STS, 3 de Octubre de 1995
| Ponente | JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| Número de Recurso | 3064/1991 |
| Fecha de Resolución | 3 de Octubre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Octubre de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación interpuesto por la representación legal de la Sociedad Inmobiliaria Edificaciones Menorca, S.A. (EDISA) contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares el 5 de febrero de 1.991, en su pleito núm. 98/1989. Siendo parte apelada la representación legal del Ayuntamiento d e Ciudadela.
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS:Desestimamos la causa de inadmisiblidad aducida por la parte coadyuvante. Estimamos el recurso. Declaramos no sea conforme a Derecho y anulamos la resolución del Consejo de Gobierno de 8 de octubre de 1.987. Sin costas.
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por la representación legal de la Entidad EDISA que fue admitido en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la representación legal de la entidad mercantil EDISA y como parte apelada la representación legal del Ayuntamiento de Ciudadela.
Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, lo evacuo el apelante, por escrito en el que tras manifestar las que estimo pertinentes, terminó suplicando a la Sala, dicte sentencia por la que se revoque la apelada y declare la inadmisiblidad del recurso contencioso administrativo formulado por el Ayuntamiento de Ciudadela, contra el acuerdo de 8 de octubre de 1.987 del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma Balear, que estimo el recurso de alzada interpuesto por EDISA contra la sanción de una presunta parcelación ilegal y, subsidiariamente, lo desestimó, declarando ajustado a derecho aquel acuerdo del Gobierno Autonómico.
Continuado el mismo por el apelado, lo evacuó asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala,dicte sentencia confirmando la apelada, por ser plenamente ajustada a derecho, con expresa imposición de costas a las partes apelantes.
Se señaló para votación y fallo el día VEINTIUNO DE SEPTIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO.
Se aceptan los fundamentos de derecho de la sentencia apelada, que copiados literalmente dicen: PRIMERO.- La Sociedad Inmobiliaria Edificaciones Menorca, Sociedad Anónima, propietaria de la finca denominada "Son Ayet", sita en el camino de San Juan del término municipal de Ciutadella de Menorca, segregó y vendió cuarenta y cinco parcelas, con una superficie total efectuada de 128.062 metros cuadrados, obteniendo un beneficio de 18.697.052 pesetas. La última de las operaciones de venta tuvolugar el 24 de diciembre de 1.983. En todos los casos la vendedora se obligaba "a realizar por su cuenta el callejón de acceso a la parcela y a dotar a la finca vendida de la instalación de agua a pie de parcela", siendo dicha instalación "de uso exclusivo para la finca que se transcribe por este documento". Por su parte, el comprador se obligaba al pago del "Arbitrio Plusvalía si lo devengare", así como al mantenimiento de la instalación de agua mediante el pago anual de "las cuotas que establezcan los propietarios", debiendo "integrarse en la correspondiente comunidad para el mantenimiento de servicios". Al considerar el Ayuntamiento que se trataba de una presunta infracción urbanística por parcelación ilegal, el 3 de octubre de 1.984 acordó incoar expediente sancionador. La mencionada sociedad inmobiliaria adujo ante el pliego de cargos que las segregaciones llevadas a cabo, aun siendo inferiores a la unidad mínima, se destinaban a huertos familiares; que el Ayuntamiento no practicó liquidación por el impuesto sobre incremento del valor de los terrenos; y que no se trataba de actividad continuada al efecto de hacer operar el término de prescripción desde la última de las ventas. Tras las alegaciones a la propuesta de resolución, el expediente fue remitido al Consell Insular de Menorca para su resolución, por ser competente en razón a la cuantía de la sanción que se propuso. El expediente administrativo fue sometido a informe de la Comisión Provincial de Urbanismo, quien lo evacuó en sentido desfavorable, en base a los dictamenes jurídicos del Consell Insular de Menorca, de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio y de la Asesoría Jurídica de la propia Comisión. Estos informes se apoyaban en que el vendedor hizo constar la inedificabilidad de la parcela en cada caso, lo que derivaría la responsabilidad por la edificación al comprador que la hubiese llevado a cabo; también se señalaba que el beneficio de las ventas no se había acreditado por no constar cual debió ser el precio de compra. Sometido el tema al juicio del Consell Insular de Menorca, se aceptó la propuesta de resolución del instructor del expediente y se impuso a la sociedad inmobiliaria la sanción de 18.697.052 pesetas. La sanción fue recurrida en alzada ante el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, quien lo estimó en base al informe de su Asesoría Jurídica. Este informe llega a la conclusión de que no podía atribuirse responsabilidad a la Sociedad Inmobiliaria porque en cada una de las ventas se señalaba el destino de la parcela a huerto familiar y el carácter inedificable de la mismas, de lo que resultaría que ni la sustitución de la finalidad rústica, ni la formación de núcleo de población podían ser consecuencia de la actuación de la Sociedad Inmobiliaria de Edificaciones de Menorca, Sociedad Anónima. La resolución del Consejo de Gobierno acordaba su notificación al recurrente y al Consejo Insular de Menorca, pero no se hacía referencia al Ayuntamiento de Ciudadela, en cuyo termino municipal se habría desarrollado la supuesta actividad ilícita, en materia que, como el urbanismo, afecta al interés local y está llamado a la protección de su legalidad mediante el desarrollo de competencias propias, tales como en este caso fueron las de incoación y tramitación del expediente administrativo finalizado con la resolución ahora recurrida. Por consiguiente, el Ayuntamiento debió ser considerado por la Comunidad Autónoma como tercero interesado legítimo, a los efectos de poder defender éstos en la tramitación del recurso de alzada planteado por la Sociedad Inmobiliaria Edificaciones Menorca -artículo 117.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo-. Y, naturalmente, también debió ser notificado de la resolución que recayó en relación a tal recurso -artículo 79.1 de la citada Ley-. como quiera que ni una cosa ni otra fueron tenidas en cuenta por la Comunidad Autónoma, a la efectividad de la notificación omitida ha de producirse con la interposición del recurso contencioso administrativo. De esta manera, debemos rechazar la pretensión de la coadyuvante para que declaremos la inadmisiblidad del recurso por haber caducado el plazo de interposición -artículo 82.f) de la Ley Jurisdiccional. SEGUNDO.- La Sociedad Inmobiliaria Edificaciones Menorca adquirió la finca, según aparecía en el Registro de la Propiedad, el 3 de marzo de 1.980, por un precio de 2.100.000 pesetas. Por tanto, dado que la superficie vendida de la misma era de 128.062 metros cuadrados, resultaba el precio de cada uno de estos a 17,5 pesetas. En cambio, en los contratos de venta de cada una de la parcelas que aparecen en el expediente administrativo, el precio de cada metro cuadrado será aproximadamente de 300 pesetas -al Sr. Antonio 850.000 ptas. por unos
2.000 metros cuadrados, y al Sr. Luis Pedro 477.000 ptas. por unos 1.590.- Sin embargo, el instructor del expediente tomó como recio de adquisición otro notablemente superior - 54 pesetas el metro cuadrado-; y como precio de venta el de 200 pesetas. De esta manera, si las 45 parcelas tenían una superficie total de 128.062 metros cuadrados, resultaba un beneficio neto de 18.697.052 pesetas. TERCERO.- La parcelación es una actividad típicamente privada, realizada por los particulares con arreglo a las normas de derecho común, ya en forma simultanea o sucesivamente. Cuando con esta operación de división de finca se puede dar lugar a constituir un núcleo de población -artículo 54.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo- la parcelación recibe la calificación de urbanística, definida -sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 1.980-, como "Operación técnico jurídica sujeta a intervención administrativa", que obliga a que los Notarios y Registradores de la Propiedad, exijan".... para autorizar e inscribir, respectivamente, escrituras de división de terreno que se acredite el otorgamiento de la licencia, que los primeros deberán testimoniar en el documento (art. 96-3 del Texto Refundido antes mencionado). La Ley prohíbe la realización de parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable (art. 96). Cualquier intento en este sentido debe ser interceptado por la Administración encargada de velar por el cumplimiento de la legalidad urbanística. Para los restantes tipos de suelo la parcelación precisa de Plan General de Ordenación y licencia -si se trata de suelo urbano o Plan Parcial y licencia si la parcelación va a ejecutarse en suelo urbanizable. Enconsecuencia con lo anterior, toda parcelación urbanística sin licencia previa es ilegal y constituye una infracción urbanística grave (art. 226 del Texto Refundido). CUARTO.- Según lo indicado en los anteriores fundamentos es indudable que la segregación y venta efectuada era susceptible de dar lugar a un núcleo de población -cuya realidad hoy nadie discute-, por lo que la responsabilidad corresponde a la Sociedad Inmobiliaria Edificaciones Menorca, ya que no puede entenderse desaparecida "por la circunstancia de que en las escrituras de venta las parcelas resultantes se hiciera constar que el comprador era conocedor de la calificación urbanística de la finca y de su condición de inedificable, pues aquella responsabilidad se origina por el hecho de la parcelación que pueda dar lugar a la formación de un núcleo de población, posibilidad que no queda limitada con la concurrencia de tales advertencias "(sentencias del Tribunal Supremo de 4 de abril de 1.988). Por tanto, con independencia de si tuvo, o no, intervención en la construcción llevada a cabo en cada una de las parcelas, las circunstancias antes apuntadas son reveladoras de la intención de constituir un núcleo de población, de manera que en esa base se asienta la responsabilidad, porque la edificación es consecuencia ineludible de la parcelación llevada a cabo. En este sentido, y en relación al destino declarado a huerto familiar, cabe recordar que la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de
1.988 indicaba que "independientemente de la apariencia que a la operación se haya dado desparcelación agrícola, para el establecimiento de huertos familiares, es claro que con ella se ha abierto la posibilidad del establecimiento de un asentamiento residencia humano, generador de futuros requerimientos o de necesidades asistenciales y de servicios urbanísticos, es decir, un núcleo de población", de forma que, aun cuando -como aquí sucede- al iniciarse la acción municipal la urbanización no se hubiera producido todavía, la responsabilidad se apoya en que la Ley trata de impedir no ya solo la urbanización consumada sino, antes, el establecimiento de la base física para que aquella se produzca. A este respecto, no podemos aceptar la tesis de la Sociedad Inmobiliaria Edificaciones Menorca en el sentido de que actuación viene cubierta por el derecho consuetudinario balear del huerto familiar porque, además de que en relación a este aspecto no se cumple la Norma II, 1-1, de las que sobre actuación urbanística aprobara el Consell General Interinsular de Baleares -26 de septiembre de 1.980-, la apariencia que se quiere dar no destruye la realidad de lo sucedido. QUINTO.- Tampoco podemos aceptar la invocada prescripción del artículo 230 de la Ley del Suelo, que conllevaría la extinción de la responsabilidad administrativa. en este sentido, ya la sentencia de 22 de diciembre de 1.980 del Tribunal Supremo, al hacer referencia al "dies a quo" o momento inicial del cómputo de plazo de prescripción pone de manifiesto que "hay que partir del hecho de que la parcelación sancionada, por haber sido realizada prescindiendo en absoluto de toda intervención oficial, se ha desenvuelto de forma clandestina, sin más exteriorización que la puramente material o de división de lotes, con unas formalizaciones escritas que no pasaron de la categoría de documento privado, lo cual, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1.227 del Código Civil priva a estos documentos de toda fehacencia, respecto a terceros -en este caso respecto de la Administración- en lo que contrae a las fechas de los mismos, hasta tanto no se hayan incorporado o inscrito en un Registro Público, o fallecido cualquiera de los que lo suscribieron, o desde el día en que fueron entregados a un funcionario público por razón de su oficio"; y, en consecuencia, al carecer de todo refrendo oficial, realizadas de forma escalonada, adquieren la consideración de unas infracciones de carácter continuado, cuyo punto final a la hora del cómputo inicial del periodo de prescripción ha de situarse en la fecha en la que tomó conocimiento el Ayuntamiento. SEXTO.-La regulación de la infracción urbanística en materia de parcelación es consecuencia obligada de lo preceptuado en el artículo 94.2 de la Ley del Suelo, que sanciona la ilegalidad por infracción del planeamiento; y de lo dispuesto en el artículo 96 de la propia Ley que declara la imposibilidad de realizar parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable y, en su apartado segundo, la necesidad de sujetar la parcelación a previa licencia. Tales infracciones, que resultan probadas en los términos antes expuestos, son sancionadas con multa que -artículo 228.7- no será nunca inferior a la diferencia entre el valor inicial y el de venta de la parcela correspondiente". Por tanto, visto ya cual fue el beneficio neto de la venta efectuada, tendremos que concluir que la sanción ha sido adecuadamente determinada en el expediente administrativo, por lo que ha de estimarse correcta. Por consiguiente, con base en los hechos acreditados en el expediente administrativo, que eran los únicos sobre los que el Ayuntamiento podría hacer valer la legalidad de la sanción, según ya tuvimos ocasión de señalar el rechazar la pretensión del recibimiento del juicio a prueba, cabe concluir que la actuación municipal en el tramitación del expediente fue conforme a Derecho, de manera que aquí cumple la estimación del recurso. SEPTIMO.- No concurren méritos para una expresa imposición de las costas del juicio."
En esta apelación se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 5 de febrero de 1.991 que estimó el recurso interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma Balear de 8 de octubre de 1.987, que al resolver estimatoriamente el recurso de alzada contra el Acuerdo del Consejo Insular de Menorca de 15 de diciembre de 1.986 anuló éste, declarando que la segregación y venta de 45 parcelas integrantes de la finca "Son Ayet" no constituye infracción urbanística imputable a la ahora apelante entidad mercantil Edisa.
La parte apelante alega en primer lugar la existencia de la causa de inadmisibilidad, no apreciada en la sentencia combatida, prevista en el artículo 82.f) de la Ley Jurisdiccional, en relación con el artículo 58.3.a) del mismo texto legal.
Pero también aduce que la posición del Ayuntamiento de Ciudadela, no puede ser la de un interesado que la ley reserva para las personas situadas fuera de la Administración pública (artículo 22 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Tal extremo no puede ser aceptado porque dicho precepto se limita a determinar quienes tienen capacidad de obrar ante la Administración pública, extendiéndola, en general, a todas "las personas" que la ostenten con arreglo a las normas civiles, concepto de personas que como es bien sabido incluye tanto a los individuales como a las colectivas o personas jurídicas, estando reconocido en el artículo 140 de la Constitución que los Municipios gozan de personalidad jurídica plena.
El artículo 23 de la Ley Procedimental administrativa, considera interesados en el procedimiento administrativo a quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos, precisando el artículo 79 que se notificaran a los interesados las resoluciones que afecten a sus derechos o intereses, y estando legitimados para impugnar los actos o disposiciones de la Administración, según el artículo 28.1.a) de la Ley Jurisdiccional, los que tuvieren interés directo, o incluso simplemente legítimo en ello, según la interpretación del Tribunal Constitucional.
Solamente no pueden impugnar, los actos o disposiciones de una Entidad pública, -artículo 28.4- los órganos de la misma. Conforme a todo lo anteexpuesto, no cabe sino afirmar la plena legitimación del Ayuntamiento de Ciudadela para interpelar judicialmente la conformidad a derecho del acto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma Balear, aquí cuestionado, toda vez que es una persona jurídica con capacidad de obrar y que tiene un evidentemente clamororo interés directo en el contenido de dicho acto, al ostentar plenas atribuciones para controlar la legalidad urbanística, y restaurarla en caso de su infracción, cuando ésta se refiere exclusivamente a intereses locales.
El Ayuntamiento de Ciudadela fue un simple promotor del procedimiento sancionador, iniciado por esa entidad , pero correspondiendo su enjuiciamiento, en definitiva, al Consell Insular de Menorca y a la Comunidad Autónoma Balear, que debió notificar la resolución del recurso de alzada -artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo- al Ayuntamiento de Ciudadela como interesado en una decisión que afectaba a sus derechos e intereses legítimos de restablecer la legalidad urbanística local posiblemente infringida.
Por último, se ha de concluir que en la defensa y protección de dicha legalidad, dado el principio de autonomía local consagrado en el artículo 140 de la constitución, en absoluto puede ser considerado dicho Ente Municipal como órgano del Consell Insular de Menorca o del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma Balear, a los efectos del artículo 28.4.a) de la Ley Jurisdiccional.
Tampoco puede ser estimada la aducida extemporaneidad del recurso jurisdiccional, porque según el artículo 79 de la Ley del Procedimiento Administrativo toda notificación ha de contener el texto integro del acto que se notifique, con expresión de los recursos procedentes , órgano de recepción de los mismos y plazo de interposición, surtiendo efecto las notificaciones defectuosas a partir, de la fecha en que se haga manifestación expresa por el interesado en tal sentido o se interponga el recurso pertinente. Consta claramente en el expediente y en los autos, que el Ayuntamiento de Ciudadela conoció en julio de 1.988 el informe de los Servicios Jurídicos del Gobierno Balear proponiendo la estimación del recurso, sin que conste tuviera noticia del acuerdo recaído, hasta que tras haber solicitado el 28 de diciembre de 1.988 su Alcalde, al Gobierno Balear la notificación del Acuerdo, contestada el 16 de enero de 1.989, fue interpuesto el recurso jurisdiccional el 28 de febrero de 1.989, dentro pues, del plazo de dos meses establecido en el artículo 58 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Es también aducido por la parte recurrente que la sentencia de instancia infringió el artículo 25 de la Constitución al no poder ser nadie sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyen infracción administrativo según la legislación vigente, principio aplicable en el ámbito administrativo sancionador, al que son de aplicación, con sus específicas particularidades, los principios imperantes del orden penal, de legalidad, tipicidad antijurídica y culpabilidad, agregando que no puede apreciarse el ilícito administrativo de parcelación ilegal al no estar definido reglamentariamente el concepto jurídico indeterminado de "núcleo de población" y haberse expresado por la entidad apelante y vendedora de las parcelas, que tales segregaciones y ventas de terrenos lo fueron en régimen de "huertos familiares", haciendo constar en las escrituras tal destino y el carácter indivisible de los mismos.De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 94 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1.976 se considera parcelación urbanística la división simultanea o sucesiva de terrenos en dos o más lotes cuando puedan dar lugar a la constitución de un núcleo de población, prohibiendo el artículo 96 del propio texto legal indicado toda parcelación en suelo no urbanizable.
La división y enajenación de terrenos, simultanea o sucesiva, en lotes que puedan dar lugar a la constitución de un núcleo de población en suelo no urbanizable, puesto ello de relieve por las concretas circunstancias de cada caso, constituye pues la figura típica de una infracción urbanística constitutiva de parcelación ilegal, siendo irrelevante por si mismo a tales efectos, como ha hecho notar esta Sala, el hacerse constar en las trasmisiones operadas que la finca en cuestión estaba destinada al cultivo agrícola -sentencia de 1 de junio de 1.988- o la apariencia que a la operación se haya dado de parcelación agrícola, para el establecimiento de huertos familiares -sentencia de 6 de junio de 1.988- sin que la responsabilidad de tal tipo de parcelación desaparezca en el promotor por la circunstancia de que en las escrituras de venta de las parcelas resultantes se hiciera constar que el comprador era conocedor de la calificación urbanística de la finca y de su condición de inedificable, pues aquella responsabilidad se origina del hecho de la parcelación que pueda dar lugar a la formación de un núcleo de población, posibilidad que no queda eliminada con la concurrencia de aquellas advertencias, tal como establece también la sentencia de esta Sala de 4 de abril de 1.988.
En el supuesto aquí enjuiciado, se ha efectuado sin licencia o autorización alguna, la segregación y venta de terrenos de la finca "Son Ayet" adquirida por la apelante en 10 de mayo de 1.979, hasta un total de 45 parcelas, entre 1.980 y 1.983, con una superficie total evaluada en 128.062 m2.
La muy cercana relación temporal entre la adquisición de la finca por la entidad apelante y el comienzo de la segregación y venta de las parcelas, la notoria diferencia de precio existentes entre ambas operaciones de compra y posterior venta a favor de la entidad apelante y promotora, en suelo de naturaleza rústica, clasificado como no urbanizable, la media superficial de cada parcela vendida típicamente adecuada para la edificación de chalets y casas de recreo o residenciales y proporcionando la vendedora vías de acceso, así como el suministro de agua a cada parcela, y el hecho de que de las cuarenta y cinco parcelas vendidas fuesen edificadas un 60% de ellas, con un 50% de chalets, tal como revela el informe del Arquitecto Asesor es revelador de que la segregación y venta sucesiva de tales parcelas está perfectamente integrada en la figura típica de infracción urbanística contemplada en el artículo en el artículo 94 de la Ley del Suelo, porque el hecho de poder dar lugar a un núcleo de población, no es una simple apariencia o conjetura, sino una firme realidad confirmada por el hecho de haberse constituido efectivamente tal núcleo de población, confirmando la idoneidad objetiva de todas las circunstancias anteexpustas de la operación de segregación y venta.
Por todo ello, procede desestimar el recurso de apelación interpuesto confirmando la sentencia apelada.
No procede hacer expresa declaración sobre costas procesales a tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación legal de la entidad mercantil EDISA contra la la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 5 de febrero de 1.991 dictada en el recurso núm. 98/1989, la que confirmamos sin hacer expresa declaración sobre costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayón, en Audiencia Pública. - De lo que certifico.
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