STS, 14 de Diciembre de 1999

PonenteJUAN JOSE GONZALEZ RIVAS
Número de Recurso1698/1996
Fecha de Resolución14 de Diciembre de 1999
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Diciembre de mil novecientos noventa y nueve.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1698/1996 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Paz Santamaría Zapata, en nombre y representación de Dª Frida , contra sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 19 de septiembre de 1995, habiendo sido parte recurrida la Abogacía del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por Resolución de la Dirección General de Personal del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 29 de mayo de 1987, fue nombrada funcionaria interina para ocupar plaza de Letrado de la Administración de la Seguridad Social, con destino en la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social de Barcelona, Dª Frida , haciendo constar que el nombramiento tenía carácter temporal y sería revocado automáticamente por las causas indicadas en el apartado 1.2 de la Resolución de la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de 16 de febrero de 1987.

SEGUNDO

Por haber desaparecido las razones de urgencia y en Resolución de la Dirección General de Personal del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 3 de abril de 1993, notificada el 26 de abril de 1993, se le comunicó el cese a la recurrente e interpuesto por ésta recurso contencioso-administrativo, fue resuelto por sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 19 de septiembre de 1995, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Frida contra la Resolución de fecha 3 de abril de 1993 de la Dirección General de Personal del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que acordó el cese de la interesada Dª Frida en el puesto que desempeñaba con carácter interino, debemos declarar y declaramos ajustada a derecho la citada resolución, absolviendo a la Administración demandada de las pretensiones deducidas en su contra, sin hacer imposición de costas".

TERCERO

Ha interpuesto recurso de casación Dª Frida y se opone al recurso la Abogacía del Estado.

CUARTO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 9 de diciembre de 1999.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Con carácter previo al examen del fondo del asunto la Sala, de oficio y por tratarse de una cuestión de orden público procesal, ha examinado el contenido objetivo de la sentencia recurrida en casación en la que se enjuicia la Resolución de la Dirección General de Personal del Ministerio de Trabajo ySeguridad Social de 3 de abril de 1993, por la cual se acordaba el cese de la recurrente como funcionaria interina en la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social en Barcelona, llegando a la conclusión que la materia controvertida (en la forma recogida por esta Sala, en Autos de 13 y 16 de octubre de 1998 y 24 de enero de 1997, así como la precedente sentencia de esta Sección de 29 de mayo de 1997) es una cuestión de personal.

Así, en los términos del artículo 93.2.a) de la LJCA, en la redacción por Ley 10/92, se exceptúan del recurso de casación las sentencias que se refieran a cuestiones de personal al servicio de la Administración Pública, salvo que, estrictamente, afecten a la extinción de la relación de servicio de los que ya tuvieren la condición de funcionarios públicos, condición que únicamente ostentan quienes son ya funcionarios de carrera, lo que no sucede en el caso de la recurrente en casación, que fue nombrada funcionaria interina para ocupar plaza de Letrado de la Administración de la Seguridad Social, por lo que, en este momento procesal, la citada causa de inadmisibilidad se convierte en motivo de desestimación, ya que no son susceptibles de recurso de casación las resoluciones en materia de cese de interinos, al no serles aplicable el régimen de permanencia en la función pública propio de los funcionarios de carrera.

SEGUNDO

A mayor abundamiento, se analizan, en aras de la efectividad del contenido constitucional del artículo 24.1 de la C.E., los motivos de casación.

El primero de ellos se fundamenta, al amparo de lo dispuesto en el artículo 95.1.4 de la LJCA, en la infracción del artículo 1.218 del Código Civil respecto de la fuerza probatoria de los documentos públicos, en conexión con el artículo 596.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por entender que el Modelo F 18 bis es un documento administrativo, invocando como vulnerada la sentencia del Tribunal Supremo, de la Sala Primera, de 24 de febrero de 1986 y considerando que estando ante un acto declarativo de derechos, se prescindió del procedimiento legalmente establecido.

Para analizar el referido motivo, procede tener en cuenta que en la sentencia recurrida se señala que en relación con la supuesta nulidad del acuerdo combatido, por suponer la revocación de un acto declarativo de derecho sin seguir el cauce legalmente establecido, se trata de un funcionario interino nombrado por razones de urgencia y con carácter temporal para servir en un puesto de trabajo que no podía ser entonces cubierto por funcionario de carrera, siendo consustancial a la situación jurídica del funcionario interino la de no ostentar los requisitos de permanencia e inamovilidad en la función, que sólo corresponden a funcionarios de carrera, previa superación de pruebas de selección que obtienen el correspondiente nombramiento para prestar servicios con carácter permanente, lo que no se ha producido en el caso examinado.

TERCERO

No cabe aludir a la vulneración de los preceptos citados como infringidos: El artículo

1.218 del Código Civil, relativo a la fuerza probatoria de los documentos públicos y su conexión con el artículo 596.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, pues no existe tal acto declarativo de derechos, no consta acreditada la entrega del modelo F 18 bis a la hoy recurrente, tampoco se vulnera el procedimiento legalmente establecido y los hechos expresamente declarados probados por la sentencia impugnada, según se infiere del análisis del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales, permiten constatar la improsperabilidad de este motivo, que no figura entre los tasados en el artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa.

La sentencia recurrida parte de la base fáctica de que la Administración no confirmó el nombramiento de la recurrente, existió un error informático en la emisión del modelo F 18 bis y no se llegó a entregar a la interesada el documento, excluyéndose en este recurso casacional, las cuestiones relativas a valoración de pruebas cuando éstas han sido debidamente apreciadas por la sentencia de instancia y cuyas apreciaciones no pueden alterarse en esta vía casacional, como ha reconocido reiterada jurisprudencia de esta Sala, de la que son exponente, entre otras, las sentencias de 24, 31 de enero, 12 de abril de 1994 y 10 de febrero de 1997.

En consecuencia, no existe la infracción que se denuncia respecto de los preceptos relativos a la fuerza probatoria de los documentos públicos que pretenden acreditar la existencia de un determinado documento, pero no la realidad concreta que en él se expresa, como así reconoció la sentencia impugnada.

Finalmente, la invocación que en este motivo se efectúa de la sentencia de la Sala Primera por la parte recurrente, invocando la de 24 de febrero de 1986, únicamente se refiere a la fe pública notarial, inexistente en este caso, que en los términos del artículo 1.218 del Código Civil acredita el hecho que motiva su otorgamiento y la fecha de éste y las declaraciones hechas por los otorgantes, pero no prueba la verdad intrínseca que puede ser desvirtuada por prueba en contrario.Se invocan en la misma sentencia las precedentes de la Sala Primera de 8 y 16 de mayo de 1973, 9 de mayo de 1980, 15 de febrero de 1982, 14 de febrero y 14 de marzo de 1983 y aplicando tal doctrina jurisprudencial, los documentos públicos demuestran hechos reservados al órgano judicial en su libre apreciación, no siendo posible en casación tratar de desvirtuar dicha apreciación probatoria hecha por el órgano jurisdiccional de instancia en una valoración conjunta de la prueba, a menos que se demuestre que el órgano judicial actuó de manera ilógica o absurda, extremo que no se ha producido en la cuestión examinada, por lo que resulta desestimable el motivo.

CUARTO

El segundo de los motivos de casación se fundamenta en la infracción del artículo 54.1.a) de la Ley 30/92 respecto a la necesidad de motivación, invocándose reiterada jurisprudencia de esta Sala, entre otras, las sentencias de 16 de enero de 1992, 25 de enero de 1992, 10 de noviembre de 1994 y los artículos 103 y 106 de la Constitución.

En la sentencia impugnada, se analiza el tema de la motivación del acto administrativo que garantiza la seriedad en la formación de la voluntad administrativa, por lo que la motivación existió y no aparece quebrantada, en el caso examinado, la doctrina jurisprudencial sobre la motivación del acto administrativo, que como ha destacado la jurisprudencia de esta Sala (entre otras, la sentencia de 20 de enero de 1998), no es un mero requisito formal, sino que desde el punto de vista interno, asegura la formación de la voluntad de la Administración, constituye una garantía para el administrado y facilita el control jurisdiccional por parte de la Administración, sin que en la cuestión examinada se observe vulneración de los artículos 103 ni 106 de la Constitución, pues se conocen por el interesado las razones de la decisión y permiten, frente a ella, operar mediante los recursos procedentes, siguiendo criterios jurisprudenciales contenidos, entre otros, en la sentencia de 25 de mayo de 1998.

Por lo tanto, la Sala no acepta el criterio puesto de manifiesto por la parte actora sobre la ausencia de motivación, ya que existió una suficiente motivación mediante un razonamiento que explicó, en el supuesto enjuiciado, la causa de cese motivada por la inexistencia de razones de urgencia, concepto jurídico indeterminado cuyo margen de apreciación ha sido debidamente ponderado por la sentencia recurrida, sin que puedan prosperar, en este punto, los criterios de la jurisprudencia invocada en este motivo por la parte actora:

  1. La sentencia de 16 de enero de 1992 comprende un supuesto de ausencia de motivación sobre regulación de horario y cierre de establecimientos comerciales en Cataluña, que nada tienen que ver con la cuestión examinada.

  2. La sentencia de 25 de enero de 1992 reconoce el alcance y contenido de la motivación en un supuesto para impartir enseñanzas para mandos intermedios en la modalidad de educación a distancia, que nada tiene que ver con los temas objeto de consideración en este recurso.

  3. La sentencia de 10 de noviembre de 1994 afecta a un tema de denegación de licencia de armas tipo B, no justificada, que en este caso tampoco constituye un precedente relevante a los efectos de la estimación del motivo casacional.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del motivo.

QUINTO

El tercero de los motivos de casación se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, por infracción del artículo 15.4 del Reglamento de ingreso de la Administración del Estado sobre el carácter vinculante de las Bases de la convocatoria (aunque la invocación por la parte recurrente del artículo

15.4 debe entenderse referida al Real Decreto 364/95 de 10 de marzo) por infracción de la Base 1.2 de la Resolución de la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de 16 de febrero de 1987, modificada por Resolución de 20 de julio de 1988 y por la infracción del artículo quinto del Real Decreto 2664/86 de 19 de diciembre, sobre homologación del régimen de los funcionarios de la Seguridad Social a los de la Administración Civil del Estado, así como la referencia al principio de buena fe.

La Base 1,2 de la Resolución de la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de 16 de Febrero de

1.987, que convocó el concurso, fue modificada por Resolución de la misma Subsecretaría de 20 de Julio de 1.988. Dichas Bases y la convocatoria han de ser interpretadas y completadas, en su caso, con las disposiciones legales y reglamentarias a las que hayan de someterse por razón del principio de jerarquía normativa y del de legalidad (art. 9, 3 de la Constitución), como consecuencia de que la Administración ha de atenerse a las normas jurídicas vigentes sin posibilidad alguna de alterarlas a su arbitrio, y menos puede pretenderse que, al socaire de alguna modificación posterior y puntual de alguna Base, quede vinculada "ex ante" y "ex post" para aplicarla en todo caso, al margen de cuál fuera la de la convocatoria inicial,amparada, en concreto, en la Orden Ministerial de 28 de Febrero de 1.986, vigente al ser nombrada funcionaria interina.

De acuerdo con tales normas para la selección del personal funcionario interino, resulta que el nombramiento de dicho personal tendrá, en cualquier caso, carácter temporal y quedará revocado cuando la plaza se provea por funcionario de carrera, o cuando como sucede en este caso, la Administración considere que ya no existen las razones de urgencia que motivaron su cobertura interina (art. 3,2 de dicha Orden), lo que, además, coincide con el art. 31 del Real Decreto de 19 de Diciembre del 1.984, con los arts. 5,2 y 104 del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Decreto de 7 de Febrero de 1.964 (sentencias del Tribunal Supremo de 9 de Abril de 1.996 y 14 de Abril de 1.997), y, además, con la Base 1,2 de la Resolución de 16 de Febrero de 1.987 que convocó el concurso, como en supuestos similares han declarado las sentencias de esta Sala y Sección de 12 de enero de 1998, al resolver el recurso de casación nº 1205/1995 y 2 de noviembre de 1999, al resolver el recurso de casación nº 7133/1995.

En consecuencia, tampoco aparecen vulnerados los preceptos citados como infringidos, ni el artículo

15.4 invocado por la parte recurrente, que debe entenderse referido al Real Decreto 364/1995 de 10 de marzo, inaplicable en la cuestión examinada, ni el artículo 13.4 del Real Decreto 2223/84, de 19 de diciembre, que señala que las bases de la convocatoria vinculan a la Administración y a los Tribunales o Comisiones Permanentes de selección que han de juzgar las pruebas selectivas y a quienes participan en las mismas, puesto que en la cuestión examinada, cuando fue nombrada la recurrente era perfectamente conocedora de su nombramiento interino de carácter temporal y susceptible de revocación, como reconocía la Orden de la Presidencia del Gobierno de 28 de febrero de 1986 (BOE de 21 de marzo) sobre Régimen jurídico del personal funcionario interino de la Administración del Estado, ya que la parte actora invocaba la infracción del principio de buena fe en las relaciones Administración-administrado, sosteniendo que la resolución recurrida en la Base 1-2 no infringía la Orden Ministerial reguladora de los interinos, pero sí en la Orden de cese se infringían las bases del concurso, que son la ley del contrato, lo que no ha sucedido en el caso examinado y procede desestimar el motivo.

SEXTO

Finalmente, en el último motivo la parte recurrente invoca la vulneración del artículo 83.3 de la LJCA, por desviación de poder, en relación con los artículos 103 y 106 de la C.E.

Del análisis normativo y de los actos administrativos impugnados, según se infiere del examen del expediente administrativo, se deduce que no estamos ante un supuesto de causación de desviación de poder, pues la desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (artículo 106.1 de la Constitución) es definida en nuestro ordenamiento jurídico "como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico" en aplicación del artículo 83.3 de la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa y de éste concepto legal la doctrina y la jurisprudencia destacan las siguientes notas características, que no concurren en la cuestión examinada:

  1. El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que a este concepto legal le reconoce la ley.

  2. La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1.983 y 3 de febrero de 1.984.

  3. Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia genérica con tales elementos reglados del acto, para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma.

  4. En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1.249 del Código Civil, con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1.253 del Código Civil se derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1.987.Tal prueba de los hechos corresponde a quien ejercita la pretensión y el artículo 1.214 del Código Civil puede alterarse según los casos, aplicando el criterio de la finalidad, en virtud del principio de buena fe en su vertiente procesal y hay datos de hecho fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para otra, sin que, en este caso, la parte recurrente haya demostrado la existencia de tal desviación de poder, por no existir la constatación de la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de la naturaleza del acto recurrido y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo propuesto por el órgano decisorio, pues para poder ser apreciado era necesario que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine, lo que no ha sucedido en este caso.

En consecuencia, no cabe apreciar que se haya producido el ejercicio de una potestad administrativa para un fin distinto, generando una conducta constitutiva de desviación de poder y también resulta desestimable este último motivo.

SEPTIMO

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación y, por imperativo legal, procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.

FALLAMOS

Debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 1698/96 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Paz Santamaría Zapata, en nombre y representación de Dª Frida , contra sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 19 de septiembre de 1995, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la actora contra la Resolución de la Dirección General de Personal del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 3 de abril de 1993, que acordó su cese en el puesto de trabajo que desempeñaba con carácter interino y declaró que dicha Resolución era ajustada a derecho, sentencia que procede declarar firme y, por imperativo legal, procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.

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