STS, 18 de Octubre de 1999
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 4943/1995 |
| Fecha de Resolución | 18 de Octubre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 4943/95, pende ante la misma de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Alicia Martínez Villoslada, en nombre y representación de la entidad Prosegur Compañía de Seguridad, S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 20 de abril de 1995, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso-administrativo nº 510/93, sostenido por la representación procesal de Prosegur Compañía de Seguridad S.A. contra la resolución del Ministerio del Interior, de fecha 25 de marzo de 1993, desestimatoria del recurso de alzada deducido contra el acuerdo del Delegado del Gobierno en Canarias, de fecha 27 de marzo de 1992, por el que se impuso a Prosegur Compañía de Seguridad S.A. una multa de cinco mil pesetas por la infracción tipificada en el artículo 25.4 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, en relación con el artículo 12 del Real Decreto 629/78, de 10 de marzo, y el artículo 18 del Real Decreto 880/81, de 8 de mayo.
En este recurso de casación ha comparecido, como recurrido, el Abogado del Estado en la representación que le es propia
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictó, con fecha 20 de abril de 1995, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 510/93, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLO: Por todo lo expuesto, la Sala ha decidido: PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad PROSEGUR COMPAÑIA DE SEGURIDAD S.A. contra las resoluciones expresadas en los antecedentes de hecho primero y segundo de esta sentencia, por ser conformes a Derecho. SEGUNDO.-No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: « Cuestión básica es la planteada en orden a la cobertura legal de las disposiciones en que se apoya la resolución sancionadora. La doctrina del Tribunal Supremo vino negando cobertura legal a la OM de Interior de 28 de octubre de 1981 y RD 880/1981 de 8 de mayo - posterior y aisladamente también en la sentencia de 15 de diciembre de 1988, citada en la demanda- por no cumplir los requisitos de rango normativo exigidos para que pudiera darse por satisfecha la reserva legal impuesta por la CE. Pero a partir de la sentencia 1 de febrero de 1988 que cita numerosas en las que se había establecido el criterio que abandona, declara que los supuestos que se habían contemplado eran anteriores a la cobertura legal habilitante que expresamente otorga a la OM y RD mencionados el Real Decreto Ley 3/1979, de 26 de enero, en su art. 9 y que otorga en bloque a las dos normas citadas. Esta doctrina ha sido reiterada yconfirmada, al menos, en las sentencias de 11 de febrero de 1989 y 1 de febrero de 1992 y es plenamente acorde con toda la doctrina general anterior y a la citada por el demandante en orden a la exigencia de reserva de ley impuesta por el art. 25.1 de la Constitución Española. Tal doctrina no pierde vigor por el contenido de la sentencia de 15 de diciembre de 1988, antes citada, pues, con independencia de tratarse de una sentencia sola, no contempla en su fundamentación la vigencia del RDL 3/1979 ni, por ello contrasta su valor habilitante».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Prosegur Compañía de Seguros S.A. presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra la misma recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 3 de junio de 1994, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del término al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo la Procuradora Doña Alicia Martínez Villoslada, en nombre y representación de la entidad Prosegur Compañía de Seguridad S.A., al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación, el que basó en un único motivo, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, porque la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre de 1981, el Real Decreto 629/78, de 10 de marzo, y el Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, carecen del rango legal exigible para sancionar, infringiendo el artículo 25.1 de la Constitución, sin que aquellas normas postconstitucionales tengan cobertura en el Real Decreto Ley 3/1979, de 26 de enero, dada la finalidad de esta norma, según ha declarado la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida para dictar otra por la que se anulen las resoluciones administrativas impugnadas.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Prosegur Compañía de Seguridad S.A., se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en calidad de recurrido, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que efectuó con fecha 27 de febrero de 1996, alegando que los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida no se desvirtúan por las alegaciones formuladas de contrario, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación con imposición de las costas a la parte recurrente.
Mediante providencia de 1 de marzo de 1996 se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 5 de octubre de 1999, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.
En el único motivo de casación, esgrimido por la representación procesal de la entidad recurrente, se aduce la falta de cobertura legal de la norma contenida en el artículo 25.4 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, empleada por la Administración para sancionar a aquélla, ya que el artículo 9 del Real Decreto Ley 3/1979, de 26 de enero, no satisface la exigencia impuesta por el artículo 25 de la Constitución.
Como esta Sala ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 27 de junio de 1995, 28 de junio de 1996, 12 de julio de 1996, 16 de noviembre de 1996, 23 de marzo de 1998, 30 de marzo de 1998 y 11 de julio de 1998, no cabe entender que la normativa que da cobertura postconstitucional a la potestad sancionadora de la Administración en materia de empresas de seguridad sea el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre Vigilancia y Protección de la Seguridad Ciudadana.
La finalidad buscada por esta norma legal, expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que por su frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho. El tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo tipifica el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración, cuya transgresión pueda propiciar la comisión de actos delictivos, pero no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinada clase de servicios.
El Tribunal Constitucional en su sentencia 42/1994, de 15 de febrero, al precisar el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad punitiva y sancionadora, reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución, declaró que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridadimpuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos - artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre protección de la seguridad ciudadana- y otra distinta el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados.
La tesis contenida en la sentencia apelada, en virtud de la cita que efectúa de algunas sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, sugiere, sin embargo, que la cobertura legal prestada por el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979 no sólo concurre cuando reglamentariamente se imponen con carácter general a las empresas medidas de seguridad encaminadas a evitar la comisión de delitos, sino también cuando del contenido de los hechos, que concretamente integran cada una de las infracciones previstas dentro de la normativa específica reguladora de la prestación de servicios por empresas privadas de seguridad, pueda deducirse que la imposición de la sanción tiene de modo directo dicha finalidad preventiva.
Esta Sala considera que este planteamiento no es aceptable porque la amplitud de la figura, prevista en el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979, obliga a una interpretación estricta a no ser que se amplíen sus límites hasta alcanzar una extensión prácticamente ilimitada, incompatible con el principio de legalidad sancionadora. En consecuencia, se impone una interpretación rigurosamente literal y coherente, en el contexto del Real Decreto-Ley 3/1979, con los motivos de su promulgación relacionada con la realidad social que la preside.
El artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979, en su fórmula literal, contempla exclusivamente las medidas de seguridad impuestas con carácter general a las empresas, en el marco de la intervención administrativa general y externa a la actividad empresarial, cualquiera que sea su objeto, pero no abarca las medidas, incluso de seguridad, que se encuadran en la normativa encaminada a regular la prestación privada de servicios de seguridad a otras empresas o sujetos. En este supuesto el establecimiento de las medidas surge de la regulación de una actividad empresarial específica que, por hallarse ínsita en la función administrativa de protección de la seguridad pública, constituye un servicio de interés general y por ello es autorizada bajo un régimen de profunda intervención administrativa.
La naturaleza, en sí misma, de la actividad de las empresas de seguridad, su específica relación con la función pública de seguridad y su carácter prestacional determinan que su realización no sea concebible sin un sometimiento a estrictas medidas de seguridad. Estas medidas integran la regulación administrativa de la actividad empresarial de que se trata y -aun estando orientadas todas ellas, directa o indirectamente, a evitar la comisión de delitos- difícilmente pueden calificarse, en la interpretación estricta que creemos exigible, como "impuestas reglamentariamente a las empresas".
El contexto y los antecedentes del Real Decreto-Ley 3/1979, así como las necesidades sociales a que responde, permiten entender que éste es el sentido del citado artículo 9. Su finalidad es, dado el incremento de actos delictivos cometidos contra las empresas, particularmente las entidades financieras depositarias de fondos en metálico, responsabilizar a éstas, en su condición de titulares de establecimientos causantes de riesgo, como posibles víctimas de delitos con trascendencia social, de la adopción de medidas que acentúen la seguridad desde el punto de vista pasivo. De la regulación del Real Decreto-Ley 3/1979 se desprende que no era propósito del legislador incluir en su regulación un tipo específico de empresas, recientemente surgidas en el tráfico mercantil, cuyo objeto es una función activa de prestación de servicios encaminados a proteger la seguridad de otras empresas y que no generan por sí mismas riesgo de comisión de delitos, sino que acuden a atender situaciones de riesgo creadas por estas otras.
En consecuencia, la distinción entre las infracciones que, a diferencia de las previstas en el Real Decreto-Ley 3/1979, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino "garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada", se refiere a todas las que están incluidas en las disposiciones que tienen por objeto integrar el régimen administrativo propio de dichas empresas y que sólo a ellas afectan y son aplicables. Así ocurre con el Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, y con la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, cuya falta de cobertura legal en el aspecto sancionador ha sido declarada por la jurisprudencia de esta Sala (Sentencia, entre otras, de la antigua Sala Quinta de este Tribunal de fecha 15 de diciembre de 1988).
Es indiferente que el servicio, como añade dicha jurisprudencia, esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos. El tipo sancionador previsto en el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979 se integra no sólo por el hecho de que mediante las infracciones se pretenda evitar la comisión de hechosdelictivos, sino que exige también que a esta finalidad se tienda mediante la imposición de medidas de seguridad a las empresas en general. En el caso enjuiciado, por el contrario, se trata de normas que regulan el régimen jurídico-administrativo de un tipo de empresas que desempeñan una función activa respecto de la seguridad y están por ello sujetas a un régimen específico de intervención administrativa del que las medidas de seguridad forman parte integrante.
Otra interpretación propiciaría la inseguridad jurídica, incompatible con el principio de reserva de ley punitiva.
Dado que el régimen administrativo de las empresas de seguridad está orientado en su conjunto a la prevención de delitos, no siempre es factible la distinción entre obligaciones de tipo formal y aquéllas directamente orientadas a evitar la comisión de hechos punibles, pero la falta de cobertura legal de las infracciones correspondientes a las empresas de seguridad ha significado un vacío legal de gran importancia. La solución a esta situación, sin embargo, no radica en una interpretación extensiva del artículo 9 de Real Decreto-Ley 3/1979, vedada en el derecho punitivo, sino en la debida regulación de las infracciones en una norma de rango adecuado.
Así lo ha entendido el legislador, que, en la Ley 23/1992, de 30 de julio, ha introducido la expresada regulación, reconociendo en su exposición de motivos como urgente y necesaria la dotación del rango normativo suficiente al desarrollo del régimen sancionador aplicable a la materia, el cual, en la legislación actualmente vigente y siguiendo modalidades y pautas preconstitucionales, apenas tiene apoyo en normas con rango de ley y se encuentra contenido, prácticamente, en reales decretos y órdenes ministeriales.
Las razones expuestas para justificar la estimación del único motivo de casación invocado al efecto sirven de fundamento también para estimar íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto y anular los actos impugnados por carecer de la necesaria cobertura legal los preceptos empleados por la Administración para sancionar a la entidad recurrente.
La estimación del motivo de casación esgrimido por la representación procesal de la recurrente determina la declaración de haber lugar al recurso interpuesto, por lo que cada parte habrá de satisfacer sus costas mientras que, por aplicación concordada de lo dispuesto por los artículos 102.2 y 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción, no existen motivos para imponer las causadas en la instancia aunque proceda estimar también el recurso contencioso-administrativo sostenido por aquella entidad.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 101 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Que, con estimación del único motivo invocado al efecto, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora Doña Alicia Martínez Villoslada, en nombre y representación de la entidad Prosegur Compañía de Seguridad S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 20 de abril de 1995, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso-administrativo nº 510/93, la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que, estimando el recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de la entidad Prosegur Compañía de Seguridad S.A. contra la resolución del Ministerio del Interior, de fecha 25 de marzo de 1993, por la que se desestimó el recurso de alzada deducido contra el acuerdo de la Delegación del Gobierno en Canarias, de fecha 27 de marzo de 1992, por el que se impuso a Prosegur Compañía de Seguridad S.A. una multa de cinco mil pesetas por la infracción tipificada en el artículo 25.4 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, en relación con el artículo 12 del Real Decreto 629/78, de 10 de marzo, y el artículo 18 del Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, debemos declarar y declaramos que los referidos actos impugnados no son ajustados a derecho, por lo que los anulamos, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en cuanto a las de este recurso de casación cada parte abonará las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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