STS, 29 de Junio de 1998
| Ponente | PEDRO ANTONIO MATEOS GARCIA |
| Número de Recurso | 3261/1994 |
| Fecha de Resolución | 29 de Junio de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Junio de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera Sección Sexta del Tribunal Supremo, constituida por los Sres. anotados al margen el recurso de Casación que con el nº 3261/94, ante la misma pende de resolución. Interpuesto por la representación procesal de Prosegur Compañía de Seguridad S.A., sobre revocación de sentencia dictada por la Audiencia Nacional el día 21 de Enero de 1994, en pleito nº 504/92 , sobre impugnación de sanción por infracción de la normativa de empresas de seguridad. Habiendo sido parte recurrida, la Administración del Estado, defendida y representada por el Abogado del Estado.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallamos; En desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación y defensa de la entidad PROSEGUR COMPAÑÍA DE SEGURIDAD, S.A., contra la resolución del Ministerio del Interior de 3 de Marzo de 1.992, en cuanto confirmatoria en reposición de la que en 27 de Marzo de 1.991 desestimaba la alzada contra la de la Dirección de la Seguridad del Estado de 24 de Abril de 1.990, por la que se imponía a la recurrente sanción de multa en cuantía de 100.000 Pts., debemos declarar y declaramos su conformidad a Derecho. Sin expresa imposición de las costas causadas.
Notificada la anterior sentencia, por la representación de PROSEGUR COMPAÑIA DE SEGURIDAD, S. A., se preparó recurso de casación, que por providencia de 7 de Marzo de 1994 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que formuló sus consideraciones fácticas y jurídicas y terminó suplicando a la Sala dicte sentencia estimatoria del mismo, casando y anulando la sentencia recurrida para dictar otra más ajustada a derecho por la que se anulen y revoquen las resoluciones administrativas señaladas, con los demás pronunciamientos a ello inherentes.
El Abogado del Estado, en la representación que le es propia, en el recurso ordinario de casación, cuyas referencias constan al margen, tras exponer los antecedentes y motivos del recurso de casación esgrimidos de adverso, terminó suplicando a la Sala: confirme íntegramente la Sentencia de instancia y los actos impugnados, con imposición de costas a la parte recurrente.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 23 de Junio de 1998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El recurso de casación que decidimos ha sido interpuesto contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, desestimatorio del recurso 504/92 entablado contra las determinaciones gubernativas que impusieron a la sociedad recurrente la multa de cien mil pesetas, en razón de estar prestando servicios, dependiendo de aquella, vigilantes jurados, en cuyo título no aparecia consignado el número de armas asignada estando desprovisto, uno de ellos, además, de la preceptiva placa- insignia, y por figurar en el título de nombramiento del otro un número de arma distinto al de la que portaba, argumentándose en esencia, para basamentar el recurso formulado al amparo del ordinal cuarto del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional , que la normativa contemplada para imponer la sanción cuestionada, está desprovista de la necesaria cobertura legal, resultando, pues, infringido el artículo 25 de la Constitución española .
La problemática decisoria que dejamos expuesta sucintamente en el fundamento anterior ha sido ya contemplada y resuelta de un modo reiterado por ésta misma Sala y Sección, superando anteriores contradicciones, en muy variadas sentencias, entre las que podemos citar las de 28 de Junio y 12 de Julio de 1996 y 24 de Marzo de 1998 , cuya doctrina reproduciremos o resumiremos para alcanzar idéntica conclusión, siquiera sea para hacer realidad los principios de unidad de doctrina, igualdad y seguridad jurídica. Señalábamos en la última de las sentencias citadas La finalidad buscada por esta norma legal -según se recoge en la citada sentencia- expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que por su frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho. El tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo lo que tipifica es el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración cuya transgresión pueda propiciar la comisión de actos delictivos y no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinado tipo de servicios.
La referida doctrina recuerda, a su vez, que la sentencia de este Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1988 , vino a señalar que "el principio de legalidad en materia sancionadora, proclamado por la Constitución , exige atender al examen estricto de las normas que se consideran vigentes al tiempo de la comisión del hecho sancionado, las cuales, en el caso que se resuelve, eran de índole postconstitucional, puesto que la descripción completa de las infracciones se contiene en la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre de 1981, que, en cuanto a la sanción procedente, se remite, en su artículo 29, al Real Decreto 880/1981, de 8 de mayo , (prestación privada de servicios y actividades de vigilancia y seguridad), que desarrolla, ninguno de los cuales cumple los requisitos de rango normativo exigidos para que pueda darse por satisfecha la reserva legal impuesta por la Constitución ".
Esta doctrina está en consonancia con la sentencia del Tribunal Constitucional 42/1994, de 15 de febrero , en la cual se dice que, sobre el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad punitiva y sancionadora reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución , el Tribunal Constitucional ha declarado que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos - artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979 de 26 de enero (protección de la seguridad ciudadana)- y otra distinta es el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados.
Como consecuencia de todo ello, el Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que las sanciones administrativas contenidas en el Real Decreto 880/1981, de 8 de mayo , no pueden encontrar cobertura legal en el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979 , ya que aquéllas, a diferencia de este último, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actosdelictivos, sino garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada, aunque
este servicio esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos.
Las sentencias citadas, tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, llegan a la conclusión de que el Real Decreto 880/1981 carece de cobertura legal, con la inevitable consecuencia de la nulidad de pleno derecho, y con él la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 a que se remite , sin hacer distinciones entre unas u otras infracciones de las recogidas en sus artículos.
Exponíamos a continuación, en la misma sentencia, que la cobertura legal prestada por el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979 no sólo concurre cuando reglamentariamente se imponen con carácter general a las empresas medidas de seguridad tendentes a evitar la comisión de delitos, sino también cuando del contenido de los hechos que concretamente integran cada una de las infracciones previstas dentro de la normativa específica reguladora de la prestación de servicios por empresas privadas de seguridad puede deducirse que la imposición de la sanción tiene de modo directo la expresada finalidad, no es compartida por ésta Sala que, sin embargo, entiende que esta postura no es aceptable.
La amplitud de la figura prevista en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989 obliga a una interpretación estricta, so pena de ensanchar sus límites hasta alcanzar una extensión prácticamente ilimitada, dudosamente compatible con el principio de legalidad sancionadora. En consecuencia, se impone una interpretación rigurosamente apegada a su tenor literal y coherente con el contexto del Real Decreto-ley 3/1989 y con los motivos de su promulgación, en relación con la realidad social que la preside.
El artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989 , en su fórmula literal, caracteriza con la nota de "imposición a las empresas" las medidas de seguridad encaminadas a prevenir la prevención de delitos a que se refiere.
Esta expresión, en la acepción rigurosa que creemos indispensable tomar, cobija sin dificultad las medidas de seguridad impuestas con carácter general a las empresas, en el marco de la intervención administrativa general y externa a la actividad empresarial, cualquiera que sea su objeto.
Por el contrario, resultan más difícilmente subsumibles en aquel concepto las medidas de seguridad que se encuadran en una normativa encaminada a regular la prestación privada de servicios de seguridad a otras empresas o sujetos. En este supuesto el establecimiento de las medidas surge de la regulación de una actividad empresarial específica que, por hallarse emparentada con la función administrativa de protección de la seguridad pública, constituye un servicio de interés general y por ello es autorizada bajo un régimen de profunda intervención administrativa.
La naturaleza, en sí misma, de la actividad de las empresas de seguridad, su específica relación con la función pública de seguridad y su carácter prestacional determina que su realización no sea concebible sin un sometimiento a estrictas medidas de seguridad. Estas medidas integran la regulación administrativa de la actividad empresarial de que se trata y -aun estando orientadas todas ellas, directa o indirectamente, a evitar la comisión de delitos-, difícilmente pueden calificarse, en la interpretación estricta que creemos exigible, como "impuestas reglamentariamente a las el Real Decreto 880/81, y la Orden Ministerial de 28 de Octubre de 1981 , en cuanto soporte de actuaciones sancionadoras de la Administración en materia de seguridad privada, carecen de la necesaria cobertura legal cuando no se trate de incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos, en cuyo caso el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/79 , sería norma habilitante suficiente, pero tal cobertura no alcanza a supuestos como el de autos, en los que se está ante el incumplimiento de normas reguladoras del régimen administrativo a que estén sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es la seguridad; desde ésta perspectiva las sanciones contenidas en el Real Decreto 880/81, que a su vez se remite a la Orden de 28 de Octubre de 1981 , no pueden encontrar cobertura legal en el artículo 9 del Real decreto Ley 3/79 , ya que aquellas, a diferencia de éste, no tienen por objeto directo garantizar el cumplimiento de medidas impuestas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino garantizar, en condiciones adecuadas la prestación del servicio de seguridad privada.
empresas".>>
En consecuencia con la doctrina ya transcrita, señalábamos a continuación, el Real Decreto 880/81, y la Orden Ministerial de 28 de Octubre de 1981 , en cuanto soporte de actuaciones sancionadoras de la Administración en materia de seguridad privada, carecen de la necesaria cobertura legal cuando no se trate de incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos, en cuyo caso el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/79 , sería norma habilitante suficiente, pero tal cobertura no alcanza a supuestos como el de autos, en los que se está ante el incumplimiento de normas reguladoras del régimen administrativo a que estén sometidas aquellasempresas cuyo objeto mercantil es la seguridad; desde ésta perspectiva las sanciones contenidas en el Real Decreto 880/81, que a su vez se remite a la Orden de 28 de Octubre de 1981 , no pueden encontrar cobertura legal en el artículo 9 del Real decreto Ley 3/79 , ya que aquellas, a diferencia de éste, no tienen por objeto directo garantizar el cumplimiento de medidas impuestas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino garantizar, en condiciones adecuadas la prestación del servicio de seguridad privada.
La exposición anterior determina que hayamos de estimar el recurso de casación formalizado, como consecuencia de resultar procedente el motivo articulado en el escrito de interposición, en razón de haber sido conculcado el artículo 25 de la Constitución por carecer de la necesaria cobertura legal exigida, las concretas disposiciones administrativas contempladas para sancionar a la empresa recurrente y es por ello, por lo que deviene obligada la casación de la sentencia y la decisión del proceso en los términos resultantes del debate, que ha de abocar naturalmente en la estimación de la demanda, en aplicación de los mismos razonamientos expuestos con anterioridad, sin que existan motivos especiales para hacer pronunciamiento sobre las costas causadas en la instancia y, en cuanto a las de ésta, cada parte satisfará las suyas, de conformidad con l o dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional
Que en el recurso de casación número 3261/94, promovido por la representación procesal de PROSEGUR COMPAÑÍA DE SEGURIDAD S.A., contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 21 de Enero de 1994 , por la cual fué desestimado el recurso número 504/92, entablado contra resoluciones del Ministerio del Interior de 27 de Marzo de 1991 y 3 de Marzo de 1992, declaramos haber lugar al recurso interpuesto y casamos la sentencia, dejándola sin efecto, y resolviendo el debate planteado, estimamos el recurso contencioso-administrativo, anulando las resoluciones administrativas impugnadas, por ser disconformes con el ordenamiento jurídico, sin que hagamos pronunciamiento especial sobre las costas causadas en primera instancia y en cuanto a las de éste recurso cada parte satisfará las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, firme definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Pedro Antonio Mateos García, estando celebrando audiencia pública el mismo día de su fecha, la Sala Tercera Sección Sexta del Tribunal Supremo. Certifico.
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