STS, 24 de Abril de 1999
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:1999:2735 |
| Número de Recurso | 8455/1994 |
| Fecha de Resolución | 24 de Abril de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 8455/94, pende ante la misma de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 21 de septiembre de 1994, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 559/93, sostenido por la representación procesal de Don Alfonso contra la resolución del Director General de Registros y del Notariado, actuando por delegación del Ministro de Justicia, de 28 de diciembre de 1992, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la resolución del propio Director General de Registros y del Notariado, en idéntica delegación, de 15 de octubre de 1992, por la que se denegó a Don Alfonso la concesión de la nacionalidad española por motivos de orden público o interés nacional
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 21 de septiembre de 1994, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 559/93, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por d. Alfonso contra la resolución del Director General de los Registros y el Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, de 28 de diciembre de 1.992, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la resolución anterior del mismo Director General, de 15 de octubre de 1.992, que denegó al interesado la concesión de la nacionalidad española, actos que ANULAMOS por ser contrarios al ordenamiento jurídico, reconociendo el derecho del demandante a obtener la nacionalidad española previos los trámites oportunos. Y todo ello sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes procesales».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo:« Vistos los términos en los que el recurso ha quedado planteado, la cuestión se centra en determinar si en el interesado concurren o no circunstancias que hagan procedente la denegación de la concesión de la nacionalidad española por residencia. Al efecto conviene destacar que, según el artículo 21.2 del Código Civil, en su redacción aplicable al supuesto de autos, estas circunstancias sólo pueden venir referidas al "orden público" o al "interés nacional", conceptos éstos jurídicamente indeterminados que en modo alguno pueden facultar una actuación arbitraria de la Administración.
» Es decir, la denegación por motivos de orden público o interés nacional debe venir fundada en la existencia de datos acreditados y debidamente contrastados que permitan suponer que la concesión de lanacionalidad va a producir perturbaciones importantes en aquéllos, no bastando las meras conjeturas o suposiciones. La prueba de tales datos, conforme a las reglas generales del "onus probandi" que recoge el artículo 1.214 del Código Civil, corresponde a la Administración. Así ocurrió por ejemplo, en el supuesto tratado en la reciente Sentencia de esta Sección de 1 de junio de 1.994, dictada en el recurso 353/92, en que la denegación se apoyaba en la existencia de informes que acreditaban la especial relación que existía entre el interesado y su país de origen, justificantes de la denegación de la concesión de la nacionalidad española.
» Pero tal no ocurre en el supuesto de autos. En efecto, ni en el expediente remitido por el Registro Civil correspondiente, ni en los documentos recibidos del Ministerio de Justicia consta informe o principio de prueba alguno que justifique la causa de denegación, pese a la que las resoluciones impugnadas hagan referencia a unos "informes oficiales" ya que éstos, repetimos, no constan.
» Esta ausencia de prueba de la causa de la denegación hace que las resoluciones administrativas impugnadas no estén mínimamente acreditadas, incurriendo en una arbitrariedad que debe ser corregida mediante su anulación».
Notificada la anterior sentencia a las partes, el Abogado del Estado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado recurso de casación contra la misma y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 11 de noviembre de 1994, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, compareciesen en forma ante este Tribunal de Casación.
Recibidos lo autos en esta Sala del Tribunal Supremo, se mandó dar traslado de los mismos al Abogados del Estado por treinta días para que manifestase si sostenía o no el recurso de casación preparado contra la sentencia dictada por la Sala de instancia y, en su caso, lo interpusiese por escrito dentro del indicado plazo, lo que efectuó con fecha 17 de mayo de 1995, basándose en dos motivos, al amparo ambos de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, el primero por infracción del artículo 103 de la Constitución, en relación con los artículos 1214 y 1250 del Código civil, ya que la sentencia recurrida infringe la presunción de legitimidad que acompaña a todo acto emanado de la Administración pública, que sólo cabe destruir mediante prueba en contrario con el efecto propio de toda presunción que dispensa de toda prueba al favorecido por ella y desplazando la carga de la prueba sobre la otra parte, cuyas consideraciones tienen singular relevancia en relación con la concesión o denegación de la nacionalidad española por residencia al haberse ésta fundado en motivos de orden público o de interés nacional, por lo que ha de bastar el grado de prueba y de conocimiento suficiente para explicar y justificar decisiones políticas, pues son los altos intereses nacionales los que están en juego, a los que la ley trata de proteger, cuyas motivaciones no son susceptibles de prueba alguna por basarse en informaciones confidenciales, de manera que la Administración no viene obligada a probar la causa de la denegación de la nacionalidad española al recurrente, por lo que la Sala de instancia, al asegurar que las resoluciones administrativas no están mínimamente acreditadas, incurre en las infracciones denunciadas en este primer motivo de casación; y el segundo por infracción del artículo 21.2 del Código civil, según redacción dada por Ley 18/1990, de 17 de diciembre, ya que la resolución impugnada concreta y razona los motivos de orden público e interés nacional concurrentes, expresando que se trata de razones de política internacional y de seguridad interna, y al desestimarse la reposición deducida contra ella la Administración alude a los informes recibidos en la instrucción del expediente sobre actividades y vinculación del interesado con los servicios de su país de origen que "resultan incompatibles con el mínimo exigible a cualquier ciudadano español respecto a España y sus intereses", por lo que las resoluciones impugnadas están suficientemente motivadas en cuanto invocan motivos que trascienden el puro orden administrativo, insertándose en el ámbito de las decisiones relacionadas con el interés nacional por razones de seguridad del Estado y de política internacional, cuya propia naturaleza excusa de mayor precisión por constituir en sí mismo juicios de valor o apreciación, esencialmente políticos, por lo que la sentencia recurrida, en cuanto estima arbitraria la decisión administrativa, por considerarla carente de motivación suficiente, infringe el artículo 21.2 del Código civil, que sólo exige respecto de este tipo de decisiones que sean "razonadas", lo que en este caso se cumple mediante una valoración discrecional de los motivos de interés nacional, sin que el aludido precepto haya alterado el alcance de las facultades discrecionales que corresponden en esta materia a la Administración, como consecuencia de la naturaleza política de aquéllos, que la sentencia recurrida no respeta al sustituir con su criterio el propio de la Administración competente, por lo que incurre en la infracción denunciada, y, aunque se esté ante conceptos jurídicos indeterminados, también es cierto que el concepto de interés nacional tiene un alto componente político, cuya valoración es por su propia naturaleza discrecional para la Administración, que no puede sustituirse por el criterio del Tribunal, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y que se dicte otra más conforme a derecho por la que se declare que las resoluciones administrativas impugnadas son plenamente ajustadas a derecho en cuantodenegaron la nacionalidad española a Don Alfonso .
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado mediante providencia de 26 de julio de 1995, y, al no haber comparecido parte alguna como recurrida, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 13 de abril de 1999, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
En el primer motivo de casación el Abogado del Estado denuncia la infracción de los artículos 103 de la Constitución, 1214 y 1250 del Código civil, cometida, en su opinión, por la Sala de instancia al declarar ésta en su sentencia que la Administración debía haber acreditado la causa de la denegación de la nacionalidad española, solicitada por el demandante, por recaer sobre ella el onus probandi según las reglas generales del artículo 1214 del Código civil, de manera que, sigue diciendo la Sala de instancia, las resoluciones administrativas no están debidamente acreditadas, incurriendo así en arbitrariedad, a pesar de que la presunción de legalidad y acierto de los actos de la Administración, recogida por el citado precepto de la Constitución, dispensa de toda prueba al favorecido por ella conforme al invocado artículo 1250 del Código civil y para destruirla es necesaria la prueba en contrario a cargo del que sostiene la ilegalidad de la decisión administrativa.
La Sala de instancia declara expresamente en su sentencia que « ni en el expediente remitido por el Registro Civil correspondiente, ni en los documentos recibidos del Ministerio de Justicia consta informe o principio de prueba alguno que justifique la causa de denegación, pese a la que las resoluciones impugnadas hagan referencia a unos informes oficiales, ya que éstos, repetimos, no constan».
Así pues, al declararse por la Sala de instancia infundada la denegación de la nacionalidad española, no se está cuestionando el principio de presunción de legalidad y acierto de los actos y decisiones de la Administración, sino que se está declarando que las resoluciones administrativas impugnadas, denegatorias de la nacionalidad española, no están fundadas en hechos o datos objetivos, en contra de lo dispuesto expresamente por el artículo 21.2 del Código civil, redactado por Ley 18/1990, de 17 de diciembre, que exige que la denegación de la nacionalidad española, pedida por quien reúna los requisitos para obtenerla como residente, sea por motivos razonados de orden público o interés nacional, sin que quepa eludir este mandato legal al amparo de la citada presunción.
Motivar la decisión denegatoria de la nacionalidad española con el argumentos de que concurren « razones de política internacional y de seguridad interna» es tanto como limitarse a reiterar la expresión abstracta usada por la ley sin aludir a las razones o causas concretas por las que se deniega, de manera que, si la Administración está obligada legalmente a justificar la denegación por razones de orden público o de interés nacional, no basta con invocar éstas en abstracto sino que han de expresarse los datos, circunstancias o hechos, que atenten al orden público o al interés nacional.
No se trata, por tanto, de probar la existencia de una obligación sino de cumplir el deber legal de razonar suficientemente la denegación y, por consiguiente, tampoco puede acogerse la Administración a la aludida presunción de legalidad y acierto de su decisión, derivada del artículo 103 de la Constitución, pues las propias resoluciones administrativas impugnadas evidencian que, al denegar la concesión de la nacionalidad española, no se ha sometido la Administración a la ley y al Derecho, como exige el citado precepto constitucional, por haber conculcado la obligación que tiene, impuesta por el mentado artículo 21.2 del Código civil, de exponer los hechos que en este caso han justificado, por motivos de orden público o de interés nacional, la denegación de la nacionalidad a pesar de concurrir las circunstancias previstas por la ley para adquirirla por residencia, de manera que, como cualquier otro hecho, requiere un principio de prueba para tenerlo por cierto, que la Sala de instancia declara probado que no existe, por lo que no ha infringido ésta los preceptos invocados en este primer motivo de casación, que, por ello, debe ser desestimado.
En el segundo motivo de casación se asegura por el Abogado del Estado que la sentencia recurrida infringe el artículo 21.2 del Código civil, según redacción dada por Ley 18/1990, de 17 de diciembre, ya que corresponde a la Administración valorar discrecionalmente si determinados hechos o circunstancias afectan al orden público o al interés nacional, en cuya apreciación no puede ser sustituida por la Jurisdicción, resultando suficientemente razonada la decisión administrativa impugnada el expresar que las actividades y vinculaciones del interesado « resultan incompatibles con el mínimo exigible a cualquier ciudadano español respecto a España y sus intereses».
La inclusión de la nacionalidad en el Código civil no es arbitraria, ya que se trata de un auténtico estado civil, decisivo para la posición jurídica de la persona, si bien aquélla tiene una doble dimensión, al ser un título para formar parte de la organización del Estado y además una cualidad de la persona como perteneciente a la comunidad, configurando el primero su aspecto público y la segunda el privado, sin que, no obstante, quepa escindir su verdadera naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no de causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión stricto sensu sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles, aunque pueda denegarse por motivos de orden público o de interés nacional suficientemente razonados.
El orden público y el interés nacional, como admite el propio Abogado del Estado, son conceptos jurídicos indeterminados, en cuya apreciación resulta excluida, en contra de lo que aquél opina, la discrecionalidad de la Administración, porque, según doctrina jurisprudencial consolidada (Sentencias de 22 de junio de 1982, 13 de julio de 1984, 9 de diciembre de 1986, 24 de abril, 18 de mayo, 10 de julio y 8 de noviembre de 1993, 19 de diciembre de 1995, 2 de enero de 1996, 14 de abril, 12 de mayo, 21 de diciembre de 1998 y 24 de abril de 1999), la inclusión de un concepto indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados.
En consecuencia, el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos, salvo que por fundadas razones de orden público o interés nacional proceda denegarla, para lo cual la Administración ha de expresar los hechos en los que se basa la denegación a fin de que la Jurisdicción pueda comprobar si efectivamente aquéllos afectan al orden público o al interés nacional, lo que en este caso ha omitido la Administración, y por ello el Tribunal "a quo" ha anulado las decisiones impugnadas y ha declarado el derecho del peticionario a la adquisición de la nacionalidad española por residencia, que le garantiza el artículo 21.2 del Código civil, al reunir las condiciones establecidas en el artículo 22 del mismo Código, por lo que este segundo y último motivo de casación debe también ser desestimado.
Al ser desestimables los dos motivos alegados por el Abogado del Estado para basar su recurso de casación, se debe declarar que no ha lugar a éste con imposición de las costas procesales causadas en el mismo a la Administración del Estado, a la que aquél representa, según establece el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción.
Que, con desestimación de los dos motivos de casación al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 21 de septiembre de 1994, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 559 de 1993, con imposición de las costas procesales causadas a la Administración del Estado.
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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