STS, 14 de Julio de 1994
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 14 Julio 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
Núm. 2.897.-Sentencia de 14 de julio de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.
PROCEDIMIENTO: Recurso.
MATERIA: Responsabilidad patrimonial de la Administración. Reducción del margen comercial de farmacias.
NORMAS APLICADAS: Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, Ley de Régimen Jurídico de la
Administración del Estado, Ley de Expropiación Forzosa y Constitución Española.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 15 de octubre de 1990.
DOCTRINA: La disminución del margen comercial de beneficio por dispensación de productos farmacéuticos que tuvo lugar en
cumplimiento de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, dio lugar a una reducción de los ingresos de
los titulares de las oficinas de farmacia, lo que supuso un daño real y efectivo, individualizare y susceptible de valoración
económica. La nulidad de la indicada Orden declarada en Sentencia de 4 de julio de 1987 constituye una manifestación del
funcionamiento anormal de los órganos administrativos, existiendo una relación directa de causalidad entre dicho anormal
funcionamiento y el daño producido.
En la villa de Madrid, a catorce de julio de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al final anotados, el recurso contencioso- administrativo que con el núm. 224/90, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador don José Luis Barneto Arnaiz, en nombre y representación de don Gabino , contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de sus solicitudes de indemnización de daños y perjuicios, por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, derivados de la reducción del margen comercial de beneficio en la venta o dispensación de medicamentos establecida por la después jurisdiccionalmente anulada Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985. Habiendo sido parte recurrida el Sr. Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado.
Antecedentes de hecho
Por el Procurador don José Luis Barneto Arnaiz, en nombre y representación de don Gabino
, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el "Boletín Oficial del Estado" y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó al referido Procurador Sr. Barneto Arnaiz, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: Se dicte Sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso, se reconozca al recurrente el derecho a ser indemnizado por los daños y perjuicios sufridos por la aplicación de la precitada Orden de la Presidencia del Gobierno, se condene a la Administración General del Estado al pago al recurrente de la suma de 424.718 pesetas, más los intereses legales desde que su importe fue reclamado en vía administrativa, declarando no ser conforme a Derecho la denegación por silencio administrativo de las solicitudes indemnizatorias en su día formuladas. Todo ello con expresa imposición de costas a quien al recurso se oponga.
El Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: Que se dicte Sentencia por la que sea desestimado el recurso, asimismo, la referida parte recurrida solicitó por medio de otrosí de su escrito de contestación a la demanda el recibimiento a prueba de las actuaciones.
Por Auto de 10 de mayo de 1993 se acordó el recibimiento a prueba del recurso, por término de treinta días comunes a las partes, para proponer y practicarla, verificándose la realización de las que fueron admitidas con el resultado que se recoge en las actuaciones. Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que, tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 7 de julio de 1994 en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.
Fundamentos de Derecho
La representación procesal de don Gabino interpuso recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de sus dos solicitudes de indemnización de daños y perjuicios, por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, como consecuencia de la reducción del margen comercial correspondiente a las oficinas de farmacia en la venta o dispensación de medicamentos, establecida por Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, la cual fue declarada nula de pleno Derecho por Sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo de 4 de julio de 1987 . Limita su reclamación al margen de beneficio dejando de percibir, durante la vigencia de la Orden de 10 de agosto de 1985, en las ventas realizadas al Instituto Nacional de la Salud, Instituto Social de las Fuerzas Armadas. Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado. Mutualidad General de Justicia. Organización Nacional de Ciegos Españoles y Patronato Militar. Fundamenta su pretensión en lo establecido en los arts. 106.2 de la Constitución y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa , solicitando se declare el derecho a percibir una indemnización de 414.718 pesetas, más los intereses legales desde que su importe fue reclamado en vía administrativa y condena en costas de la Administración demandada.
La temática fundamental que plantea el presente proceso ha sido decidida por este Tribunal Supremo en reiteradas Sentencias, que se inician con la dictada en 15 de octubre de 1990 , y cuyos fundamentos de Derecho se reproducen o invocan, entre otras, en las de 26, 27, 28, 29 y 30 de noviembre de 1990, 5 de diciembre de 1991 y 24 de enero y 9 de marzo de Í992. En virtud de los principios de unidad de doctrina y de igualdad en la aplicación de la Ley nos limitaremos a reproducir e invocar los criterios jurisprudenciales expuestos en las citadas Sentencias, en cuanto dan respuesta a la pretensión indemnizatoria formulada.
Los motivos de oposición a la pretensión de indemnización que alega el Sr. Abogado del Estado, que han sido ya enjuiciados en las anteriores Sentencias de esta Sala, deben ser rechazados en virtud de las razones siguientes: a) Por lo que se refiere a la alegación de prescripción de la acción ejercitada, es doctrina reiterada en las Sentencias de 15 de octubre y 6 de noviembre de 1990. 9 de marzo de 1992 y 14 de mayo de 1993 , que el cómputo del plazo de un año para exigir la responsabilidadpatrimonial del Estado (art. 40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 ) se inició en el momento en que adquirió firmeza la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1987 . que declaro la nulidad de pleno Derecho de la Orden de 10 de agosto de 1985, fecha que es la de publicación de la aludida Sentencia, esto es, la del citado día 4 de julio de 1987 , por lo cual las dos reclamaciones administrativas presentadas por la parte recurrente en 1 de julio y 4 de julio de 1988 se formularon antes de concluir el plazo de prescripción. La suspensión de la efectividad de la Orden de 10 de agosto de 1985 carece de relevancia para iniciar el plazo prescriptivo, ya que, por una parte, sólo era una medida cautelar, cuya adopción no prejuzgaba el resultado final del proceso y por otra, la acción indemnizatoria no podía ejercitarse mientras el litigio no hubiera sido resuelto definitivamente, b) Entiende el Abogado del Estado que en el caso de Autos no se ha emitido el informe preceptivo del Consejo de Estado, a lo que añade que el interesado no ha formulado su reclamación ante el órgano administrativo competente, que es el Ministerio de Economía y Hacienda. La estimación de este motivo de oposición a la demanda conduciría a anular las actuaciones administrativas, reponiéndolas al momento en que debió solicitarse el dictamen del Consejo de Estado para la posterior resolución por el órgano competente. No procede acoger el aludido razonamiento, ya que la impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución la nulidad de actuaciones y retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las cuestiones sustantivas, conectando esta conclusión con el derecho de todo ciudadano a un proceso sin dilaciones indebidas y a la efectividad de la protección judicial (art. 24 de la Constitución), como ya declaró al respecto la Sentencia (citada) de b de octubre de 1990 (fundamento de Derecho tercero), c) En la forma subsidiaria la representación del Estado sostiene que, de no desestimarse el recurso en su integridad, ha de desestimarse parcialmente en cuanto a la pretensión de abono de intereses por no haberse formulado la reclamación ante órgano competente para atenderla La alegación debe ser desestimada, pues habiendo tenido validez a efectos de la interposición del recurso contencioso-administrativo la reclamación del principal dirigida al entonces Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, también debe tenerla la solicitud accesoria de pago de los intereses legales correspondientes. Por otra parte, habiendo el perjudicado formulado la reclamación de pago de intereses a la Administración del Estado, dicha reclamación es bastante para determinar la procedencia de su abono, ya se dirija a uno u otro Departamento ministerial, en virtud de la personalidad jurídica única de la Administración del Estado (art. 1.° de la Ley de Régimen Jurídico de 1957 , hoy sustituido por el art. 3.°.4 de la Ley 30/1992. de 26 de noviembre ).
En cuanto al fondo del asunto, una vez rechazados los motivos de oposición alegados por la representación de la Administración demandada, es claro que la disminución del margen comercial de beneficio por dispensación de productos farmacéuticos que tuvo lugar en cumplimiento de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985. dio lugar a una reducción de los ingresos de los titulares de la oficinas de farmacia. Esta reducción supuso un daño real y efectivo, individualizable y susceptible de valoración económica. La nulidad de la indicada Orden, declarada por la Sentencia de 4 de julio de 1987 , constituye una manifestación del funcionamiento anormal de los órganos administrativos, existiendo una directa relación de causalidad entre dicho anormal funcionamiento y el daño consistente en la reducción de beneficios de los titulares de las oficinas de farmacia. De ello resulta que es procedente la aplicación al caso enjuiciado de lo dispuesto en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y, por tanto, la declaración de responsabilidad de la Administración.
La cuantificación de los perjuicios tampoco ofrece duda, ya que la parte recurrente aporta los correspondientes certificados del Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Valencia que acreditan el importe de las ventas que realizó en su oficina de farmacia a los beneficiarios del Instituto Nacional de la Salud, y demás entidades que relaciona, durante el período de tiempo en que tuvo lugar la reducción del margen de beneficio dispuesta por la Orden ministerial después anulada jurisdiccionalmente. El perjuicio económico sufrido por la parte recurrente se obtiene aplicando a las cantidades facturadas en el período indicado el coeficiente 1,025382, calculado por el Ministerio de Sanidad y Consumo (resolución de 21 de mayo de 1987) para establecer el margen comercial anterior y que, por tanto, refleja la diferencia entre éste y el nuevo, más bajo, anulado judicialmente con posterioridad (fundamento de Derecho quinto de la Sentencia de 15 de octubre de 1990 ). Las certificaciones del Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Valencia, utilizando los conceptos anteriores, hacen el cálculo de la cantidad en que debe cifrarse la minoración de beneficios indemnizables a la parte recurrente, que determina un total de 424.718 pesetas (salvo error aritmético susceptible de ser corregido en cualquier momento), cantidad reclamada en el escrito de demanda, que, sin embargo, ha de ser reducida en 299 pesetas, suma que según la prueba practicada a instancia del Sr. Abogado del Estado, fue reintegrada al recurrente por la Organización Nacional de Ciegos de España, a través del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, quien había solicitado el abono de las cantidades dejadas de percibir durante la aplicación de la Orden de 10 de agosto de 1985, lo que determina que la indemnización que debe satisfacer la Administración del Estado se fije en la cifra de 424.419 pesetas.
La doctrina legal que con reiteración venimos invocando ha determinado la obligación de la Administración de abonar los intereses legales devengados y expresamente solicitados, para cuya cuantificación en período de ejecución de Sentencia, hemos de sentar los correspondientes criterios. Los intereses deberán calcularse sobre la cantidad de 424.419 pesetas, principal debido por la indemnización que se acuerda al tipo del interés legal del dinero determinado conforme a la Ley 22/1984, de 29 de junio (el fijado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o, en su defecto, el interés básico del Banco de España). El devengo de los intereses se produce desde el día de la presentación de la correspondiente reclamación administrativa hasta la notificación de la presente Sentencia, a partir de la cual seguirán devengándose hasta el completo pago (fundamento de Derecho quinto de la Sentencia de 14 de mayo de 1993 ). En el presente supuesto, don Gabino presentó dos reclamaciones distintas a la Administración, por lo que los intereses se devengarán respecto a la cantidad de 347.921 pesetas desde el 6 de mayo de 1988, y respecto a la cantidad de 76.498 pesetas en la que están deducidas las 299 pesetas abonadas por la ONCE, desde el 4 de julio del mismo año fechas de registro en la Administración de sus respectivas peticiones.
Cuanto queda expuesto da lugar a que proceda la estimación del recurso promovido por don Gabino , que en el escrito de conclusiones reconoce que de la cantidad reclamada en la demanda debe deducirse la que le fue reintegrada por la Organización Nacional de Ciegos a través del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, reduciendo su pretensión en dicha cuantía, sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción para determinar una especial imposición de costas.
Que debemos estimar, y estimamos, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de don Gabino contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de sus solicitudes de indemnización de daños y perjuicios, por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, derivados de la reducción del margen comercial de beneficio en la venta o dispensación de medicamentos establecida por la después jurisdiccionalmente anulada Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985. denegación que anulamos, dejándola sin valor ni efecto, por no ser conforme al ordenamiento; y, en su lugar, reconociendo el derecho del demandante a ser indemnizado como consecuencia de la aplicación de la mencionada Orden ministerial, debemos condenar, y condenamos, a la Administración General del Estado a pagar a don Gabino la cantidad de 424.419 pesetas, más los intereses legales de dicha cantidad, que se fijarán en ejecución de Sentencia conforme a lo establecido en el fundamento de Derecho sexto de la presente resolución: sin efectuar especial imposición de costas.
ASI por esta nuestra Sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Francisco José Fernando Santiago.-Juan Manuel Sanz Bayón.-Manuel Goded Miranda.-José María Sánchez Andrade y Sal.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
