STS, 16 de Junio de 1993

PonentePEDRO JOSE YAGUE GIL
Número de Recurso417/1990
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución16 de Junio de 1993
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 2.070.-Sentencia de 16 de junio de 1993

PONENTE: Excmo. Sr don Pedro José Yagüe Gil.

PROCEDIMIENTO: Única instancia.

MATERIA: Proceso contencioso-administrativo. Demanda. Separación de hechos y fundamentos de

Derecho. Legitimación. Procedimiento administrativo. Audiencia corporativa. Supuestos. Principios.

Igualdad.

NORMAS APLICADAS: Art. 14 de la Constitución , art. 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo , art. 82 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , Disposición adicional tercera de la Ley de Tasas y Precios Públicos, de 13 de abril de 1989 , Real Decreto 644/1971, de 25 de marzo , y Real Decreto 1426/1989, de 17 de noviembre .

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 19 de enero y 22 de mayo de 1991 y 16 de marzo de 1992.

DOCTRINA: Cuando lo que se impugna es una disposición de carácter general son también

"hechos» algunos datos con significación jurídica y en cualquier caso la debida separación entre

hechos y fundamentos de Derecho no puede erigirse en obstáculo para la viabilidad del proceso si

se puede venir en conocimiento de los razonamientos en virtud de los cuales se pide la anulación

de los actos y disposiciones impugnados. La legitimación no se predica nunca respecto de los

argumentos o motivos de impugnación, sino respecto del acto o disposición cuya pretensión de

anulación constituye el objeto del proceso. La llamada audiencia corporativa prevista en el art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo debe tener lugar, según declaraciones jurisprudenciales,

cuando se trate de Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y

representen intereses de carácter general o corporativo. El principio de igualdad no prohibe el trato

distinto en supuestos diferentes

En la villa de Madrid, a dieciséis de junio de mil novecientos noventa y tres.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 417/90, que ante nos pende, promovidopor el Procurador Sr. Gamarra Megías, en nombre y representación de la "Asociación Nacional de Promotores Constructores de Edificios», frente a la "Administración General del Estado», representada por el Sr. Abogado del Estado, contra el Real Decreeto 1426/1989, de 17 de noviembre, por el que se aprueba el Arancel de los Notarios, habiendo sido también partes el Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y la Junta de Decanos de los Colegios Notariales de España, representada por el Procurador Sr. Calleja Garcia.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

Por el recurrente expresado se interpuso recurso contencioso-administrativo mediante escrito presentado en fecha 26 de enero de 1990, contra el Real Decreto antes mencionado, acordándose su admisión por provindencia de fecha 14 de febrero de 1990, en la que se ordenó la publicación en el "Boletín Oficial del Estado» del anuncio correspondiente y la reclamación del expediente administrativo.

Segundo

En el momento procesal oportuno la parte actora formalizó demanda mediante escrito presentado en fecha 4 de mayo de 1990, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente declaración de nulidad de pleno derecho de la disposición impugnada.

Tercero

El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado con fecha 18 de julio de 1990, en la cual, tras alegar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la inadmisibilidad del presente recurso o, en otro caso, su desestimación.

Cuarto

Personada en este proceso la Junta de Decanos de los Colegios Notariales de España, se le dio traslado para contestación por providencia de 21 de septiembre de 1990, lo que hizo en fecha 11 de diciembre de 1990, mediante escrito en el que, después de exponer lo que a su derecho convino, terminó solicitando la inadmisibilidad de este recurso, y, en caso distinto, su desestimación.

Quinto

Recibido el pleito a prueba por auto de fecha 25 de enero de 1991 , se propuso por la parte actora la que a su derecho convino, admitiéndose por esta Sala 1ª pericial, que se llevó a cabo con el resultado que obra en autos.

Sexto

Dado traslado a las partes por su orden para conclusiones, las evacuaron en sendos escritos, reiterándose en sus respectivos pedimentos.

Séptimo

Por providencia de fecha 29 de abril de 1993, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 9 de junio de 1993, en que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr don Pedro José Yagüe Gil.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo el Real Decreto 1426/1989, de 17 de noviembre ("Boletín Oficial del Estado», de 28 de noviembre de 1989), por lo cual fueron aprobados los Aranceles de los Notarios y sus normas generales de aplicación.

Segundo

La parte demandada (la "Administración General del Estado» y la parte condenada (la Junta de Decanos de los Colegios Notariales de España) alegan sendas causas de inadmisibilidad, que habremos de estudiar antes de ocuparnos del fondo del asunto. Desde luego, para rechazarlas, ya "y que:

  1. " No existe, por supuesto, defecto legal en el modo de proponer la demanda [ art. 82, g) de la Ley Jurisdiccional , en relación con su art. 69l , ya que cuando lo que se impugna es una disposición de carácter general son también "hechos» algunos datos con significación jurídica (v g ausencia de un trámite en el procedimiento de elaboración); y, en cualquier caso, la debida separación entre hechos y fundamentos de Derecho no puede erigirse en obstáculo para la viabilidad del proceso si se puede venir en conocimiento de los razonamientos en virtud de los cuales se pide la anulación de los actos y disposiciones impugnados, que es lo que ocurre en el presente caso. 2.° Por otra parte, la Junta de Decanos de los Colegios Notariales de España, y con base en el art. 82, b) de la Ley Jurisdiccional , alega también la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación en la actora, porque, en su opinión, no lo está para "velar por la regularidad de los procedimientos administrativos». El razonamiento (tan escaso que revela por sí mismo la poca confianza que inspira) es equivocado; la legitimación no se predica nunca respecto de los argumentos o motivos de impugnación, sino respecto del acto o disposición cuya pretensión de anulación constituye el objeto delproceso; si se está legitimado para impugnar un acto o una disposición, entonces se puede alegar contra él cualquier motivo, formal o de fondo ("cualquier forma de infracción del Ordenamiento jurídico», dice el art. 83.2 de nuestra Ley ); así que se yerra cuando se pretende conectar la legitimación con los motivos de impugnación. La entidad recurrente está legitimada para impugnar el Real Decreto 1426/1989 , con base en el art. 28.1, a) de la Ley ; en cuanto a sus asociados, que son clientes habituales de las Notarías, tienen un interés directo en el señalamiento de los Aranceles de esos profesionales (interés que, por sustitución, se traspasa a la entidad misma), y, admitida su legislación, puede ya esgrimir contra esa disposición general los motivos de impugnación que a bien tenga.

Tercero

Rechazadas así las causas de inadmisibilidad, entraremos en el fondo del asunto, que, en primer lugar, está formado por la alegación sobre ciertos vicios que (en el sentir de la actora) se cometieron en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 1426/1989 ; pero lo cierto es que ninguno de tales vicios existe (o es relevante), como veremos a continuación.

Cuarto

Para empezar, en ese procedimiento de elaboración existieron (y están en este proceso) los informes de las Secretarías Generales Técnicas del Ministerio de Economía y Hacienda y del Ministerio de Justicia; el primero lleva fecha 7 de agosto de 1989, y núm de Registro de Salida 14064, de la misma fecha, hacia la Subsecretaría de Economía y Hacienda; (consta así en la ampliación del expediente que la actora ha tenido a su disposición); el segundo lleva fecha 28 de julio de 1989, y núm de Registro de Salida 562, de 31 de julio de 1989, hacia la Dirección General de los Registros y del Notariado (consta también así en la aplicación antes referida). Como puede comprenderse, frente a tal realidad, carecen de eficacia las reservas de la parte actora, pues, en primer lugar, importa poco que esos informes hayan venido al pleito por vía de ampliación del expediente, e incluso por propia iniciativa de la Administración al observar que uno de los enviados (el que correspondía a los Aranceles de los Registradores de la Propiedad) no era el adecuado; y, en segundo lugar, importa todavía menos que el Consejo de Estado no cite esos informes entre los documentos que dijo tener a la vista al emitir su dictamen, porque, los tuviera o no, lo emitió, y quedó cumplido así el requisito que imponía la disposición adicional tercera, núm. 5, de la Ley de Tasas y Precios Públicos, de 13 de abril de 1989 . No existe, por lo tanto, infracción del art. 130.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Quinto

Tampoco existe infracción del art. 131.1 de dicha Ley , que prescribe que los proyectos que deben someterse a la aprobación del Consejo de Ministros o de las Comisiones Delegadas del Gobierno se remitan, con ocho días de antelación, a los demás Ministros convocados "con el objeto de que formulen las observaciones que estimen pertinentes». En el expediente administrativo no existe, desde luego, constancia de que ese trámite se cumpliera, pero importa poco: como se ha visto, era remisión tiene por finalidad que los Ministros convocados "puedan formular observaciones» (se entiende, en el acto de la reunión del Consejo de Ministros y de la Comisión Delegada de que se trate), de forma que si en definitiva el Real Decreto 1426/1989 fue aprobado en la reunión de 17 de noviembre de 1989, revela que los señores Ministros se consideraron suficientemente informados, pues en otro caso no lo hubieran aprobado.

Sexto

Por supuesto que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto que nos ocupa no había que oír a la entidad actora, así que no se ha infringido el art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , que regula la llamada "Audiencia Corporativa». La jurisprudencia de este Tribunal Supremo resolviendo anteriores posturas vacilantes, ha concluido por afirmar que "solamente ha de exigirse esta audiencia cuando se trate de Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo» ( sentencias del Tribunal Supremo, de 19 de enero de 1991, 16 de marzo de 1992 y 22 de mayo de 1991 ). Es así que la "Asociación Nacional de Promotores o Constructores de Edificios» es una asociación de adscripción voluntaria, luego su audiencia no era obligatoria. Esta doctrina del Tribunal Supremo le es perfectamente conocida a la actora, porque ha sido reiterada en el recurso de revisión núm. 20/1991 (que terminó por sentencia de 8 de mayo de 1992 ), en el cual fue parte la citada entidad; precisamente en esa sentencia se rescindió la de 24 de septiembre de 1991

, que alega en su favor la recurrente. Omitimos repetir los argumentos de esta sentencia de revisión, en razón, como decimos, de serle conocida a la "Asociación Nacional de Promotores y Constructores de Edificios».

Séptimo

En cuanto a la Memoria económico-financiera, no puede negarse su existencia. Está en el expediente administrativo, y es citada por el Consejo de Estado en su dictamen de 5 de septiembre de 1989. El hecho de que en su carpeta figure la fecha 10 de noviembre de 1989 (posterior al dictamen del Consejo de Estado) es sin duda un puro error, o una fecha que no significa nada, o que significa algo irrelevante, porque demostrado está que la memoria existía con anterioridad.

Octavo

Finalmente, la parte actora alega una insuficiencia y errores sustanciales en la Memoria económico-financiera que significan según ella un incumplimiento de la disposición adicional tercera de laLey de Tasas y Precios Públicos. Estudiaremos esta alegación en la forma en que la entidad recurrente la ha concretado en su escrito de conclusiones, más sistemático que el de demanda. Y ya adelantamos que vamos a rechazar también estos últimos motivos de impugnación.

Noveno

Se alega en primer lugar que en la Memoria no existe justificación de los gastos de funcionamiento y conservación de las oficinas notariales y del cálculo de las retribuciones reales de los Notarios, tal como exige la disposición adicional citada en su núm. 2, y que, en consecuencia, la cuantía de los aumentos resulta arbitraria. El argumento es equivocado. Los aranceles de los Sres. Notarios aprobados por el Real Decreto 1426/1989 no surgieron de la nada, ni han sido los primeros Aranceles en la historia notarial española, sino que tienen su antecedente inmediato en los anteriores aprobados por Real Decreto 644/1971, de 25 de marzo , y el camino seguido al fijar los nuevos (a saber, realizar una actualización de los anteriores) es perfectamente legítimo; ello explica que acompañen a la Memoria hasta seis anexos, entre los que figuran el aumento de índice de precios al consumo, el análisis de costes de personal, un cuadro comparativo del número de empleados de notarías, un cuadro de la evolución de los costes sociales del personal y un análisis comparativo del número de instrumentos autorizados y del número de notarías. Por lo demás, la literalidad del núm. 2 de disposición adicional tercera de la Ley 8/1989 no pasa de decir algo obvio (y, por lo tanto, escasamente ordenador), porque lo que sería absurdo es que los Aranceles se calcularan de forma que no permitieran la cobertura de todos los gastos; el precepto, si algo ordena, es precisar que se calculen los Aranceles de forma que estos profesionales y sus oficinas no necesiten de otras fuentes de financiación; ese es el sentido del precepto.

Décimo

Se dice también que la Memoria "incurre en los errores y contradicciones que se han destacado en los hechos segundo y tercero de este escrito y que han resultado acreditados en fase de prueba, relativos a la falta de progresividad de los aumentos aprobados y a la discriminación que sufren determinados tramos, especialmente el comprendido entre 10.000.001 a 25.000.000 de pesetas». Sin embargo, también este motivo será rechazado, por las siguientes razones: 1.a En primer lugar, ni la Ley 8/1989 ni la Memoria señalan que los aumentos hayan de ser progresivos o proporcionales, de forma que la elección de un sistema distinto es tan legítimo como aquéllos; y no puede traerse a colación el principio de igualdad a que se refiere el art. 14 de la Constitución , porque este principio no prohibe el trato distinto a supuestos diferentes. 2.a Y, en segundo lugar, no es cierto que el tramo citado sufra una discriminación, porque el aumento más grande no es el de ese tramo (43,26 a 51,97 por 100) sino el del tramo 10.000 a

1.000.000 de pesetas, para el que los aumentos van, inversamente, de 96,21 a 2.930,30 por 100 (véase, para el supuesto de tres folios escritos por ambas caras, el anexo núm. II del dictamen pericial), o de 77,62 a 1.755,00 (véase para el supuesto de cuatro folios, el anexo núm. III del citado dictamen); o de 85,08 a

1.500,00 por 100 (núm. IV del dictamen, para el caso de cinco folios, etcétera.

Undécimo

No se citan por la parte actora en su escrito de conclusiones dos argumentos que se expusieron en la demanda y que rechazaremos ahora: a) Argumenta la recurrente que en la Memoria (página 11, punto 7) se habla de "500 pesetas por folio», mientras que en el Real Decreto (anexo I, núm. 7) se habla de "500 pesetas por cara escrita». Pero la discordancia no es tal, porque la expresión de la norma repite la misma idea de la Memoria, si bien haciéndola conceptualmente más precisa para evitar equívocos (folio, en el lenguaje vulgar, se utiliza también para designar cada cara de una hoja), b) También se argumenta que la Memoria dice que se eleva "ligeramente» el tramo inferior, y que no pueden ser calificados de ligeros unos aumentos que incluyen valores del 81,81 por 100 o del 96,33 por 100. Obsérvese, sin embargo, que hasta esos aumentos son ligeros si se comparan con el 807,3 por 100 en que se incrementó el índice de precios al consumo en el período de 1971 (fecha de los anteriores aranceles) a 1989 (fecha de los impugnados).

Duodécimo

Finalmente, alega la demandante que el Real Decreto impugnado ha violado la disposición adicional tercera de la Ley 8/1989 que desarrolla, pues varía el plazo de impugnación de los honorarios de los Notarios, para lo que el Real Decreto no estaba autorizado. Pero debe tenerse en cuenta que el núm. 5 de aquella disposición adicional dijo no que el Gobierno fijara las cuantías de los Aranceles sino que los "aprobara», y como los Aranceles no son sólo unas cuantías, sino también la forma de impugnación (buena prueba de ello es que el Real Decreto 644/1971, de 25 de marzo , al que se viene a sustituir, incluía ese aspecto) legal, incluía tal previsón.

Decimotercero

No existen razones que aconsejen una condena en costas.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey, y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución,

FALLAMOS

FALLAMOS

Que rechazando las causas de inadmisibilidad opuestas por la Administración demandada y por la parte condenada, desestimamos el presente recurso-administrativo. Y sin costas.

ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Carmelo Madrigal García.-José María Morenilla Rodríguez.-Alvaro Galán Menéndez.- Pedro José Yagüe Gil.-Benito Santiago Martínez Sanjuán.-Rubricados

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr don Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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