STS, 14 de Octubre de 1994
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 161/1990 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 14 de Octubre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.575. -Sentencia de 14 de octubre de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.
PROCEDIMIENTO: Recurso núm. 161/1990.
MATERIA: Responsabilidad patrimonial: Margen comercial de las oficinas de farmacia.
NORMAS APLICADAS: Art. 106.2 .º de la Constitución Española. Arts. 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa . Art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de octubre. 6, 26, 27, 28, 29 y 30 de noviembre de 1990; S
de diciembre de 1991; 24 de enero, 3 y 9 de marzo de 1992 y 14 de mayo de 1993.
DOCTRINA: Reitera que la disminución del margen comercial de beneficio por dispensación de productos farmacéuticos que tuvo
lugar en cumplimiento de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1995 es determinante de responsabilidad
patrimonial de la Administración.
En la Villa de Madrid, a catorce de octubre de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al final anotados, el recurso contencioso- administrativo que con el núm. 161/1990 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador don José Luis Mámelo Arnaiz, en nombre y representación de doña María Inmaculada , contra la denegación por silencio administrativo de la solicitud de indemnización de daños y perjuicios formulada ante el Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, fundándose la reclamación en la fijación del nuevo margen de beneficio de las oficinas de farmacia por dispensación al público de especialidades farmacéuticas, decidido por la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985. Habiendo sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del listado.
Antecedentes de hecho
Con fecha 2 de enero de 1990 el Procurador don José Luis Barneto Arnaiz, en nombre y representación de doña María Inmaculada , presentó escrito en la Secretaría del Gobierno de este Tribunal Supremo interponiendo recurso contencioso- administrativo contra la denegación, por silencio administrativo, de las solicitudes de indemnización de los daños y perjuicios causados a doña María Inmaculada por la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, publicada en el "Boletín Oficial del Estado", núm. 196, de 16 de agosto, y dictada en aplicación del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 29 de julio de 1985, por la que se fijó un nuevo margen de beneficio a las oficinas de farmacia por dispensación al público de especialidades farmacéuticas,que fueron formuladas el día 4 de julio de 1988 ante el Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, habiéndose denunciado la mora el 31 de enero de 1989.
Con fecha 9 de mayo de 1990, la Sala tuvo al Procurador indicado por personado y parte en la mencionada representación y ordenó formar los autos y reclamar el expediente administrativo, advirtiendo a la Administración que emplazase ante la Sala a quienes de dicho expediente resultasen titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, al tiempo que mandaba, una vez recibido y completado en su caso el expediente, que el actor formalizase la demanda.
Por diligencia de ordenación de fecha 10 de octubre de 1990 se emplazó a la representación del demandante para que, en el plazo de veinte días, formalizase la demanda, lo que llevo a cabo con fecha 6 de noviembre de 1990, suplicando que se dictase "sentencia por la que estimando íntegramente el recurso, se reconozca a mi mandante el derecho a ser indemnizado por los daños y perjuicios sufridos por la aplicación de la precitada Orden de la Presidencia del Gobierno, se condene a la Administración General del Estado al pago a mi principal de la suma de 652.809 ptas. más los intereses legales desde que su importe fue reclamado en vía administrativa, declarando no ser conforme a Derecho la denegación por silencio administrativo de las solicitudes indemnizatorias en su día formuladas. Todo ello con expresa imposición en costas a quien al recurso se oponga".
Por diligencia de ordenación de 1 de diciembre de 1990 se tuvo por formalizada la demanda y con traslado de la copia de la misma se entregaron las actuaciones con el expediente administrativo al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, la contestase, lo que llevó a cabo por escrito presentado con fecha 7 de enero de 1991, en el que después de formular las alegaciones que estimó oportunas en defensa de los derechos de la Administración, terminó por suplicar a la Sala "dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso deducido en su integridad o en su defecto, parcialmente en cuanto a la pretensión de abono de intereses legales".
Por diligencia de ordenación de 22 de enero de 1991, se concedió a la representación del actor el plazo de quince días a fin de que presentase escrito de conclusiones, lo que hizo con lecha 12 de febrero de 1991. en el que solicitó que se dictase sentencia conforme a la suplica de la demanda, y seguidamente se concedió el mismo plazo al Abogado del listado pata idéntico trámite, quien lo evacuó pidiendo que se "dicte auto por el que se declare que el conocimiento del presente recurso corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, remitiendo ante ella a las partes y las actuaciones o en su defecto, sentencia de conformidad con el suplico de su escrito de contestación a la demanda".
Habiéndose declarado conclusos los autos, se señalo para votación y fallo el día 13 de octubre de 1994. en que tuvo lugar, habiéndose observado en la tramitación del juicio las normas establecidas por la Ley.
Siendo Magistrado-Ponente el Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.
Fundamentos de Derecho
La representación procesal de doña María Inmaculada interpuso recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de sus dos solicitudes de indemnización de daños y perjuicios, por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, como consecuencia de la reducción del margen comercial correspondiente a las oficinas de farmacia en la venta o dispensación de medicamentos, establecida por Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, la cual fue declarada nula de pleno derecho por Sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo, de 4 de julio de 1987 . Limita su reclamación al margen de beneficio dejado de percibir, durante la vigencia de la Orden de 10 de agosto de 1985, en las ventas realizadas al Instituto Nacional de la Salud, Instituto Social de las Fuerzas Armadas, Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, Mutualidad General de Justicia y Patronato Militar. Fundamenta su pretensión en lo establecido en los arts. 106.2 de la Constitución, 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957 (hoy sustituido por los arts. 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), solicitando se le reconozca el derecho a percibir una indemnización de 652.809 ptas. más los intereses legales desde que su importe fue reclamado en vía administrativa V condena en costas de la Administración demandada.
La temática fundamental que plantea el presente proceso ha sido decidida por este
Tribunal Supremo en reiteradas sentencias, que se inician con la dictada en 15 de octubre de 1990 , y cuyosfundamentos de Derecho se reproducen o invocan, entre otras, en las de 26, 27, 28, 29 y 30 de noviembre de 1990, 5 de diciembre de 1991 y 24 de enero y 9 de marzo de 1992. En virtud de los principios de unidad de doctrina y de igualdad en la aplicación de la ley nos limitaremos a reproducir o invocar los criterios jurisprudenciales expuestos en las citadas sentencias, sin perjuicio de enjuiciar en particular las colinetas alegaciones que formula el Abogado del Estado para basar su oposición en el supuesto que dirimimos.
Los motivos de oposición a la pretensión de indemnización que alega el señor Abogado del Estado y que, de una u otra manera, ya han sido enjuiciados en las anteriores sentencias de esta Sala, deben ser rechazados en virtud de las razones siguientes:
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Manifiesta la representación de la Administración en el escrito de conclusiones que concurre la causa de inadmisibilidad del recurso consistente en la incompetencia de esta Sala para su conocimiento, que debe corresponder, a su juicio, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. No procede admitir esta excepción ya que, como expresa la Sentencia de 15 de octubre de 1990 (fundamento de Derecho primero), la Orden Ministerial de 10 de agosto de 1985 , de cuya nulidad deriva la pretensión indemnizatoria que ahora se actúa, no era sino la exteriorización de un acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno de Asuntos Económicos, que se hizo público en la lumia que establece el art. 25 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 , sin desplazar el centro de imputación, que sigue siendo la Comisión autora de la decisión, y dicha Comisión aparece comprendida entre los órganos de la Administración General del Estado cuyos actos y disposiciones han de ser impugnados en única instancia ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo (art. 58.1.º de la Ley Orgánica del Poder Judicial ) A lo que deben añadirse los precedentes jurisprudenciales citados en el anterior fundamento de Derecho, en todos los cuales ha sido esta Sala 1ª competente para conocer de reclamaciones equivalentes a la presente, por lo que sena contrario al derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas retardar la resolución procedente en base a una alegación de incompetencia formulada en el escrito de conclusiones.
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Entiende el Abogado del Estado que la demanda debe desestimarse a fin de que la parte recurrente se dirija, ex novo, ante el órgano administrativo que esta Sala ha declarado competente, que es el Ministerio de Economía y Hacienda. Tampoco cabe acoger este motivo de oposición habiendo declarado al respecto la Sentencia de 15 de octubre de 1990 (fundamento de Derecho tercero), que la impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución la nulidad de actuaciones y retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las cuestiones sustantivas, conectando esta conclusión con el derecho de todo ciudadano a un proceso sin dilaciones indebidas y a la efectividad de la protección judicial (art. 24 de la Constitución).
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En forma subsidiaria la representación del Estado sostiene que, de no desestimarse el recurso en su integridad, ha de desestimarse parcialmente en cuanto a la pretensión de abono de intereses, por no haberse formulado la reclamación ante órgano competente para atenderla. La alegación debe ser desestimada, pues habiendo tenido validez a efectos de la interposición del recurso contencioso-administrativo la reclamación del principal dirigida al entonces Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, también debe tenerla la solicitud accesoria de pago de los intereses legales correspondientes. Por otra parte, habiendo el perjudicado formulado la reclamación de pago de intereses a la Administración del listado, dicha reclamación es bastante para determinar la procedencia de su abono, ya se dirija a uno u otro Departamento ministerial, en virtud de la personalidad jurídica única de la mencionada Administración del listado (art. 1.º de la Ley de Régimen Jurídico de 1957 , hoy sustituido por el art. 3.º.4.º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). Por último, si la Administración demandada estimaba que el órgano a quien se dirigió la reclamación era incompetente para conocer de ella debió declararlo así señalando cual era el órgano competente, pero, habiéndose producido la resolución denegatoria en virtud de silencio administrativo, las consecuencias perjudiciales de la infracción por la Administración de su deber de dictar una resolución expresa (art. 94.3º de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 ) no pueden ahora, en la vía del recurso contencioso- administrativo, hacerse pesar sobre el particular reclamante.
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La falta del dictamen preceptivo del Consejo de Listado no lleva aparejada la nulidad de actuaciones pues, como hemos expresado, la impugnación de resoluciones presuntas no admite esta solución, sino que exige el enjuiciamiento de las cuestiones sustantivas, criterio aplicado a la aludida talla de dictamen del Consejo de listado por la Sentencia de 15 de octubre de 1990 (fundamento de Derecho tercero).
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Finalmente, es doctrina reiterada en las Sentencias de 15 de octubre y 6 de noviembre de 1990, 9 de marzo de 1992 y 14 de mayo de 1993 , que el cómputo del plazo de un año para exigir la responsabilidad patrimonial del Estado (art. 40.3.º de la Ley de Régimen Jurídico de 1957 ) se inició en el momento en que adquirió firmeza la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1987 , que declaro la nulidad de pleno derecho de la Orden de 10 de agosto de 1985, fecha que es la depublicación de la aludida sentencia, esto es la del citado día 4 de julio de 1987 , por lo cual las dos reclamaciones administrativas presentadas por la parte reclínente en 4 de julio de 1988 se formularon antes de concluir el plazo de prescripción. La suspensión de la efectividad de la Orden de 10 de agosto de 1985 carece de relevancia para iniciar el plazo prescriptivo va que por una parle, solo era una medida cautelar, cuya adopción no prejuzgaba el resultado final del proceso y, por otra, la acción indemnizatoria no podía ejercitarse mientras el litigio no hubiera sido resuelto definitivamente (fundamento de Derecho cuarto de la Sentencia de 15 de octubre de 1990 ).
En cuanto al fondo del asunto, una vez rechazados los motivos de oposición alegados por la representación de la Administración demandada, es claro que la disminución del margen comercial de beneficio por dispensación de productos farmacéuticos que tuvo lugar en cumplimiento de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, dio lugar a una reducción de los ingresos de los titulares de las oficinas de farmacia. Esta reducción supuso un daño real y efectivo, individualizable y susceptible de valoración económica. La nulidad de la indicada Orden, declarada por la Sentencia de 4 de julio, de 1987 , constituye una manifestación del funcionamiento anormal de los órganos administrativos, existiendo una directa relación de causalidad entre dicho anormal funcionamiento y el daño consistente en la reducción de beneficios de los titulares de las oficinas de farmacia. De ello resulta que es procedente la aplicación al caso enjuiciado de lo dispuesto en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y por tanto, la declaración de responsabilidad de la Administración.
La cuantificación de los perjuicios tampoco ofrece duda, ya que la parte recurrente aporta los correspondientes certificados del Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Valencia que acreditan el importe de las ventas que realizó en su oficina de farmacia a los beneficiarios del Instituto Nacional de la Salud, y demás entidades que relaciona, durante el período de tiempo en que tuvo lugar la reducción del margen de beneficio dispuesta por la Orden Ministerial después anulada jurisdiccionalmente. El perjuicio económico sufrido por la parte recurrente se obtiene aplicando a las cantidades facturadas en el período indicado el coeficiente 1,025382, calculado por el Ministerio de Sanidad y Consumo (Resolución de 21 de mayo de 1987) para establecer el margen comercial anterior y que, por tanto, refleja la diferencia entre este y el nuevo, más bajo, anulado judicialmente con posterioridad (fundamento de Derecho quinto de la Sentencia de 15 de octubre de 1990 ). Las certificaciones del Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Valencia y la parte recurrente utilizando los conceptos anteriores, hacen el cálculo de la cantidad en que debe cifrarse la reducción de beneficios indemnizables, que determina un total de 652.809 ptas. (salvo error aritmético susceptible de ser corregido en cualquier momento), cantidad reclamada en el escrito de demanda, a cuya cuantificación no se opone la representación de la parte demandada y que constituye, por tanto, el importe de los perjuicios que deben ser indemnizados por la Administración General del Estado.
La doctrina legal que con reiteración venimos invocando ha determinado la obligación de la Administración de abonar los intereses legales devengados y expresamente solicitados, para cuya cuantificación, en período de ejecución de sentencia, hemos de sentar los correspondientes criterios. Los intereses deberán calcularse sobre la cantidad de 652.809 ptas., principal debido por la indemnización que se acuerda, al tipo del interés legal del dinero determinado conforme a la Ley 22/1984, de 29 de junio (el fijado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o en su defecto, el interés básico del Banco de España). El devengo de los intereses se produce desde el día de la presentación de la correspondiente reclamación administrativa hasta la notificación de la presente sentencia, a partir de la cual seguirán devengándose hasta el completo pago (fundamento de Derecho quinto de la Sentencia de 14 de mayo de 1993 ). En el presente supuesto doña María Inmaculada presentó dos reclamaciones distintas a la Administración, ambas registradas el 4 de julio de 1988 por lo que los intereses se devengarán desde la expresada fecha hasta la de pago.
Cuanto queda expuesto da lugar a que, rechazando la causa de inadmisibilidad del recurso alegada por el señor Abogado del Estado, proceda mi estimación, sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción para determinar una especial imposición de costas.
Que rechazando la causa de inadmisibilidad opuesta por el señor Ahogado del Estado, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de doña María Inmaculada contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de sus solicitudes de indemnización de daños y perjuicios, por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, derivados de la reducción del margen comercial de beneficio en la venta o dispensación de medicamentos establecida por la después jurisdiccionalmente anulada Orden de la Presidencia delGobierno de 10 de agosto de 1985, denegación que anulamos, dejándola sin valor ni efecto, por no ser conforme al ordenamiento; y, en su lugar, reconociendo el derecho de la demandante a ser indemnizada como consecuencia de la aplicación de la mencionada Orden Ministerial, debemos condenar y condenamos a la Administración General del Estado a pagar a doña María Inmaculada la cantidad de 652.809 ptas., más los intereses legales de dicha cantidad, que se fijarán en ejecución de sentencia conforme a lo establecido en el fundamento de Derecho sexto de la presente resolución; sin efectuar especial imposición de costas.
ASI. por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos-Pablo García Manzano.-Francisco José Hernando Santiago.-Juan Manuel Sanz Bayón.- Manuel Goded Miranda.-José María Sánchez Andrade y Sal.-Rubricados
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su lecha, de lo que como Secretario, certifico.-Fernández Arévalo.-Rubricado.
