STS, 30 de Septiembre de 1996
| Ponente | FERNANDO LEDESMA BARTRET |
| Número de Recurso | 4896/1994 |
| Fecha de Resolución | 30 de Septiembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de mil novecientos noventa y seis.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sección Primera) el recurso de casación en interés de la Ley que con el núm. 4896/1994, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación de la Junta de Andalucía, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con fecha 9 de diciembre de 1993, en el recurso núm. 4819/1992.
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Sindical de la Comisión Obrera de Andalucía y en su nombre y representación el Letrado Sr. Garnica Díez, contra la desestimación presunta de la reposición entablada frente a la Orden de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía de 5 de agosto de 1991, las anulamos por contrarias a Derecho. Sin costas". Dicho fallo fue aclarado por auto de la misma Sala y Sección, de 15 de abril de 1994, cuyo tenor literal es el siguiente: "la Sala acuerda, que debemos aclarar y aclaramos el fallo de la sentencia de 9 de diciembre de 1993 el cual queda redactado en los siguientes términos: estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Sindical de la Comisión Obrera de Andalucía, y en su nombre y representación el Letrado Sr. Garnica Díez, contra desestimación presunta de la reposición entablada frente a Orden de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía, de cinco de agosto de 1991, y anulamos el epígrafe "descripción" del anexo II y su contenido en cada uno de los puestos de trabajo, declarando la validez del resto de la orden. Sin costas".
El Letrado de la Junta de Andalucía, en representación de ésta, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de Ley, expresando los motivos en que se ampara, suplicando a la Sala dicte sentencia por la que declare que "la doctrina correcta es la que sostiene que la expresión "características esenciales de los puestos" utilizada en los artículos 15 y 16 de la Ley 30/1984 es un concepto distinto y más restringido que el de "descripción de los puestos de trabajo" recogida en el artículo 9. 1. del Real Decreto 28/90 de 15 de enero, siendo esta una descripción que, con carácter de acto administrativo debe realizar la Administración al convocar un concurso en ejecución de las relaciones de puestos de trabajo y demás normas orgánicas o de régimen interior que sean de aplicación".
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 24 de septiembre de 1996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La sentencia de la Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo enSevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, estima el recurso interpuesto por la Confederación Sindical de la Comisión Obrera de Andalucía y anula el epígrafe "Descripción" del puesto de trabajo que figura en el anexo II de la Orden de 5 de agosto de 1991 del Consejero de Gobernación por la que se convoca concurso de méritos para la provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Junta de Andalucía. Las normas que sirven de base a tal pronunciamiento son: los artículos 15 ( núm. 1. a. en particular) y 16 de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, aquel en la redacción posterior a la modificación introducida por la Ley 23/1988 de 28 de julio, destacando el carácter básico del artículo 16, ex artículo 1. 3 de la Ley 30/84, de 2 de agosto; los artículos 4 (núm. 2. g. en especial) 6, 12 (sobre todo sus apartados 1, 3 y 4) y 19 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública Andaluza; los artículos 1,2 y 4 del Decreto 380/1986 de 10 de diciembre, por el que se regula la elaboración de la relación de puestos de trabajo; y la Jurisprudencia que invoca, contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1993 y en la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 99/87 de 11 de junio. Además, la sentencia -también estimatoria- del propio Tribunal, recaída en los recursos acumulados números 1392/90 y 2003/90, por la que fueron anuladas las modificaciones de las relaciones de puestos de trabajo aprobadas por Decretos 13/1990, 73/1990,74/1990 y 75/1990 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por no contener referencia a la descripción de los puestos de trabajo a que afectaban.
En aplicación del Ordenamiento Jurídico que acaba de ser expuesto, la sentencia contra la que la Junta de Andalucía ha interpuesto el presente recurso de casación en interés de Ley, llega al pronunciamiento anulatorio a través de unas consideraciones que contienen estas tres principales razones:
-
la descripción de cada puesto de trabajo o, lo que es lo mismo, de sus características esenciales, ha de estar incluida en cada relación de puestos de trabajo o sus modificaciones, y aprobada por el Consejo de Gobierno; b) la omisión de dicho requisito en ningún caso puede suplirse por la vía de las Ordenes de convocatoria de los distintos concursos, que por su naturaleza jurídica son actos administrativos (a diferencia de los Decretos de relaciones de puestos de trabajo, que la tienen reglamentaria) y no exigen aprobación por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma Andaluza; c) como la Orden recurrida en el presente caso, a la vez que procede a la provisión de puestos de trabajo, realiza la descripción omitida en los primeros (es decir, los Decretos mencionados en el anterior Fundamento de Derecho) es patente su nulidad, pues la Consejería de Gobernación, en este caso, se ha excedido en sus competencias regulando por simple Orden -acto administrativo- aspectos reservados a Reglamento.
Lo que anula sentencia -no estará de más reiterarlo- es sólo el epígrafe "descripción" de cada uno de los puestos de concurso convocados. Pues bien, la Junta de Andalucía, en el escrito de interposición de este recurso sostiene que la sentencia de instancia tergiversa la función de la relación de puestos de trabajo, las hace irreconocibles en relación con la voluntad legislativa, la práctica administrativa y la jurisprudencia recaída, originando así disfunciones en el normal desenvolvimiento de la función pública. El núcleo de su tesis .y de la doctrina legal que concluye proponiendo- se puede resumir así: el error de la sentencia radica en que identifica las características esenciales que los artículos 15 y 16 de la Ley 30/1984 reclaman como contenido de las relaciones de puestos de trabajo con la "descripción de los puestos de trabajo ofrecidos", que es propio y específico de las bases de las convocatorias de los concursos, según se desprende de los artículos 9 y 15. 2 del Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo, aprobado por Real Decreto 28/1990, de 15 de enero. El significado de la expresión "características esenciales" es, según la recurrente, más limitado que el de "descripción de los puestos de trabajo" ,y, por ello, para satisfacer su exigencias basta identificar un puesto de trabajo de manera que sea recognoscible y diferenciable de otros. Dado el carácter normativo y ordinamental del acuerdo aprobatorio de la relación de puestos de trabajo, concluye, implicaría una rigidez excesiva y contraria a la eficacia administrativa reclamar para su contenido el más descriptivo o divulgativo característico del acto administrativo, no normativo, que es la Orden de convocatoria de los concursos. Por todo lo cual, pretende que se dicte sentencia por la que se declare que "la doctrina correcta es la que sostiene que la expresión características esenciales de los puestos utilizada en los artículos 15 y 16 de la Ley 30/84 es un concepto distinto y más restringido que el de descripción de los puestos de trabajo recogida en el artículo 9 del Real Decreto 28/90 de 15 de enero, siendo esta una descripción que, con carácter de acto administrativo, debe realizar la Administración al convocar un concurso en ejecución de las relaciones de puestos de trabajo y demás normas orgánicas o de régimen interior que sean de aplicación".
Si el recurso de casación en interés de la Ley fuera un recurso autónomo, por completo desconectado de un proceso concreto y de las normas que han servido de fundamento a la sentencia que en ese proceso ha recaído, si estuviera inserto en nuestro sistema de lo contencioso-administrativo en búsqueda de un pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre la correcta interpretación en abstracto de una norma, habría que coincidir con la posición que la recurrente ha mantenido en este recurso y con la doctrina que propone. Más sucede que el recurso de casación en interés de la Ley está siempre en función de un proceso anterior, en el que ha recaído una sentencia que el recurrente -unicamente el Abogado del estado ylas Entidades y Corporaciones a que se refiere el artículo 102. b. de la Ley Jurisdiccional- estima gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada. Antes, pues, de seguir adelante, forzoso resulta detenerse para verificar el carácter erróneo o ajustado a Derecho de la sentencia impugnada, pues sólo en el caso de ser errónea procedería estimar el recurso y fijar en el fallo la doctrina legal. Digamos sin más preámbulos que la doctrina de la sentencia combatida es conforme con el ordenamiento jurídico y, paradójicamente, no es substancialmente diferente de la que en este recurso, no así en el proceso seguido ante el Tribunal de Instancia, propone la Junta de Andalucía.
En efecto, lo que la sentencia del Tribunal de Andalucía dice es que la orden de convocatoria de un concurso de méritos no es el instrumento jurídico previsto en el Ordenamiento Jurídico de la Función Pública Andaluza para determinar las características esenciales de los puestos de trabajo ofrecidos, pues tal función está reservada al Decreto aprobatorio de las relaciones de puestos de trabajo y sus modificaciones. Por ello, considera tan contrario a Derecho que los decretos aprobatorios de las relaciones de puestos de trabajo omitan en absoluto tal indicación de las características esenciales -pues ello va contra lo previsto por los artículos 15 y 16 de la Ley 30/1984, y 12 de la Ley 6/1985 de Andalucíacomo que los actos administrativos de convocatoria de concursos incorporen un contenido que debió estar, y no estuvo, en aquellos Decretos. Tal doctrina no es errónea porque en el ordenamiento jurídico estatal y en el andaluz la función atribuida a las relaciones de puestos de trabajo mediante las cuales se racionaliza y ordena la Función Pública- hace de ellas un instrumento esencial de la política general de personal, incluyendo en la misma la dimensión económica o presupuestaria. Tan esencial que la Ley 30/84 (artículo
15. 1. g) atribuye a los Ministros para las Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda la competencia para la aprobación conjunta de las relaciones de puestos de trabajo, competencias que, en la Ley Andaluza (artículo 4), están atribuida al Consejo de Gobierno. Y por esta misma importancia ordenadora, en ambos sistemas jurídicos - estatal y autonómico- se impone a las relaciones de puestos de trabajo un contenido mínimo y obligatorio, de necesaria observancia, dentro del cual se halla la determinación de sus características esenciales, características que permitan identificar y distinguir las tareas asignadas a cada uno de ellos dentro del organigrama administrativo. Si algo de lo más importante de la reforma introducida por la Ley 30/84 está en el hecho de cambiar el sistema de organización de la Función Pública basado en el principio del Cuerpo por el principio de puestos de trabajo, si el puesto de trabajo es la estructura básica de la Función Pública, ha de garantizarse su contenido objetivo y suficientemente determinado en las relaciones que los aprueban o modifican. Cuando el artículo 9 del Real Decreto 28/1990 encomienda a las convocatorias de los concursos la descripción de los puestos de trabajo, está queriendo decir que tales descripciones deben atenerse a las características esenciales que previamente hayan fijado las relaciones de puestos de trabajo. Y es que la primera y única determinación de las características esenciales de los puestos de trabajo no puede ser la que contengan las respectivas convocatorias. Con carácter previo, dichas características esenciales han de haber sido anticipadas por el acto normativo que aprueba o modifica los tan repetidos puestos de trabajo. De esta forma no solo se satisfacen mejor los fines ordenadores a que las relaciones de puestos de trabajo responden, sino que también se protegen con mayor rigor y seguridad jurídica las diferentes expectativas de los funcionarios públicos.
La doctrina de la sentencia impugnada tampoco es sustancialmente diferente de la que la Junta de Andalucía propone en este recurso. Pude considerarse correcta siempre que a su formulación -de la que ya hemos dejado constancia- se añada que la descripción de los puestos de trabajo que contengan las convocatorias de concursos deben atenerse a las características esenciales que previamente deben establecer los Decretos aprobatorios de las relaciones de puestos de trabajo o de sus modificaciones, con carácter suficientemente identificador de las tareas asignadas a los correspondientes puestos dentro del organigrama administrativo. Como quiera que esta y no otra es la doctrina de la sentencia que se recurre, no cabe dar lugar al presente recurso de casación en interés de la Ley.
No ha lugar a una condena en costas.
No ha lugar al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada con fecha 9 de diciembre de 1993 por la sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso núm. 4.819/92, todo ello sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del estado y se insertará en la Colección Legislativa definitivamente , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado ponente D. FERNANDO LEDESMABARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que como secretaria CERTIFICO.
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