STS, 22 de Noviembre de 1996

La sentencia núm. 20/1993, de fecha 20 de mayo de 1993, dictada en el recurso promovido en única instancia por la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE KÁRATE Y DISCIPLINAS ASOCIADAS contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de septiembre de 1986, contiene fallo del siguiente tenor literal: FALLO: "DESESTIMAR el recurso presentado al amparo del artículo 41. 2 de la Ley Orgánica 2/1982 por el Procurador de los Tribunales, Don Felipe Ramos Cea, en nombre y representación de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE KÁRATE Y DISCIPLINAS ASOCIADAS, contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda, de uno de septiembre de mil novecientos ochenta y seis, la cual se mantiene en su propios términos por ser conforme al ordenamiento jurídico. Todo ello sin declaración expresa sobre costas".

Contra la referida sentencia de la Sala de Apelación del Tribunal de Cuentas, la representación procesal de la indicada Federación preparó e interpuso recurso de casación, que concluía con el siguiente suplico: "Que teniendo por presentado este escrito, con su copias, se sirva admitirlo y, en su virtud, tenga por formalizado recurso de casación contra sentencia núm. 20/93 de la Sala de Apelación, Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, de fecha 20 de mayo de 1993 y, previo los trámites oportunos, dictar en su día sentencia casando la aquí recurrida y decretando en la misma la nulidad total de las actuaciones, por no haber sido dirigida contra personas físicas y haberlo sido contra mi representada, la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE KÁRATE, indebidamente con las demás consecuencias legales de pertinente aplicación".

Mediante providencia de 28 de octubre de 1993 se tuvo por parte recurrente a la representación procesal de la referida Federación no dando lugar a la tramitación de la petición de suspensión de la resolución recurrida, que había solicitado en escrito presentado el 14 de octubre de 1993 en el Registro General del Tribunal Supremo.

Mediante escrito presentado, respectivamente, el 27 y 28 de julio de 1993, se personaron en el recurso el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado.

Por providencia de 24 de febrero de 1994 se tiene por comparecido el Ministerio Fiscal y por personado, en concepto de recurrido, el Abogado del Estado, admitiéndose asimismo el recurso de casación.

El Sr. Abogado del Estado evacuó su escrito de oposición el 8 de marzo de 1994, presentado ante el Registro del Tribunal de Cuentas el siguiente 16 de marzo, con el siguiente suplico: "Que, teniendo por presentado este escrito con su copias, se sirva admitirlo, tener por formalizado a nombre del Estado escrito de oposición al presente recurso ordinario de casación interpuesto contra la sentencia 20/93, de la Sala de Apelación, Sección de Enjuiciamiento, del Tribunal de Cuentas, seguir el procedimiento por sus trámites y, en su día, dictar sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando la sentencia recurrida en cuanto declara la conformidad a Derecho de la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de septiembre de 1986, que declaró que se había producido un perjuicio para la Hacienda Pública por la falta de justificación de subvenciones recibidas por importe de 2.205.388 ptas. correspondientes al ejercicio de 1979 y de 5.416.642 ptas. correspondientes al ejercicio de 1980, que era responsable de estas infracciones la Federación Española de Kárate y le impuso la obligación de reintegrarlas, con sus intereses, todo ello con expresa imposición de las costas a la parte recurrente".

El 21 de abril de 1994 presentó su escrito de alegaciones el Ministerio Fiscal, en el que interesaba la desestimación del recurso por las razones que exponía.

Por providencia de 26 de junio de 1996 se señaló para votación y fallo del recurso el día 18 de noviembre de 1996, en cuya fecha tuvo lugar el acto.

La FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE KÁRATE Y DISCIPLINAS ASOCIADAS ha interpuesto recurso de casación contra la sentencia de la Sala de Apelación del Tribunal de Cuentas, de fecha 20 de mayo de 1993, que desestimó el recurso planteado por aquella, al amparo del artículo 41. 2. de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, 2/1982, contra Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda, de 1 de septiembre de 1986, y que dispone -la cita es textual- :1º) declarar que se ha producido un perjuicio económico a la Hacienda Pública por falta de justificación de subvenciones recibidas del Consejo Superior de Deportes por un importe de 2.205.388 pesetas correspondientes al ejercicio de 1979, y por un importe de

5.416.642 pesetas correspondientes al ejercicio de 1980; 2º) declarar responsable de estas cantidades incrementadas con el importe de los intereses calculados conforme a lo dispuesto en el artículo 145. 2. de la Ley General Presupuestaria (3.987.444 pesetas) a la Federación Española de Kárate. Tales cantidades, principal más intereses, lo que hace un total hasta la fecha de la presente resolución de 11.609.474 pesetas, deberán ser ingresadas en el Tesoro Público (Delegación de Hacienda de Madrid) en el plazo de tres meses a contar desde su notificación; y 3º) el reintegro por la Federación Española de Kárate deberá entenderse sin perjuicio de las acciones que puedan asistir a la propia Federación para, en su caso, repercutir el importe de lo satisfecho a la Hacienda Pública a las entidades o personas físicas que en cada caso proceda.

Tres son los motivos en que se basa este recurso, todos ellos al amparo del artículo 95.

1. 4. de la L. J.: 1º) infracción de los artículos 128 d, 140 y 144 de la L.G.P. -en la redacción correspondiente a la fecha de los hechos- porque la responsabilidad que estos preceptos permiten exigir a los perceptores de subvenciones es solo la responsabilidad de las personas físicas, no de las personas jurídicas. Sostiene la recurrente que la sentencia del Tribunal de Cuentas ha vulnerado tales preceptos por aplicarlos indebidamente a un supuesto distinto del previsto en los mismos; 2º) infracción de los artículos 4. 2. de la

L.O.T.C. y 31. b) de la L.F.T.C., indebidamente aplicados por idéntica razón. Resulta importante destacar que, al desarrollar este motivo, la entidad recurrente reconoce que el T. C. tiene competencia no solo para llevar a cabo la fiscalización de las subvenciones a que estos autos se refieren, como afirman los dos artículos que acabamos de citar -4. 2. de la L.O.T.C. y 31. b) de la L.F.T.C.- sino también para el ejercicio de la función de enjuiciamiento y consiguiente exigencia de la responsabilidad contable. Ello no obstante sostiene su vulneración porque la responsabilidad contable directa es siempre de las personas físicas que resulten perceptoras o beneficiarias de tales subvenciones, siendo subsidiaria, no directa, la responsabilidad de las personas jurídicas, como es la Federación recurrente; 3º) resulta notablemente difícil resumir el heterogéneo y desigual conjunto de razones con que se intenta construir el tercer motivo del recurso. Haciendo aplicación del principio "pro actione" y tratando de evitar que los obstáculos formales impidan el examen de las cuestiones de fondo, el Tribunal entiende que en este apartado se exponen estas tres tesis:

1. los gastos cuyas partidas han sido consideradas indebidamente justificadas, de acuerdo con la norma 1/1974, de 3 de junio, de la Delegación Nacional de Educación Física, fueron efectivamente desembolsados y corresponden a conceptos concretos para los cuales fueron concedidas las subvenciones. La falta dedeterminados justificantes solo merece el calificativo de intranscendentes irregularidades, no existiendo obligación de devolver el importe de gastos realmente efectuados cuya justificación no se acepta como suficiente. Consiguientemente, se rechaza la responsabilidad directa de la Federación; b) la norma 6/1980, de 22 de mayo, del Consejo Nacional del Consejo Superior de Deportes, también referente a los requisitos que han de reunir los justificantes, no es aplicable en su totalidad sino solamente a las subvenciones percibidas después de su fecha; c) ha sido vulnerado el artículo 1124 del Código Civil porque el Ministerio de Economía y Hacienda no ha aprobado ninguno de los hechos en que se basa la resolución de 1 de septiembre de 1986, confirmada por la sentencia del Tribunal de Cuentas objeto de este recurso de casación.

Ninguno de los tres motivos pude ser acogido. Dada su interrelación, vamos a examinar conjuntamente los dos primeros, comenzando por la exposición del ordenamiento jurídico aplicable, básicamente contenido en la Ley General Presupuestaria, Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas y Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Empecemos por aquella. De la Ley General Tributaria resulta cuanto sigue: está sujeto (artículo 123. 2.) a la obligación de rendir cuentas de las respectivas operaciones el empleo de las subvenciones corrientes concedidas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y en favor de Entidades Públicas o privadas, empresas o personas en general (a retener, ya de entrada, que la obligación es exigible no solo a las personas físicas); son cuentadantes (artículo 128. d.) en las que hayan de rendirse al Tribunal de Cuentas, los perceptores -no se distingue entre personas físicas o jurídicas- de las subvenciones a que se refieren los artículos 80 y 123. 2. de esta Ley (el artículo 80 dice: los perceptores de subvenciones libradas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado en favor de Entidades Públicas o privadas, empresas o personas en general, vendrán obligados a justificar en la forma que reglamentariamente se determine, y ante el Ministerio de Hacienda, la aplicación de los fondos recibidos). De nuevo la obligación no es solo exigible a las personas físicas, tambien a las jurídicas; constituye infracción (artículos 141. 1. e) y f), y 144. 1.) no rendir cuentas reglamentariamente exigidas o presentarlas con graves defectos, así como no justificar la inversión de los fondos -subvenciones- a que se refiere el artículo 80 de esta Ley; la responsabilidad contable derivada de estas infracciones puede ser exigida en un expediente administrativo, sin perjuicio de la posterior intervención del Tribunal de Cuentas, como así ha sucedido a través de la sentencia aquí impugnada que confirmó la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda. Esta doble actuación -administrativa y jurisdiccional-, además de estar prevista en la redacción que ofrecía L.G.P., al tiempo de ser realizados los hechos de autos, se encuentra hoy afirmada en los artículos 38 y 41. 1. y 2. de la L.O.P.C.. Hasta aquí la exposición de las normas de la L.G.P. aplicables a nuestro caso. Las normas que en la fecha de esta sentencia integran la Sección Cuarta ("ayudas y subvenciones públicas") del capítulo 1º ("Presupuestos Generales del Estado") del título II ("de los presupuestos") de la L.G.P. (artículos 81 y siguientes), no vigentes en la fecha de los hechos enjuiciados, no hacen más que aclarar lo que con anterioridad era una realidad normativa indiscutible y que se puede resumir así: las infracciones cometidas con motivo de la percepción de subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado generan responsabilidad contable determinante de la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública los daños y perjuicios que se hayan causado; esta responsabilidad es imputable a los perceptores de tales subvenciones, tanto si se trata de personas físicas como de Entidades Públicas o privadas, pues la responsabilidad deriva no de la forma de personificación -incidentalmente anticipamos ahora que las federaciones deportivas son asociaciones privadas a las que la Administración encomienda el ejercicio de determinadas funciones administrativas- sino del menoscabo de los caudales públicos que son las subvenciones percibidas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, menoscabo a su vez causante de una responsabilidad contable que, en cuanto responsabilidad civil, no penal ni administrativa, conlleva la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados, daños y perjuicios que aparecen exigidos en la sentencia del Tribunal de Cuentas aquí impugnada.

El examen de las Leyes Orgánica y de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas avala las conclusiones que acabamos de alcanzar. En efecto, además de la fiscalización externa del sector público, es función del Tribunal de Cuentas el enjuiciamiento de responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos (todos lo que tengan, sin discriminación entre personas físicas o jurídicas, según el artículo 2 de la L.O.T.C.). A dicho Tribunal corresponde (artículo 4. 2. de la L.O.T.C. y 31. b. de la L.F.T.C.) la fiscalización de las subvenciones del sector público percibidas por personas físicas o jurídicas (también las jurídicas), así como el enjuiciamiento contable (artículo 15. 1. de la

L.O.T.C.) respecto de las cuentas que deban rendir quienes administren, custodien, manejen o utilicen caudales o efectos públicos (el carácter de cuentadantes de las entidades y personas en general, tanto físicas como jurídicas, empleadoras de subvenciones públicas está establecido, según hemos dejado dicho en el anterior fundamento de derecho, por el artículo 123 de la L.G.P). Consecuencia lógica de lo hasta aquí expuesto es que la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados por el menoscabo de los caudales y efectos públicos, obligación sancionada en el artículo 38. 1. de la L.O.T.C., no es solo exigible a las personas físicas, sino también a las entidades públicas y privadas que hayan producido el citadomenoscabo. De lo anterior se desprende que la argumentación sobre la que la Federación recurrente monta los dos motivos del recurso de casación que estamos examinando carece de todo apoyo legal. El ordenamiento jurídico que hemos expuesto conduce a sostener la conformidad a Derecho de la tesis recogida por la sentencia aquí impugnada, tesis que es también la del Ministerio Fiscal, al modificar en sede jurisdiccional la posición, coincidente con la de los recurrentes, que había sostenido ante el Tribunal de Cuentas.

Antes de pasar a examinar el tercer motivo del recurso, conviene exponer algunas consideraciones sobre la importante función que, en relación con la subvenciones públicas, desarrollan, en apoyo del deporte, las federaciones deportivas. El régimen de éstas, vigente en la actualidad, está recogido en la Ley 13/1980, de 31 de marzo, General de la Cultura Física y del Deporte. Ya en su exposición de motivos se alude al crecimiento de la importancia del deporte, hasta el punto de haber llevado a los poderes públicos a fomentar su práctica mediante la asignación de fondos públicos. En el artículo 14 de esta Ley se establece que las federaciones españolas gozan de personalidad jurídica. En el 16, al determinar su funciones se las encomienda (apartado 2) la asignación y control de las subvenciones a las asociaciones y entidades deportivas en la forma que reglamentariamente se determine y asimismo su fiscalización, actividades estas en cuyo desenvolvimiento están sometidas a la Inspección del Consejo Superior de Deportes. Sin perder, pues, su carácter de asociaciones privadas, desempeñan funciones públicas de carácter administrativo, a las que también se refiere el artículo 3 del Real Decreto 1835/1991 de 20 de diciembre, cuyo apartado 1. g) se ocupa específicamente del control de las subvenciones. La sentencia del Tribunal Constitucional 67/1985, de 24 de mayo, afirma en el fundamento de derecho 4, apartado B., que las federaciones aparecen configuradas como asociaciones de carácter privado, a las que se atribuyen funciones públicas de carácter administrativo, entre las cuales destaca la de canalizar la asignación de subvenciones. Aparte esta sentencia del Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo, en la sentencia 19 de junio de 1984, declaró la conformidad con el artículo 22 de la C.E. el Real Decreto 643/1984, de 28 de marzo, sobre estructuras federativas españolas, derogado por la disposición final segunda del Real Decreto 1835/1991, antes invocado. Este recorrido legislativo, reglamentario y jurisprudencial se hace tan solo para reiterar la importante intervención que, en la asignación, control y fiscalización de subvenciones a las asociaciones y entidades deportivas adscritas a ellas, tienen las federaciones. A tan importantes atribuciones lógicamente debe corresponder, la simultánea y paralela responsabilidad contable en que dichas entidades perceptoras de subvenciones pueden incurrir cuando, como en este caso ha acontecido, no justifican con arreglo a Derecho el empleo y destino dado a las mismas.

Al comenzar ahora el examen del tercer motivo del recurso, no se puede olvidar que estamos en presencia de un recurso de casación. Por ello, no cabe alterar los hechos que han quedado inalterablemente establecidos en la instancia. Tales hechos son, en esencia, que la Federación recurrente, no ha justificado debidamente subvenciones recibidas por el Consejo Superior de Deportes por un importe total, incluidos intereses, de 11.609.704 pesetas, de las que una parte (2.205.388 pesetas) corresponden al ejercicio de 1979 y otra parte (5.416.642 pesetas) al ejercicio de 1980. Tales hechos no fueron objeto de discusión ni de contradicción en el momento procedimentalmente oportuno por la Federación recurrente. Ésta no puede ahora poner en cuestión hechos, se repite, que la Sala considera definitivamente ciertos. No se ha probado en absoluto la vulneración de normas reglamentarias reguladoras de la forma de llevar a cabo la justificación omitida. Tampoco cabe admitir que en la cuantificación del menoscabo -esto es, en la determinación del importe de indemnización de daños y perjuicios a la Hacienda Pública- se hayan aplicado normas que no estuvieran vigentes. Con otras palabras no hay prueba alguna en el expediente administrativo, ni en las actuaciones seguidas por el Tribunal de Cuentas, ni menos aún en esta sede judicial de que la responsabilidad contable se haya determinado -ni siquiera parcialmente- en virtud de normas reglamentarias retroactivamente aplicadas. Por último tampoco cabe entender infringido el artículo 1124 del Código Civi. La Administración ha acreditado debida y suficientemente la cuantía del perjuicio. Exigir su reintegro precisamente a la Federación recurrente es consecuencia de lo previsto en los artículos 38 y 42 de la L.O.T.C. y en el sistema jurídico que ya hemos dejado expuesto. Todo ello, como dice el apartado 3º de la parte dispositiva de la resolución administrativa de 1 de septiembre de 1986, sin perjuicio de las acciones que puedan asistir a la Federación recurrente para, en su caso, repercutir el importe de lo satisfecho a la Hacienda Pública a las entidades o personas físicas que en cada caso proceda.

Conforme al artículo 102. 3. de la Ley Jurisdiccional, procede condenar en costas a la Federación recurrente.