Son hechos relevantes para el enjuiciamiento del recurso de apelación que rige este proceso, los cuales deben considerarse probados, los siguientes:

1) El 23 de septiembre de 1988 se produjo un incendio en el inmueble de la calle Jesús, número 21, de Sitges, propiedad de Hidami, S. A.

2) El incendio se produjo por la actividad de los participantes en la "matinal infantil" organizada por el Patronato Municipal de las Fiestas de Santa Tecla (entidad con personalidad jurídica propia integrada en la órbita de la administración municipal). La fiesta consiste en un pasacalles tradicional con profusión de fuegos de artificio. El acto fue autorizado por el ayuntamiento, que era el encargado de adoptar las medidas para evitar que se produjeran accidentes. Las medidas y prevenciones adoptadas, en lo que respecta al incendio observado, fueron ineficaces, pues los participantes en la matinal, fuera del recorrido formalmente señalado y transcurrido el horario formalmente fijado, provocaron el incendio al hacer uso de los instrumentos pirotécnicos propios de la fiesta y éste no pudo ser sofocado a tiempo con los medios de que el ayuntamiento disponía. No se ha demostrado la concurrencia de fuerza mayor, negligencia de la víctima u otros hechos con relevancia para originar o agravar los daños.

3) La sociedad propietaria del inmueble siniestrado tenía concertada póliza de seguros con Chasyr, 1879. Peritados los daños en 2.378.779 pesetas, la entidad aseguradora satisfizo su importe y los reclamó del Ayuntamiento de Sitges a título de responsabilidad patrimonial de la administración. La Comisión de Gobierno del ayuntamiento denegó el reintegro.

4) Interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña condenó al Ayuntamiento de Sitges a reembolsar a la entidad aseguradora la cantidad satisfecha.

5) En el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Sitges contra esta sentencia, que nos corresponder resolver, no se discute el importe de los daños ni la legitimación activa, sino la legitimación pasiva del ayuntamiento y la existencia de relación de causalidad entre la actuación municipal y los daños producidos.

El ayuntamiento recurrente alega, en primer término, que carece de legitimación pasiva para soportar la reclamación por los daños y perjuicios causados por el incendio, pues la actividad popular festiva que dio lugar a su producción no fue organizada por él, sino por el Patronato Municipal de las Fiestas de Santa Tecla, que tiene personalidad jurídica propia.

Esta alegación debe ser desestimada.

El instrumento en que consiste la personificación jurídica puede resultar adecuado como método de organización para facilitar la eficacia en la actuación de las administraciones públicas, pero no permite a éstas exonerarse de sus respectivas responsabilidades frente a los particulares cuando las personas jurídicas creadas para atender a un sector de la actividad administrativa correspondiente a la administración matriz están en relación con ésta o con sus competencias, dependen de ella o se integran en su órbita de actuación.Éste es el caso examinado, pues el Patronato Municipal de las Fiestas de Santa Tecla, como ha quedado acreditado en el proceso y se desprende de su misma denominación, tiene como objeto la organización de unas fiestas populares enraizadas en la tradición municipal de Sitges y por ende su actividad se relaciona con el ejercicio de sus competencias por el ayuntamiento, a quien corresponde velar por la seguridad y adecuada celebración de este tipo de actividades.

Por otra parte, la intervención directa del ayuntamiento continúa existiendo a pesar de la actuación del patronato, pues es aquél el que autoriza la celebración de las fiestas, asumiendo con ello la responsabilidad de su buen desarrollo, y se encarga de las medidas adecuadas para que no se produzcan acontecimientos negativos que perjudiquen la seguridad de los participantes y de los vecinos del municipio.

En suma, la existencia de una persona jurídica que colabora con las competencias del ayuntamiento primordialmente en el plano organizativo no puede constituir un elemento para privar a éste de su aptitud y, consiguientemente, de su deber de responder de las consecuencias derivadas de la actividad relacionada con el ejercicio de su competencia de mantenimiento de la seguridad con ocasión de las fiestas populares.

Como en ello consiste la legitimación, tanto en el plano sustantivo (posición jurídica que obliga a un ente a hacerse cargo de una obligación existente) como procesal (posición en relación con una reclamación judicial que obliga a actuar como sujeto pasivo en el proceso), la primera alegación en la que la representación del ayuntamiento funda su defensa debe ser desestimada, de acuerdo con las apreciaciones de la sentencia impugnada.

Un caso de responsabilidad patrimonial de la administración en relación con fiestas populares municipales organizadas por una entidad con personalidad jurídica incardinada en la organización municipal ha sido resuelta, partiendo de criterios análogos a los aquí afirmados, por la sentencia de esta Sala de 23 de febrero de 1995.

Las anteriores consideraciones obligan también a desestimar la alegación relacionada con la falta de responsabilidad del Ayuntamiento de Sitges por la falta de eficacia de la actuación del cuerpo de bomberos para sofocar el incendio.

No es ni siquiera menester invocar las deficiencias en la prestación del servicio más directa y específicamente imputables al Ayuntamiento de Sitges, que la prueba practicada ha puesto de relieve, y que la sentencia de instancia subraya oportunamente. En efecto, el hecho de que el servicio de extinción de incendios fuera prestado con arreglo a fórmulas de cooperación con otras administraciones se desenvuelve, una vez más, en el plano instrumental propio de la organización, y no exime al ayuntamiento de su posición de responsabilidad en relación con la organización de un servicio que de él depende desde el punto de vista de la asignación de competencias por el ordenamiento jurídico local, frente al hecho objetivo de que su actuación resultó ineficaz.

La representación del ayuntamiento impugna la prueba testifical practicada, alegando que se le impidió formular repreguntas. Un examen de los autos revela, sin embargo, que la providencia del tribunal de instancia por la que se declara no haber lugar a tener por presentado el interrogatorio de repreguntas del Ayuntamiento de Sitges obedece al hecho de que el exhorto despachado para la práctica de la prueba testifical obraba ya devuelto en los autos y, en consecuencia, la presentación del pliego se había producido con retraso.

Continúa alegando la representación del Ayuntamiento de Sitges que el incendio se produjo fuera del horario previsto para el pasacalles, y fuera del recorrido formalmente autorizado.

Basta examinar la prueba para llegar a la conclusión de que las características del acontecimiento festivo que estamos considerando, con profusión de fuegos de artificio y fuerte participación popular, comporta un riesgo que razonablemente desborda los límites formales de su autorización y que obliga al ayuntamiento a adoptar medidas para garantizar la seguridad de los participantes y vecinos más allá de lo que puede suponer una exquisita, disciplinada y correctísima actuación de todos los intervinientes.

Sólo, pues, un acontecimiento que tuviera los caracteres de fuerza mayor, esto es, de acontecimiento externo a la celebración de la fiesta o totalmente ajeno a ella y a sus circunstancias, podría constituir un elemento suficiente para que esta sala apreciara una ruptura del nexo causal. No, en cambio, el hecho, irregular pero no sólo no ajeno al devenir posible de la fiesta, sino incluso previsible, como se desprende de la prueba practicada, de que el recorrido marcado no fuera escrupulosamente respetado y de que la actividad festiva de los participantes no se ajustara con precisión al horario fijado de antemano por elayuntamiento.

Con ello la sala no pretende responsabilizar al ayuntamiento de los accidentes que se produzcan en el término municipal o incluso en los términos municipales vecinos durante la celebración de las fiestas o a cargo de los que hayan participado en ellas; sino sólo de aquellas consecuencias dañosas que razonablemente puedan considerarse incardinadas o relacionadas con la celebración normal o anormal de la fiesta popular sin que concurran hechos suficientemente significativos como para estimar alterada la relevancia causal de la actividad del ayuntamiento de autorización de la fiesta y de no prevención de sus consecuencias negativas.

El carácter objetivo de la responsabilidad administrativa por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (fundada en los preceptos legales que cita la sentencia de instancia) nos obliga a prescindir de elementos subjetivos relacionados con la concurrencia de culpa o negligencia por parte del ayuntamiento o de los servicios municipales, y a valorar únicamente el dato de su ineficacia para prevenir y evitar el daño causado, suficientemente probado en el proceso.

La naturaleza objetiva de aquella responsabilidad de las administraciones públicas, que constituye un principio cardinal en el régimen administrativo tal como lo regula la Constitución, debe ser exigido con especial rigor cuando se proyecta sobre actividades que son susceptibles de poner en riesgo no sólo la propiedad, sino otros bienes constitucionales de la mayor importancia, la vida y la integridad física de las personas, como son las fiestas populares en las que concurren especiales elementos de riesgo. Los ayuntamientos están obligados entonces a extremar su responsabilidad para prevenir acontecimientos luctuosos y, por ende, a responder patrimonialmente cuando las medidas adoptadas se han revelado ineficaces.

El carácter objetivo de la responsabilidad municipal en un caso similar al que examinamos ha sido subrayado por la sentencia de esta Sala de 1 de abril de 1995.

La culpa o negligencia imputable a las víctimas o perjudicados no es, así, un dato relevante para enervar esta responsabilidad, salvo que el ayuntamiento, a quien como administración titular de una responsabilidad de tipo objetivo corresponde en este caso la carga de la prueba, demuestre que dicha negligencia ha existido y que ha tenido una relevancia material efectiva para la producción del evento dañoso, en todo o en parte (con el fin de exonerar al ayuntamiento o moderar el alcance de su responsabilidad).

Nada de esto ha ocurrido. La demostración suministrada por el ayuntamiento acerca de las posibles deficiencias del local incendiado en torno a la falta de autorización o de elementos de seguridad pasiva frente a un eventual incendio no ha rebasado el plano formal consistente en el incumplimiento de requisitos administrativos y no ha llevado al tribunal de instancia, cuya sentencia hemos de confirmar, ni a esta sala, a la convicción de que su papel haya sido relevante desde el punto de vista causal para exonerar al ayuntamiento de su responsabilidad; ni siquiera para moderarla. No se ha demostrado, en efecto, cuál puede haber sido la relevancia de aquellos posibles incumplimientos en el plano material de los hechos para causar el incendio o impedir o dificultar su extinción.

Estimamos que no concurren circunstancias que, en ésta o en la primera instancia, justifiquen una imposición de las costas causadas.