STS, 26 de Diciembre de 1996

En el recurso contencioso-administrativo núm. 1203/1993, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó, con fecha 10 de mayo de 1994, sentencia, cuyo fallo dice textualmente: FALLAMOS: "que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por DON Tomás , contra las resoluciones del Ayuntamiento de Santander de fecha 18 y 22 de septiembre de 1993, por las que se procedió a la retirada del vehículo propiedad del recurrente y a la liquidación de la tasa correspondiente a dicha retirada, anulando las citadas resoluciones por ser contrarias al ordenamiento jurídico, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".

Contra la referida sentencia, por la representación procesal del Ayuntamiento de Santander se interpuso recurso de casación en interés de LA Ley, en el que se propone su estimación y que se declare como doctrina legal la siguiente: "que dentro de los supuestos legales que facultan a los municipios a la retirada de los vehículos se encuentra el recogido en el artículo 38. 4 de la Ley de Seguridad Vial, siendo posible una regulación mediante Ordenanza Municipal; que en la expresión "entorpecimiento del tráfico" cabe incluir el estacionamiento de vehículos sin debida autorización en zonas de estacionamiento limitado y el estacionamiento de vehículos en zonas de estacionamiento limitado en aquellos supuestos en que permanezcan más tiempo del previsto en la Ordenanza Municipal; que el estacionamiento regulado y controlado con horario limitado es un servicio público, por lo que el estacionamiento de vehículos en zonas de estacionamiento limitadas sin autorización o permaneciendo más tiempo del permitido en la Ordenanza Municipal, constituye una perturbación al funcionamiento del servicio; y que la Ordenanza Municipal, por tanto, no infringe el principio de jerarquía normativa".

Mediante providencia de 20 de junio de 1996 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 16 de diciembre de 1996, en cuya fecha tuvo lugar el acto.

El fallo de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, a que este recurso de casación en interés de Ley se refiere, anula sendasresoluciones del Ayuntamiento de Santander (por las que, respectivamente, se procedió a la retirada del vehículo propiedad del recurrente y se liquidó la tasa correspondiente a dicha retirada) por considerarlas "contrarias al ordenamiento jurídico". La motivación que condujo a tal conclusión pude resumirse así: 1º) el marco normativo estatal al que los municipios deben ajustar el ejercicio de sus competencias sobre ordenación del tráfico de vehículos y personas en vías urbanas (competencias reconocidas por el artículo

25. 2. b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, en el sucesivo L.B.R.L.), está integrado por la Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases sobre Tráfico y Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (Base Segunda), por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, que aprueba el texto articulado de la Ley 18/1989 y por el Real Decreto 13/1992, de 17 de enero, que aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del mencionado texto articulado; 2º) las competencias municipales para la retirada de los vehículos de las vías urbanas y su posterior traslado al Depósito Municipal deben ejercerse dentro de los límites que se desprenden de la interpretación conjunta de los artículos 7 b, 38. 4 y 71. 1 y 2 del Real Decreto Legislativo 339/1990, lo que supone que los Ayuntamientos, al regular por medio de Ordenanzas el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas, pueden adoptar las medidas necesarias, incluida la retirada del vehículo (artículo 38. 4 citado), siempre que se den algunas de las circunstancias previstas en el artículo 71. 2 de dicho texto articulado, cuyo apartado a) limita -opera como límite de la retirada, dice textualmente la sentencia- tales supuestos a aquellos en que el vehículo "constituya peligro o cause graves perturbaciones a la circulación o al funcionamiento de algún servicio público", expresión normativa la que se acaba de entrecomillar en la que se agota la habilitación legal; 3º) para conocer el alcance del concepto "grave perturbación a la circulación" es preciso acudir al Reglamento General de Circulación, del que ha desaparecido el supuesto previsto en el artículo 292 III b). 11 del Código de Circulación de 1934, así como la expresión "a título enunciativo" con que comenzaba la relación de situaciones que podían ser consideradas casos en los que en zonas urbanas se perturba gravemente la circulación, siendo el artículo

91. 2 el que determina de forma cerrada los únicos supuestos de paradas o estacionamientos en los que cabe afirmar que se da un caso de obstaculización o perturbación grave de la circulación; 4º) la Ordenanza Municipal que sirve de fundamento a los actos administrativos anulados se aparta -dice textualmente la sentencia que estamos resumiendo- de los criterios legales hasta aquí expuestos en cuanto la grave perturbación a la circulación la hace depender única y exclusivamente del transcurso de un determinado periodo de tiempo, sin haberse modificado la situación real del vehículo al que previamente se ha autorizado el estacionamiento en ese concreto lugar a cambio de una cantidad de dinero en función del tiempo de estacionamiento, supuesto, -el tipificado por la Ordenanza Municipal-, que la legislación estatal no configura, pudiendo haberlo hecho, como de grave perturbación de la circulación; 5º) el precepto (artículo 6. 3) de la Ordenanza Municipal indirectamente impugnada tampoco encuentra amparo en el artículo 71. 1. a) del Real Decreto Legislativo 339/1990, en el que se permite la retirada del vehículo cuando "cause grave perturbación al funcionamiento del algún servicio público" puesto que -volvemos a reproducir textualmente la sentencia- "de la forma en que se encuentra redactado el precepto no se deduce del mismo que el estacionamiento regulado y con horario limitado en vía pública constituya un servicio público"; 6º) por los argumentos precedentes, la sentencia concluye declarando (final de su fundamento de derecho noveno) que "el artículo 6.3 de la Ordenanza Municipal reguladora del precio público por estacionamiento de vehículos de tracción mecánica en las vías públicas municipales infringe el principio de jerarquía normativa". Estos son, repetimos, los argumentos que fundan el fallo estimatorio.

Antes de abordar el examen de las diferentes cuestiones que el recurso plantea, resulta preciso dejar constancia del texto de los preceptos de las Ordenanzas Municipales en que se basan los actos administrativos anulados por la sentencia aquí impugnada. El artículo 71. 2 d). de la Ordenanza Municipal de Circulación del Ayuntamiento de Santander - publicada en el B.O.C. de 18 de agosto de 1992) dice: "se consideran causas que justifican la retirada de los vehículos de la vía pública, las siguientes: d) siempre que constituya peligro o cause graves perturbaciones a la circulación o al funcionamiento de algún servicio público como el establecido por este Ayuntamiento para garantizar la justa distribución de las posibilidades de aprovechamiento de la vía pública para aparcamiento mediante la limitación del tiempo del mismo. A título meramente enunciativo se consideran casos que causan graves perturbaciones a la circulación o al funcionamiento de algún servicio público, las siguientes: m) cuando un vehículo permanece estacionado más de una hora sin el correspondiente resguardo de pago en zonas en las que esté limitada la duración del estacionamiento". El artículo 6. 2. a) y 3 de la Ordenanza Limitadora del Aparcamiento (del propio Ayuntamiento, publicada en el B.O.C. de 18 de mayo 1993) establece: "2) se considera que el vehículo no está debidamente estacionado cuando: a) carezca de ticket de control o tarjeta de residente a la vista; 3) se procederá a la retirada del vehículo por la grúa, o su inmovilización mediante aparato inmovilizador, cuando este carezca de ticket, o cuando el tiempo real de estacionamiento haya excedido al menos una hora el tiempo marcado en el ticket. En este caso el usuario deberá abonar la tasa correspondiente por el servicio realizado".

El Ayuntamiento de Santander considera que la doctrina contenida en la sentencia antesresumida es gravemente dañosa para el interés general y errónea. Errónea, afirma, por las siguientes razones : a) porque no se ha tenido en cuenta la habilitación legal que se desprende de los artículo 4 . 1. f),

21. 1. k), 25. 2. b), 59 y 84. 1. a) de la L.B.R.L. y; b) porque, al entender que el artículo 6. 3 de la Ordenanza Limitadora del Aparcamiento vulnera el principio de jerarquía normativa, ha interpretado equivocadamente los artículos 7. a) b), y c), 38. 4, 39. c y 71. 1. a) del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo. Asimismo, sostiene que la sentencia es gravemente dañosa para el interés general porque su aplicación llevaría consigo "entorpecimiento del tráfico", "imposibilidad de retirar los vehículos de las vías públicas", frustración de la finalidad perseguida por la Ordenanza de "establecer estacionamientos rotativos", permitiendo así que los vehículos permanezcan estacionados en las zonas acotadas durante el tiempo que sus conductores tengan por conveniente, "ocupando las escasas plazas de estacionamientos existentes sin posibilidad de que los demás ciudadanos puedan hacer uso de las mismas". Al amparo de esta doble argumentación, el Ayuntamiento de Santander termina proponiendo la doctrina legal que se ha transcrito en antecedentes y que aquí damos por reproducida.

Esta Sala considera que la ordenación del tráfico urbano adquiere en nuestros días una nueva y relevante dimensión pública. Puede afirmarse sin exageración que su correcta regulación influye no sólo en la libre circulación de vehículos y personas sino incluso también en el efectivo ejercicio de otros derechos como el de acceso al puesto de trabajo, el disfrute de servicios tan imprescindibles como los sanitarios, educativos, culturales etc., sin excluir desde luego su conexión con la protección del medio ambiente y la defensa del Patrimonio Artístico, amenazados uno y otro por agresiones con origen en dicho tráfico. La calidad de la vida en la ciudad tiene mucho que ver con el acertado ejercicio y la adecuada aplicación de cuantas técnicas jurídicas -normativas, de organización de los servicios públicos, de gestión del demanio público etc.- están a disposición de las Administraciones Públicas competentes en la materia. La disponibilidad de espacios físicos en zonas de dominio público para el estacionamiento de vehículos, su ocupación temporal de un modo limitado y rotativo, de manera que sea posible su reparto entre los eventuales usuarios a las diferentes horas del día, forma parte de ese conjunto de medidas que sirven para paliar los aspectos negativos de una realidad social -la del incremento constante de vehículos que circulan por las ciudades- que afecta a intereses que, por ser de todos, adquieran la condición de intereses colectivos. Consiguientemente, aquellas conductas que, sin causa justificada alguna, bloquean los espacios públicos acotados, poniéndolos al servicio exclusivo de unos pocos usuarios durante un tiempo superior al permitido, personal y unilateralmente determinado, causan así un claro perjuicio -esto es, perturban o entorpecen- a quienes circulan por la vías públicas de la ciudad con la legítima aspiración de encontrar un lugar para el estacionamiento temporal. De esa "perturbación" o "entorpecimiento" se desprenden "habilitaciones normativas" a que a continaución nos referimos.

La actuación del Ayuntamiento de Santander, tanto la de carácter normativo (potestad de Ordenanza) como la que se ha traducido en la aplicación al caso concreto de aquellas previsiones normativas produciendo los actos administrativos que la sentencia de instancia anula, es conforme a derecho. La sentencia recurrida no cuestiona el alcance de los preceptos de la L.B.R.L. citados en el fundamento de derecho tercero de esta sentencia. Consiguientemente, no resulta necesaria una reflexión sobre ellos. Como antes anticipamos, el pronunciamiento anulatorio de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria se basa, esencialmente, en considerar que los únicos supuestos en que, según la legislación estatal (artículo 71.1. a) del R.D.L. 339/1990), es posible que una Ordenanza Municipal considere que se ha producido un caso de grave perturbación a la circulación y por ello prevea como medida cautelar aplicable la retirada del vehículo causante de esa perturbación son los que, con carácter limitativo, establece el artículo 91. 2 del Real Decreto 13/1992, de 17 de enero. Este Tribunal considera que tal interpretación no contiene una doctrina correcta. A nuestro juicio, la sentencia de instancia no ha ponderado otros preceptos que resultan aplicables y ha deducido de los aplicados unas consecuencias que no son las queridas por el legislador. Ya la Base Séptima de la Ley 18/1989 dispone que los Agentes de la Autoridad competente podrán acordar la retirada de la vía publica de los vehículos que obstaculicen o perturben gravemente el tráfico. El R.D.L. 339/1990 (en lo sucesivo T.A.L.B.T.C.) atribuye a los municipios (artículo 7. c) la competencia para la retirada de los vehículos de las vías urbanas y su posterior depósito en los casos y condiciones que reglamentariamente se determinen, cuando obstaculicen o dificulten la circulación o supongan peligro para esta. Para precisar el ámbito de aplicabilidad de tal medida, el propio artículo 7, en su apartado b), nos proporciona un criterio claro: la regulación de los usos de las vías urbanas ha de hacer compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios (a subrayar "equitativa distribución" y "todos" los usuarios) con la necesaria fluidez del tráfico rodado. La misma Ley, en su Título II ("normas de comportamiento de la circulación"), Capítulo II ("De la circulación de vehículos"), Sección Séptima ("Paradas y estacionamientos"). artículo 38. 4, dice: "el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se podrá regular por Ordenanza Municipal, pudiendo adoptar las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico, incluida la retirada del vehículo". El precepto es claro: para evitar el entorpecimiento del tráfico las Ordenanzas Municipales pueden autorizar la retirada devehículos. El término aquí empleado por el legislador es el de "entorpecimiento del tráfico". A su contenido hemos de estar, antes que a ningún otro, a la hora de enjuiciar si una Ordenanza Municipal sobre régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas ha vulnerado o no el principio de jerarquía normativa. En el Título V de la propia Ley ("De las infracciones, y sanciones, de las medidas cautelares y de la responsabilidad"), Capítulo II ("De las medidas cautelares"), el artículo 71. 1, en lo que aquí importa, dispone que la Administración podrá proceder, de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine, a la retirada del vehículo de la vía en los supuestos que a continuación establece, uno de los cuales es el siguiente: siempre que constituya peligro o cause graves perturbaciones a la circulación o al funcionamiento de algún servicio público. Dos observaciones no pueden ser pospuestas: por un lado, que el que este precepto no incluya el término entorpecimiento, no puede significar que se suprima o recorte la habilitación legal que, a favor de las Ordenanzas Municipales, dimana del antes invocado artículo 38. 4; por otro, que la remisión al reglamento de ejecución de esta Ley no permite que éste, el reglamento, elimine o reduzca competencias municipales atribuidas directamente por la Ley. Si así lo hiciera, el vicio no estaría localizado en la Ordenanza Municipal conforme a la Ley habilitadora, sino en el reglamento de ejecución desviado de la misma por contrariarla.

Partiendo de estas consideraciones y descendiendo en la pirámide normativa, afrontamos ahora el examen del artículo 91 del Reglamento General de Circulación. Integrado en el Título II ("De la circulación de vehículos"), Capítulo VIII ("Parada y estacionamientos), el artículo 91. 2 enumera una serie de supuestos de paradas o estacionamientos que constituyen un peligro u obstaculizan gravemente el tráfico de peatones, vehículos o animales. El mismo artículo 91 en su apartado 3 califica todos estos supuestos de infracciones graves. Este es el verdadero y más importante alcance del precepto que ahora examinamos, el de tipificar tales supuestos como infracciones graves, y no, como viene a sostener la sentencia recurrida, el de determinar con valor de "numerus clausus" los casos en que la retirada de vehículos está legalmente permitida. Que el artículo 91. 2 no puede ser interpretado así lo demuestra que tal medida -la retirada de vehículos- así mismo es posible, pese a no estar comprendida en ninguno de los apartados del artículo 91. 2 citado, cuando el vehículo estacionado causa perturbación al funcionamiento del algún servicio público, que es, recordemoslo, uno de los supuestos específicamente comprendidos en el artículo 71. 1 del Texto que el Reglamento ejecuta. Repárese asimismo en que es el propio Reglamento de Ejecución el que en su artículo 93.1 establece: "El régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se podrá regular por Ordenanzas Municipales, pudiendo adoptar las medias necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico (a subrayar, "entorpecimiento") incluida la retirada (artículo 38. 4 del texto articulado)". La referencia final al artículo 38. 4 del Texto Articulado resulta, a nuestros juicio, de gran importancia. Este es el precepto específico que debe aplicarse al hacer el juicio de respeto o no al principio de jerarquía normativa en la concreta materia a que nos estamos refiriendo. A su vista, es claro que la actuación municipal y la Ordenanza que sirvió de amparo se ajustan a Derecho. A la misma conclusión llegamos cuando el juicio de legalidad de la Ordenanza se hace desde el parámetro del Reglamento de Ejecución del Texto Articulado, pues, en su artículo 93. 1 se encuentra habilitación más que suficiente para afirmar la legalidad del precepto contenido en el artículo 6. 3 de la Ordenanza limitadora del Aparcamiento del Ayuntamiento de Santander, pues en el mismo se especifica un supuesto de "entorpecimiento" del tráfico que puede habilitar para la retirada del vehículo.

Veamos ahora la cuestión controvertida desde otra perspectiva. Para el ejercicio de las competencias relacionadas con el tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas es muy habitual -insoslayable en las grandes ciudades- que las Corporaciones Locales articulen un conjunto de medios (personales, materiales, económicos), a veces de gran complejidad, que, organizados, constituyen el servicio municipal a través del cual se procura alcanzar ese resultado final que es la ordenación de la circulación. Dentro de este conjunto de actuaciones están las que, como reconoce el artículo 7 b) del T.A.L.B.T.C., se traducen en disposiciones de carácter general (ordenanzas) reguladoras de las vías urbanas, por medio de las cuales se hace compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre los usuarios, con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles. La ejecución de estas previsiones normativas se lleva a cabo por medio de intervenciones a cargo de funcionarios públicos prestadores del servicio de control y vigilancia, así como a través de un heterogéneo conjunto de instrumentos que abarcan desde los de carácter mobiliario hasta los que se despliegan (señales, vallas, etc.) sobre el demanio público con el propósito de -volvemos a la dicción legal- lograr "la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios". Cuando el uso de las zonas públicas reservadas al estacionamiento con horario limitado vulnera la reglamentación municipal, incidiendo en un supuesto tipificado en la Ordenanza como infracción por tener entidad suficiente para alterar el funcionamiento del servicio público montado con esa legítima y específica finalidad ordenadora del tráfico y repartidora con equidad de los limitados espacios de estacionamiento disponibles, la Ley, en este caso el artículo 71. 1 a) del Texto Articulado, habilita también para la retirada del vehículo. Lo que se reconoce aquí -dado el limitado alcance de este recurso de casación en interés de la Ley- es la existencia de tal habilitación. Noentramos a verificar el juicio concreto de legalidad del precepto específico, que, al amparo de tal habilitación, establece en que casos cabe la retirada. Para hacer ese juicio, ajeno a este recurso, habría que ponderar, entre otros factores, la exigencia ínsita en los principios de proporcionalidad o congruencia, así como el cumplimiento de las previsiones legales a que se refieren los artículos 1, 2. 1. c), 127 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Antes de concluir nuestro razonamiento no estará fuera de lugar recordar que esta Sala y Sección ha dictado con fecha 10 de mayo de 1996 sentencia estimatoria del recurso de casación en interés de Ley núm. 463/1993, interpuesto por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca fijando como doctrina legal que: "el pago inmediato, como requisito previo a la devolución del vehículo automóvil retirado por los servicios municipales de la vía pública, de la tasa municipal devengada, es conforme a Derecho, al tener la necesaria cobertura legal".

De cuanto llevamos expuesto se desprende que la doctrina de la sentencia impugnada es errónea. También es gravemente dañosa para el interés general vinculado al aprovechamiento racional y equitativo de las zonas reservadas al estacionamiento limitado de vehículos, pues tal doctrina, al dificultar la adecuada ordenación y control del tráfico en la ciudad, puede generar situaciones susceptibles de lesionar de modo frecuente los intereses generales a que nos hemos referido con anterioridad. Por ello, sin perjuicio de respetar la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, hemos de dar lugar a este recurso y fijar como doctrina legal la siguiente: "La Ordenanzas Municipales reguladoras de las zonas de estacionamiento de vehículos pueden limitar el tiempo máximo que se permita mantener estacionado un vehículo en un mismo lugar situado dentro de aquellas zonas. En los supuestos en que se mantenga estacionado un vehículo en dichas zonas sin autorización o con autorización, pero por encima del máximo tiempo permitido por la Ordenanza Municipal, impidiendo así el equitativo reparto de tales espacios entre los eventuales usuarios, existe habilitación legal para que dicha Ordenanza prevea la aplicación de una medida cautelar consistente en la retirada del vehículo y su traslado al depósito municipal, aparte la posibilidad de que tal actuación pueda ser constitutiva de infracción administrativa determinante de sanción".

No procede condenar en costas.