STS, 9 de Febrero de 2009

La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Javier contra el acuerdo adoptado el 29 de marzo de 2000 por el Ayuntamiento de Náquera. Este acuerdo había declarado improcedente la reclamación deducida el 19 de julio de 1999 por el demandante para resarcirse de los daños y perjuicios que, por importe de 150.727.647 pesetas (905.891,40 euros), se le habían a su juicio irrogado a consecuencia del cambio de clasificación urbanística (de suelo rústico de uso agrícola a urbano de uso industrial) del polígono en donde tiene instalado un vivero de plantas ornamentales.

La sentencia de instancia, una vez descrito el acto administrativo recurrido y desbrozado el debate de las pretensiones ajenas al proceso (fundamentos primero a tercero), expone en el cuarto la doctrina jurisprudencial sobre los requisitos que han de concurrir para que se ponga en marcha el instituto de la responsabilidad patrimonial que diseñan los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre), pasando a razonar a continuación en el quinto fundamento conforme a los siguientes argumentos:

Entrando a deslindar los dos ámbitos antedichos y a valorar su posible aplicación, procederá realizar las siguientes determinaciones:

a) En primer lugar, no cabe impugnar en 1999 los efectos reclasificatorios/recalificatorios de una parcela en virtud de la aprobación en 1985 de las Normas Subsidiarias de Náquera. Estableciéndose en principio la vigencia indefinida de los Planes, ello no implica que sea un documento estático, sino al contrario, es un instrumento susceptible de modificación o revisión, alteraciones estas que se subsumen dentro de lo que se ha venido denominando "ius variandi", como algo inherente a la potestad de planificación urbanística. Su fundamento se encuentra en la necesidad de adoptar las previsiones urbanísticas y dar las respuestas que demandan los nuevos requerimientos del espacio físico urbano. Así lo han declarado reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo (SS. de 24 de febrero de 1984, 24 de septiembre de 1989, 6 de febrero y 3 de abril de 1990, 15 de abril de 1992 y 8 de mayo de 1992). Merece destacarse la STS de 9 de diciembre de 1989, que define el "ius variandi" como "una potestad no fundamentada en criterios subjetivos ejercitable en cualquier momento, sino como remedio establecido en la ley para que la Administración, objetivando alteraciones reales, realice las modificaciones que imponga las nuevas necesidades urbanísticas creadas por la dinámica social en el transcurso del tiempo". Como afirma la STS 3 de enero de 1996, la naturaleza normativa del planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público justifican plenamente el "ius variando", lo que implica un amplio margen de discrecionalidad acotada por la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE ).

Esta misma jurisprudencia se ha preocupado de fijar los principios operativos a través de los cuales se actualiza aquella potestad, uno de ellos, no es sino el del interés general, en el que constitucionalmente se ancla todo el quehacer de la Administración Pública "al servir con objetividad los intereses generales" (art. 103 CE ). De ahí la justificación del sacrificio que muchas veces se impone no sólo a simples expectativas, sino a titularidades dominicales. Los planes, dice el TS en su Sentencia de 19 de febrero de 1987, "no se trazan en función de los propietarios del suelo, sino de los ciudadanos y de las necesidades colectivas". Proyección de aquel principio resulta el de la presunción de legalidad de la actuación administrativa que tienda o pretenda cubrir déficits, estableciendo nuevas dotaciones urbanísticas (STS 30 de junio de 1980 y 21 de febrero de 1984 ). De esta manera, las coordenadas del interés general se cierran con la exigencia de racionalidad de las nuevas decisiones urbanísticas, que las situaciones fácticas estén valoradas correctamente, que la utilización del suelo sea coherente con las necesidades objetivas de la comunidad y se formule una adecuada ordenación territorial y un correcto ajuste a las finalidades perseguidas, que la decisión planificadora guarde coherencia con la realidad de los hechos (STS 3 de enero de 1996 ). Racionalidad que es a la postre proporcionalidad u optimización de medios, de modo que las previsiones actualicen un mínimo coste para la obtención de un máximo beneficio.

Como afirman las SSTS de 3 de enero y 26 de marzo de 1996, el control jurisdiccional de las facultades discrecionales de la Administración debe encaminarse a examinar "la existencia de un desacomodamiento a lo legal o reglamentariamente dispuesto, una desviación de poder o una arbitrariedad o irracionalidad en la solución propuesta por el plan, ya que en lo demás goza de una entera libertad para elegir la forma en que el territorio ha de quedar ordenado, motivo por el que se impone para desechar ésta la presencia de una argumentación o prueba que demuestre la concurrencia de los supuestos de excepción". En el mismo sentido, la STS 3 de julio de 1995 señala que dicha potestad discrecional "para ser adecuadamente combatida ha de basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración ha incurrido en error o con alejamiento de los intereses generales a que deba servir, sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad y la seguridad jurídica o con desviación de poder o con falta de motivación en la toma de decisiones".

La potestad planificadora de la Administración afecta indudablemente, en ocasiones, al derecho de los propietarios del suelo afectado. Debe decirse que la facultad de alterar la planificación tiene perfecta cobertura constitucional y está anclada en el art. 33 (que habla de la función social de la propiedad) y en el art. 45 (referido al medio ambiente, la calidad de vida y la utilización racional de los recursos). Y esta previsión se concreta en el art. 76 LS de 1976 cuando indica "el derecho de propiedad se ejercerá con el cumplimiento de los deberes y cargas impuestos por la ley". De esta manera, la concepción dinámica de la estructura jurídica urbana impide hablar de derechos adquiridos en el sentido clásico del término, a tenor de reiterada jurisprudencia (STS 15 de mayo de 1987, 7 de noviembre de 1988, 17 de junio de 1989, 5 de enero de 1990, 4 de enero de 1991, 16 de abril de 1991, 15 de abril de 1992 ) al decir que: "Frente al plan no existen derechos adquiridos" o que "frente a la actuación del ius variandi los derechos de los propietarios no son un obstáculo impediente", "ya que el plan puede afectar a terrenos ya ordenados, bien para conservar su situación urbanística, bien para modificarla, por lo que prescindiendo del grado de desarrollo de la planificación, su sola existencia no impide la posterior modificación ".

b) En el presente caso, el recurrente no ha combatido eficazmente el derecho de la Administración a variar el planeamiento de su municipio y reordenar el territorio a partir de un nuevo diseño de prioridades, sin que el cambio clasificatorio (de suelo rústico a suelo urbano) y de destino (de uso agrícola a uso industrial) merezca reproche legal alguno, al margen de las consideraciones personales del actor y del posible perjuicio que tal modificación pueda ocasionarle en su actividad.

c) Cuando la normativa urbanística contempla la posibilidad de indemnizar a aquellos propietarios perjudicados por los cambios del planeamiento, lo hace de manera específica y para supuestos concretos (arts. 87 del TR Ley del Suelo de 1976, 41.1 LRAU y 43 de la Ley 6/1998, de 13 de abril ), que no son aplicables al presente caso, o se remite a la equidistribución de cargas y beneficios dentro de la ejecución del planeamiento, siendo la reparcelación el instrumento de gestión que posibilite las compensaciones en el ámbito de la actuación urbanística. En ningún caso estaremos ante estos supuestos, puesto que no se actúa por el demandante en este proceso en el ámbito urbanístico y por haber sido objeto de específica impugnación ante la Sección 2ª de este Tribunal tanto el Programa de Actuación Integrada como la reparcelación del POLÍGONO000, correspondiendo a la sentencia que se dicte en el recurso 1037/00 pronunciarse al respecto.

d) Tampoco cabe revisar en este proceso las consecuencias sobre la actividad agrícola o de vivero derivadas de la construcción de una nave industrial en la parcela NUM000, puesto que ello implicaría, en primer lugar, examinar la legalidad de la licencia urbanística otorgada en el expediente NUM001 que, por tratarse de un acto firme y consentido, no puede ser revisada. Por otra parte, no cabe olvidar que la nave industrial se construye en suelo urbano industrial, en un ámbito en el que la actividad desarrollada en la parcela actora carece de viabilidad sobrevenida, debiendo obtener las correspondientes compensaciones (aprovechamiento lucrativo, indemnización, reparto de cargas, derecho a edificar, etc.) en el ámbito urbanístico y dentro del procedimiento de gestión correspondiente.

e) Si la demanda fundamenta su pretensión indemnizatoria en la modificación de un planeamiento general realizada en 1985, y la acción se ejercita el 19-7-1999, no cabrá duda alguna de que tal acción está ampliamente prescrita, en aplicación del artículo 142-5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, puesto que se ha sobrepasado el año previsto legalmente desde el momento en que se produce la lesión patrimonial denunciada (cambio de clasificación de la parcela actora) hasta el momento en que se reclama la correspondiente indemnización, sin que valga el argumento de que el actor se enteró de tal modificación más tarde, puesto que las Normas Subsidiarias constituyen una disposición general, cuya validez y eficacia surten efecto a partir de su oportuna publicación para conocimiento general, sin necesidad de notificación individualizada. Por otra parte, igual planteamiento prescriptorio cabría realizar si partimos del momento en que el actor conoce la reclasificación de su parcela, pues en la demanda afirma que tal conocimiento se produjo con ocasión del IBI de 1993, no formulando su reclamación hasta 1999.

En consecuencia, bajo ninguna de las diferentes visiones de la cuestión suscitada por la demanda cabe estimar su pretensión indemnizatoria, debiendo desestimar el recurso contencioso- administrativo.

Don Javier preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 15 de septiembre de 2004, en el que invocó dos motivos de casación al amparo del artículo 88, apartado 1, letra d), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio).

En el primero denuncia la infracción de la jurisprudencia y la doctrina científica en relación con el cómputo del plazo de prescripción y, más en particular, con la determinación del dies a quo, biéndose desconocido los artículos 40 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 (BOE de 18 de julio ) y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (BOE de 17 de diciembre ), a los que se remite el artículo 34 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (BOE de 3 de abril). Explica que las causas reales que han provocado los daños en su propiedad no son las que se indican en la sentencia, sino: a) la concesión, en el expediente NUM002, de una licencia municipal de obras siguiendo un proyecto básico de ejecución plagado de falsedades o cuando menos de datos en total desacuerdo con la realidad; b) la construcción de las naves amparadas por dicha licencia en una superficie muy superior a la autorizada, a ciencia y paciencia del Ayuntamiento; c) la erección de una edificación sin licencia municipal dentro de un vial y sin guardar las distancias mínimas entre parcelas; d) la tolerancia municipal con la actividad de almacenamiento de maderas propiedad de uno de los interesados en el mencionado expediente NUM002 ; y e) el incumplimiento de las normas subsidiarias de planeamiento y de las disposiciones en materia de apertura de actividades. Todas estas circunstancias han creado una serie de condiciones que impiden el desarrollo de la actividad objeto de su negocio.

Precisa que la causa que determinó la reclamación de responsabilidad, por provocar el fin de su actividad de vivero, fue el exceso de edificabilidad que ilícitamente ha permitido el Ayuntamiento de Náquera en el expediente NUM002, por lo que los daños se iniciaron entre los meses de agosto y septiembre de 1998, cuando se produjo la elevación de las temperaturas debido al levantamiento de las paredes de las naves industriales, habiéndose presentado el escrito de reclamación el 21 de julio de 1999, por lo que no cabe hablar de prescripción de la acción.

El segundo motivo consiste en la infracción de los artículos 24 y 106 de la Constitución, por interpretación y aplicación irrazonable de los artículos 139, 141 y 142 de la Ley 30/1992, en la redacción de la Ley 4/1999, de 13 de enero (BOE de 14 de enero). Se habría infringido el artículo 24 de la norma fundamental ya que, a su juicio, la Sala de instancia ha desconocido su derecho a obtener la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, en la medida en la que, erróneamente, le ha hurtado un pronunciamiento sobre su pretensión de fondo, declarando la prescripción de la acción.

Termina solicitando el dictado de sentencia que case y anule la recurrida y, en su lugar, condene al Ayuntamiento de Náquera a indemnizarle por los daños patrimoniales sufridos en la cuantía que se determine en el momento procesal oportuno.

El mencionado Ayuntamiento se opuso al recurso en escrito registrado el 19 de mayo de 2006, en el que, en lo que se refiere al primer motivo, subraya que el actor pretende dar un giro en casación a su pretensión reconduciendo el hecho originario de los perjuicios al acto de concesión de la licencia para la edificación de las naves industriales en una única parcela, cuando en la vía administrativa y en la instancia imputó el daño al cambio de clasificación urbanística del suelo, que se produjo el 25 de junio de 1985 al aprobarse las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Náquera.

Niega que se haya conculcado el derecho a obtener la tutela judicial efectiva del Sr. Javier y en cuanto al fondo recuerda el artículo 2, apartado 2, de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (BOE de 14 de abril), conforme al que la ordenación de los terrenos y de las construcciones establecida en el planeamiento no confiere derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes, sin perjuicio de que la parcela del actor ha visto incrementado notablemente su valor, con un aprovechamiento y una urbanización de los que antes carecía. Termina afirmando que no concurre ninguno de los requisitos determinantes del nacimiento de su responsabilidad, ya que el daño que pueda haber sufrido el recurrente no es objetivamente antijurídico, pues la corporación municipal se limitó a ejercitar las potestades discrecionales de planeamiento que le otorga el ordenamiento jurídico.

Las actuaciones quedaron pendientes de votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en providencia de 17 de noviembre de 2008, fijándose al efecto el 4 de febrero de 2009, si bien, por necesidades del servicio, el señalamiento se cambió para el dia 2 anterior, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JOAQUÍN HUELIN MARTÍNEZ DE VELASCO,.

Don Javier se dirigió el 21 de julio de 1999 al Ayuntamiento de Náquera pidiendo una indemnización de 150.727.647 pesetas (905.891,40 euros) por los daños y perjuicios que se le habrían irrogado «como consecuencia de haberse convertido en Polígono Industrial la zona, en su día destinada a la explotación rústica, en donde [...] tiene instalado desde los años 1981-1982 su Vivero de Plantas Ornamentales y, más concretamente, por haber autorizado la ubicación y posterior construcción de diversas naves destinadas a distintos usos industriales» (encabezamiento del escrito de reclamación). En el primer hecho de dicho documento expresaba que, si bien los mayores perjuicios los había sufrido en los últimos meses, ya desde hacía años venía soportando daños y perjuicios, más o menos elevados, como consecuencia de la transformación de la zona en un polígono industrial.

Desestimada su pretensión en acuerdo de 29 de marzo de 2000, interpuso recurso contencioso-administrativo, en el que dedujo la demanda interesando el pronunciamiento de una sentencia que, anulando el acto recurrido, reconociese su derecho a ser indemnizado por «la modificación del plan urbanístico al convertir la zona rústica en donde [...] tiene instalado su negocio o actividad de vivero de plantas ornamentales, debidamente consolidada, en polígono o zona industrial».

El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en la sentencia objeto de este recurso, después de centrar el debate, declaró prescrita la acción en virtud del artículo 142, apartado 5, de la Ley 30/1992, ya que se reclamaba en 1999 por una modificación del planeamiento realizada en 1985, si se tiene en cuenta que, como el propio interesado reconoce, tuvo conocimiento de la reclasificación de su parcela con ocasión de la liquidación del impuesto sobre bienes inmuebles correspondiente a 1993.

El actor se alza contra la anterior decisión invocando dos motivos al amparo del artículo 88, apartado 1, letra d), de la Ley 29/1998.

Con el primero, como ya hemos indicado en los antecedentes, denuncia la infracción de diversos preceptos legales porque la Sala de instancia declaró indebidamente prescrita la acción. Sostiene que el cómputo del plazo de un año que actualmente dispone el artículo 142, apartado 5, de la Ley 30/1992, no ha de iniciarse la fecha de 1985 en la que se aprobó la modificación del planeamiento general que cambio la clasificación de su parcela, sino los días de septiembre de 1998 en los que se incrementó la temperatura ambiente a consecuencia del levantamiento de los muros de las naves industriales que se ejecutaban al amparo de una licencia otorgada conforme a aquella modificación.

Antes de analizar este motivo debemos centrarnos en el objeto del recurso, aligerándolo, como atinadamente ya hizo la Sala de instancia con el debate desarrollado ante ella, de todas aquellas adherencias que nada o poco tienen que ver con la pretensión articulada, consistente en una reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de la modificación del planeamiento. Por ello, están fuera de lugar las alegaciones relativas a coacciones, irregularidades o eventuales abusos que puedieran haberse producido en la aprobación de los actos de desarrollo y ejecución de la previsión urbanística a la que el demandante anuda el daño cuya reparación reclama, pues, de ser ciertas, nula o escasa incidencia habrían tenido en el ejercicio del ius variandi que transformó sus parcela rústica en suelo urbano con destino industrial. Tampoco resultan pertinentes las afirmaciones del escrito de interposición del recurso de casación en las que se ofrece una versión de los hechos distinta a la fijada por los jueces de la instancia, ya que no constituye el cauce adecuado para alterar el relato fáctico de la sentencia y revisar la apreciación de las pruebas realizadas por el Tribunal territorial, salvo que, como no es el caso, se alegue y acredite que ha infringido algún precepto regulador de la valoración de las pruebas tasadas o que las inferencias obtenidas son ilógicas o arbitrarias y que, por ende, infringen el artículo 9, apartado 3 de la Constitución [véanse, por todas, las sentencias de 6 de octubre de 2008 (casación 6168/07, FJ 3º), y de 26 de enero de 2009 (casación 2705/05, FJ 2º )].

Así, pues, se ha de tener en cuenta que la reclamación que efectuó el actor en la vía administrativa y que la pretensión que articuló en la instancia consiste en la reclamación por los daños acarreados como consecuencia de la modificación del planeamiento que clasificó su finca como suelo urbano industrial, cambio normativo que aconteció en 1985. Siendo así, su propósito de que en esta sede se considere que efectúa la reclamación por lo perjuicios derivados de la construcción en 1998 de las naves industriales, conforme a una licencia otorgada en ejecución de aquella modificación del planeamiento, constituye una desviación procesal que aspira a una auténtica mutatio libelli (cambio de demanda) rechazable en esta sede [sentencias de 30 de septiembre de 2008 (casación 571/05, FJ 2º) y 3 de noviembre de 2008 (casación 5430/04, FJ. 2º )].

Sentado lo anterior, el esfuerzo argumental desarrollado en este motivo por el actor para demostrar que los daños se han originado a resultas de las actuaciones administrativas de desarrollo y de la licencia, resulta inútil, puesto que, vinculada su reclamación al cambio de clasificación del suelo, de la que tuvo conocimiento con ocasión de la liquidación del impuesto sobre bienes inmuebles de 1993, parece incontestable que el 19 de julio de 1999 ya se encontraba prescrita, tal y como ha declarado la Sala de instancia.

En definitiva, esta queja debe desestimarse, sin que, por lo demás, quepa pronunciarse sobre los eventuales perjuicios irrogados al actor por medidas ulteriores a la modificación del planeamiento (programa de actuación integrada y reparcelación del POLÍGONO000, ejecución de las naves industriales amparadas por la licencia), pues, además de ser ajenos al objeto del motivo, han recibido oportuna, razonada y razonable respuesta en las letras b) a d) del fundamento quinto de la resolución recurrida, que hemos reproducido en el antecedente primero de esta sentencia.

La anterior conclusión lleva de suyo la desestimación del segundo motivo, pues el derecho a obtener la tutela judicial efectiva, que proclama el artículo 24, apartado 1, de la Constitución, se satisface cuando el órgano judicial ofrece una respuesta fundada en derecho y razonada, como ha ocurrido en el actual caso, respuesta que puede ser incluso de inadmisión de la acción procesal cuando se funda en una causa legalmente prevista o de rechazo a pronunciarse sobre el reconocimiento del derecho que se reclama por haber prescrito (sentencias del Tribunal Constitucional 126/1984, FJ 2º; 24/1987, FJ 2º; 47/1990, FJ 3º; 42/1992, FJ 2º; 28/1993, FJ 4º; y 267/1993, FJ 2º, entre otras muchas ).

En suma, este recurso no puede prosperar, circunstancia que, en aplicación del artículo 139, apartado 2, de la Ley reguladora de nuestra jurisdicción, nos obliga a imponer las costas a la parte recurrente, con el límite de tres mil euros para los honorarios del letrado que ha asistido al Ayuntamiento de Náquera.