STS, 3 de Junio de 1994

Con fecha 6 de Marzo de 1.992 la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: FALLAMOS "Que estimando el recurso de suplicación interpuesto por D. Jon , contra la sentencia de uno de septiembre de mil novecientos ochenta y ocho, dictada por el Juzgado de lo Social nº 3 de MALAGA , a virtud de demanda formulada por aquél contra el MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS y URBANISMO-CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL SUR DE ESPAÑA, sobre clasificación, y en su consecuencia revocar la sentencia y estimando la demanda reconociendo al actor D. Jon la categoría profesional de Oficial de 1ª Administrativo".

La sentencia de instancia dictada por la Magistratura de Trabajo -hoy Juzgado de lo Social- nº 3 de Málaga el 1 de Septiembre de 1.988 , contenía los siguientes hechos probados: 1º.--- Que D. Jon , mayor de edad y domiciliado en Málaga viene prestando sus servicios en el M.O.P.U.-Confederación Hidrográfica del Sur de España desde el uno de abril de mil novecientos ochenta y seis con la categoría profesional de Práctico Especializado, nivel económico 3. 2º.--- Que desde su ingreso fue destinado al registro general, desempeñando las funciones de Oficial de 1ª Administrativo con nivel económico 8. 3º.---Que el actor solicita se le reclasifique en esta última categoría interponiendo Reclamación Previa con fecha once de febrero de mil novecientos ochenta y ocho siendo desestimada por silencio administrativo. 4º.---Que en el Convenio Colectivo vienen regulados los ascensos en el artº 12. 5º.--- Que la Inspección de Trabajo con fecha veintinueve de junio y el Comité de Centro han informado favorablemente la petición actora. 6º.--- Que la demanda se ha interpuesto con fecha cinco de mayo de mil novecientos ochenta y ocho".

La parte dispositiva de esta sentencia dice: FALLO "Que estimando en parte la demanda interpuesta por la parte actora frente a la demandada sobre Clasificación Profesional, debo declarar y declaro que D. Jon carece del derecho a que se le reconozca la categoría de Oficial de 1ª Administrativo, absolviendo al Organismo demandado sobre este punto pero condenando al MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS yURBANISMO- CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL SUR DE ESPAÑA a que abone al actor los salarios de la categoría que solicita, nivel económico 8, con efectos de once de febrero de mil novecientos ochenta y siete.".

Por el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL SUR DE ESPAÑA (Ministerio de Obras Públicas), mediante escrito de fecha 16 de mayo de 1.992, se formuló recurso de casación para la unificación de doctrina contra la anterior sentencia, alegando contradicción entre la sentencia recurrida y la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de fecha 27 de diciembre de 1.991 . Igualmente alega infracción de los artículos 16.4 y 23.3 del Estatuto de los Trabajadores , en relación a los artículos 19.1 de la Ley 30/1.984 de 2 de Agosto y artículos 11 y 12 del convenio colectivo del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, publicado en el Boletín Oficial del Estado el 1 de octubre de 1.985 , y artículo 11 del convenio colectivo aplicable a la actividad de las partes publicado en el Boletín Oficial del Estado el día 18 de diciembre de 1.989 .

Evacuado el traslado de impugnación por la representación de la recurrida, el Ministerio Fiscal emitió su preceptivo informe en el sentido de considerar PROCEDENTE el recurso. Instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 11 de Enero de 1.994.

Esta Sala por Providencia de fecha 11 de Enero de 1.994 y dada la necesidad de unificar criterios, acordó señalar para votación y fallo el 9 de Febrero siguiente para decidir en Sala General y ante la abstención formulada por uno de sus componentes D. Juan Antonio Linares Lorente , se señaló nuevamente para el 23 de Mayo, convocándose a todos los Magistrados de la Sala, excepto al que se abstuvo, para decidir. El Ponente designado en primer lugar D. Aurelio Desdentado Bonete discrepó del voto mayoritario de la Sala designándose nuevo Ponente a D. Arturo Fernández López.

El actor presta sus servicios para el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, con destino en la Confederación Hidrográfica del Sur de España, desde el 1 de Abril de 1.986, en virtud de contrato de trabajo, ostentando la categoría profesional de Práctico Especializado, nivel económico 3.

Solicitó en su demanda deducida el 11 de Mayo de 1.988 que se condene al citado Departamento Ministerial a reconocerle la categoría profesional de Oficial 1ª Administrativo, nivel económico 8 y a abonarle la cantidad que indica en concepto de diferencias salariales.

La sentencia de instancia dictada el 1-9-88 -bajo la vigencia de la Ley de Procedimiento Laboral de

1.980- parte del presupuesto de que las funciones que realiza efectivamente el actor desde el inicio de su relación laboral corresponden a las que el Anexo II del Convenio Colectivo para el Personal Laboral del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 1.985 , unido a autos, contempla como propias de la categoría reclamada; por ello, accedió a la petición relativa a la diferencia salarial postulada, pero denegó el reconocimiento de la categoría profesional solicitada con base en lo prevenido en el artículo 23-3 del Estatuto de los Trabajadores en relación con el artículo 12 del citado Convenio Colectivo , al que luego se hará referencia.

Recurrida en vía de suplicación dicha resolución por el actor -lo que era factible con arreglo al anterior texto procesal laboral de 1.980, según interpretación del Tribunal Constitucional- la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 6 de Marzo de 1.992 , en virtud de la que estimó el recurso y reconoció al actor la categoría profesional reclamada.

En su argumentación jurídica sostiene en síntesis que, según se desprende del relato fáctico, no se trata de un supuesto de promoción profesional previsto en sus distintas facetas en el artículo 23 del Estatuto de los Trabajadores -como entendió la de instancia- sino de un supuesto de clasificación profesional incorrecta desde el inicio de la relación laboral, por lo que es aplicable el artículo 16-4 del citado texto legal .

Contra la referida sentencia de suplicación interpone el Abogado del Estado el presente recurso de casación para la unificación de doctrina y al efecto invoca como contradictoria la dictada por esta Sala el 27 de Diciembre de 1.991 a través de este mismo cauce procesal.

Esta sentencia de contraste contempla el supuesto de una trabajadora -licenciada en Biologiacontratada en régimen Laboral por el Ministerio de Sanidad y Consumo para prestar sus servicios como Agente de Inspección en determinado laboratorio, la misma categoría reconocida en un contratoadministrativo previo que precedió al contrato de trabajo; constando que desde un principio la actora desempeñó realmente funciones propias de la categoría superior de Titulado Superior. Dicha sentencia estimó el recurso de casación para la unificación de doctrina formulado por la actora en el solo sentido de declarar su derecho a la percepción de las diferencias retributivas entre ambas categorías, pero desestimó su pretensión de reconocimiento de la nueva categoría postulada, con base fundamentalmente en lo establecido en el artículo 19,1 de la Ley 30/1984 de 2 de Agosto en relación con los preceptos que invoca del Convenio Colectivo aplicable.

De lo expuesto se desprende que entre ambas sentencias concurren las identidades previstas en el artículo 216 de la Ley de Procedimiento Laboral , necesarias para viabilizar procesalmente el presente recurso, ya que la circunstancia de que en la de contraste se aluda a un anterior contrato en régimen administrativo es accesorio al núcleo del tema controvertido.

Se debe, por tanto, examinar las infracciones legales denunciadas por el recurrente de los artículos 16-4 y 23-3 del Estatuto de los Trabajadores en relación con el 19-1 de la Ley 30/1984 y de los artículos 11 y 12 del Convenio Colectivo del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo antes citado .

Hay que advertir previamente que en las presentes actuaciones, ni en instancia, ni en suplicación, ninguna de las partes han aludido al artículo 19,1 de la Ley 30/1984 que impone como procedimiento de selección de su personal, ya se funcionario o laboral, el sistema de concurso, oposición o concurso-oposición, no refiriéndose tampoco a dicho tema las dos sentencias dictadas; por lo que se trata de una cuestión nueva que no puede tener acceso a este recurso extraordinario conforme a reiterada doctrina de esta Sala.

Respecto de las demás infracciones denunciadas, la tesis mantenida por la sentencia impugnada -antes expuesta- coincide sustancialmente con la mantenida por esta Sala en sus sentencias de 7-2-85, 26-5-87, 7-6-91 y 23- 11-92 ; todas ellas referentes a contratados por la Administración Pública en materia de clasificación profesional; las dos últimas dictadas en recursos de casación para la unificación de doctrina. La de 7-6-91 aun cuando desestima el recurso interpuesto por el actor por mantener el criterio del juzgador de instancia de que las funciones que realizaba el actor son las propias de la categoría profesional asignada, contiene, sin embargo, una doctrina concordante con la expuesta, manifestando que "solo puede ser reconocida la categoría superior que pretende un trabajador, en función de las tareas que realiza, cuando se evidencia que la que le fue atribuida no se corresponde con los trabajos que, desde el inicio de la relación laboral, le fueron encomendados; pues en otro caso se trataría de una promoción o ascenso que, a tenor de lo dispuesto en los artículos 23-3 y 24 del Estatuto de los Trabajadores solo podría obtenerse ateniéndose a la normativa fijada legal o convencionalmente".

Abundando en lo anterior, hay que resaltar que en el supuesto examinado en esta litis, como en los contemplados en las sentencias de esta Sala antes citadas se está ante un caso de anomalía de clasificación profesional inicial por existir una discrepancia entre la categoría profesional convencional -la pactada "ab initio" o asignada por el empleador sin oposición del trabajador- y la objetiva, la que en realidad se corresponde con el trabajo que efectivamente realiza aquél. No se trata de que el actor haya sido cambiado de puesto de trabajo a otro de superior categoría o se le hayan encomendado por la empleadora con posterioridad funciones propias de otra categoría superior, en cuyo caso sería aplicable el artículo 23-3 del Estatuto de los Trabajadores -precepto incluido dentro de la sección dedicada a "la promoción en el trabajo"- sino que se trata de clasificar profesionalmente a un trabajador de forma correcta con arreglo a las funciones realmente desempeñadas en el momento inicial, por lo que es aplicable el artículo 16,4 del Estatuto de los Trabajadores -precepto incluido bajo el epígrafe "ingreso al trabajo"-; siendo claro que la remisión que hace este artículo a los Convenios Colectivos y en su defecto a las normas reglamentarias laborales se refiere a la descripción que realizan estos textos de las funciones que corresponden a cada una de las categorías profesionales que establecen, que en el presente caso, aparecen en el anexo II del citado Convenio Colectivo . Y por otra parte, la referencia que hace el artículo 23-3 a las normas legales o convencionales es obvio que se remite a las reglas relativas a la promoción o ascenso contenidas en tal normativa sectorial. Es innecesario precisar que los preceptos citados del Estatuto de los Trabajadores son los vigentes con anterioridad a la reforma introducida por reciente Ley 11/1984 de 19 de Mayo .

En el presente caso, el artículo 11 del Convenio Colectivo se limita a decir : "En materia de clasificación profesional se estará a lo dispuesto en los artículos 16-4, 23 y 24 del Estatuto de los Trabajadores ", reproduciendo a continuación dichos preceptos. Esta referencia expresa al artículo 16-4 ratifica la tesis del actor.

Por otra parte, el artículo 12 dispone que "las vacantes del personal fijo que se produzcan se cubriráncon arreglo a los tres turnos siguientes: primero, por concurso de ascenso restringido entre el personal fijo de cada plantilla; segundo, por concurso de traslado y tercero, por convocatoria libre"; especificando a continuación las reglas relativas a cada uno de ellos. Es claro que ninguno de estos turnos es aplicable al caso hoy debatido como se desprende de lo antes expuesto.

Por último, hay que resaltar que el Tribunal Constitucional en su sentencia 205/1987 de 21 de Diciembre ha declarado que "en cuanto parte de relaciones laborales privadas, la Administración está sujeta a las mismas reglas jurídicas que las demás empleadoras", invocando al efecto su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que le impone el artículo 103,1 de la Constitución . Doctrina que también ha seguido esta Sala en sus sentencias, entre otras, de 18 de Mayo de 1.991 y de 7 de Octubre de 1.992 , expresando que "cuando las Administraciones Públicas actúan como empresarios y celebran contratos de trabajo ...... deben atenerse a la normativa general y sectorial que regula tal contratación en el Derecho del

Trabajo".

Y en todo caso, hay que entender que cuando la normativa sectorial (caso del artículo 12 del Convenio antes citado) impone a la Administración un sistema de selección del personal laboral para su ingreso, ello es algo que se refiere a un estadio previo a la celebración del contrato de trabajo, pero no influye en sus vicisitudes posteriores; en el presente caso no se cuestiona que el actor hubiere ingresado en su primer puesto de trabajo conforme al sistema de convocatoria libre según las normas establecidas convencionalmente; lo que ocurre es que no es aplicable el turno previsto de ascenso por las razones antes referidas.

Por todo lo cual, al contener la sentencia impugnada la doctrina correcta sobre el particular, se debe desestimar el recurso.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.

Para determinar el alcance de nuestra discrepancia es conveniente realizar una reflexión previa sobre el sentido y el carácter de las normas específicas que regulan la contratación laboral de las Administraciones Públicas. Esta contratación ha venido suscitando complejos problemas interpretativos y la propia doctrina jurisprudencial ha reflejado esa complejidad a través de dos direcciones fundamentales: laque valora la especial posición de la Administración Pública como sujeto sometido a una legalidad específica en la contratación de personal y la que considera que en su condición de empresario laboral las entidades públicas deben quedar plenamente sometidas al Derecho del Trabajo sin excepciones que podrían constituir un privilegio y un trato más desfavorable para los trabajadores que prestan sus servicios a entidades de carácter público. Esta segunda dirección interpretativa es la que ha prevalido en la doctrina más reciente, que a nuestro juicio debe revisarse en atención a las consideraciones que se exponen en los fundamentos siguientes.

El principio de legalidad que proclaman los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución es un elemento esencial del Estado de Derecho del que se deriva, como señala el precepto citado en segundo lugar, el "pleno sometimiento" de la Administración Pública a "la ley y al Derecho". El problema surge porque el Estatuto de los Trabajadores y sus normas de desarrollo no son los únicos preceptos legales aplicables a la contratación laboral de las Administraciones Públicas. La especial posición de éstas al servicio del interés general y la también especial proyección del principio de igualdad en la actuación de los poderes públicos han determinado la previsión por otras leyes de determinadas limitaciones - sustantivas y de procedimientoque vienen a establecer un auténtico régimen especial de contratación laboral cuando el empleador es una Administración Pública. Este régimen incluye determinadas prohibiciones, como la de contratar personal laboral para puestos de trabajo de funcionarios públicos ( artículo 15.1.c) de la Ley 30/1.984, de la 28/1.988, de 13 de junio , en la redacción) y la de contratar personal laboral fijo cuando no exista puesto de trabajo en la correspondiente relación ( artículo 15.1.f) de la Ley 30/1.984 ). Pero también incorpora este régimen una regla positiva sobre el procedimiento de selección. Así el artículo 19 de la Ley 30/1.984 establece que "las Administraciones Públicas seleccionarán su personal, ya sea funcionario, ya sea laboral, de acuerdo con la oferta pública mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre, en los que se garanticen en todo caso los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad". Este precepto impone la aplicación al personal laboral de los criterios de selección tradicionales en la función pública y ello tiene una indudable transcendencia en orden al sistema de garantías que el propio precepto menciona y que enlaza con las previsiones constitucionales sobre la igualdad de los ciudadanos en el acceso a la función pública ( artículos 14 y 23 de la Constitución ), entendida aquélla en sentido amplio -como empleo público- y sobre la aplicación en dicho acceso de los principios de mérito y capacidad ( artículo 103.3 de la Constitución ). El artículo 19 de la Ley 30/1.984 ha sido desarrollado por el Real Decreto 2223/1.984, de 19 de diciembre, que dedica su Título III a la selección del personal laboral fijo, estableciendo el carácter público de la convocatoria y los sistemas de selección para el personal de nuevo ingreso, mientras que para los sistemas de promoción interna se remite a las normas laborales específicas (artículo 24.2).

Estas disposiciones sitúan a las Administraciones Públicas en una posición especial en materia de contratación laboral, en la medida en que las irregularidades en las contrataciones o en la asignación de funciones no pueden dar lugar a consecuencias que vulneren reglas de derecho necesario sobre la limitación de los puestos de trabajo laborales y la reserva funcionarial, los requisitos para la creación y dotación de estas plazas y la aplicación de los procedimientos legales de selección. Es cierto que en estos casos pueden plantearse problemas de colisión con las normas laborales. Pero la solución no puede ser la de desconocer la imperatividad de las disposiciones específicas que imponen la necesidad de ajustarse en la selección del personal laboral a los principios de igualdad, publicidad y mérito. La sentencia de 4 de abril de 1.990 ya señaló que en esta materia juegan normas de distintos ordenamientos -el laboral y el administrativo- que han de ser objeto de una interpretación integradora en ocasiones difícil, ya que las disposiciones en concurrencia obedecen a objetivos y principios inspiradores distintos e incluso contradictorios. El ordenamiento laboral parte en este punto de la protección del trabajador frente a las actuaciones que, a partir de una posición de desigualdad contractual, pueden imponer condiciones de trabajo inferiores a las legales. El ordenamiento administrativo consagra unos procedimientos de selección que garantizan la igualdad de los ciudadanos en el acceso a los puestos de trabajo del sector público y que, al objetivar el reclutamiento a través de la aplicación de criterios de mérito y capacidad, son también una garantía para la eficacia de la actuación de la Administración Pública al servicio de los intereses generales. Mientras que en el primer caso se protege fundamentalmente un interés privado, aunque de carácter social, en un ámbito en el que rige el principio de libertad de contratación del empresario privado, en el segundo estamos ante un interés público de indudable relevancia constitucional y ante una Administración Pública, para la que no rige el principio de libertad de contratación, sino que ha de ajustarse a la Ley en los criterios y procedimientos de contratación. Por ello ante la eventual existencia de una concurrencia conflictiva entre las normas laborales y las específicas que regulan la contratación de las Administraciones Públicas deben prevalecer estas últimas en atención a su carácter de normas especiales. Con ello no se consagra la arbitrariedad, ni se incurre en ningún tratamiento privilegiado a favor de la Administración, pues es la propia ley la que establece esta consideración especial en atención a las razones a que se ha hecho referencia. Así lo ha estimado también el Tribunal Constitucional que en el auto 858/1.988, de 4 de julio , afirma que "esevidente que la contratación de personal laboral por la Administración Pública no debe verse sujeta, por imperativo del artículo 14 de la Constitución Española , a las mismas reglas que la contratación entre particulares, pues tal carácter de Administración Pública, es, por sí mismo, factor de diferenciación relevante en atención, precisamente, a otros mandatos constitucionales (artículos 23.2 y 103.3) y, en todo caso, a mandatos legales justificados por las exigencias de publicidad, libertad de concurrencia, mérito y capacidad en el ingreso como personal al servicio de la Administración".

A partir de estas consideraciones generales puede entrarse en un examen del supuesto contemplado. El actor fue contratado en 1.986 con la categoría profesional de Práctico Especializado (nivel económico 3), pero desde su ingreso fue destinado al Registro General, realizando funciones de oficial 1ª (nivel 8) administrativo. La sentencia recurrida le otorga esta categoría, porque entiende que no se trata de un supuesto de realización con posterioridad a la contratación de trabajos de categoría superior ( artículo 23 del Estatuto de los Trabajadores ), sino de una clasificación inicial incorrecta, en la que se incumplió lo previsto en el artículo 16.4 del Estatuto de los Trabajadores . Pero en el momento de la contratación las partes no están vinculadas únicamente por el principio de adecuación función-categoría, sino por el artículo 19 de la Ley 30/1.984 que impone que la contratación debe realizarse para puesto de trabajo incluido en la correspondiente relación, que haya sido objeto de oferta pública de empleo y que se haya adjudicado a través del correspondiente procedimiento mediante convocatoria pública y con aplicación de los criterios legales de selección. Estas normas se incumplirían si por irregular atribución al actor de funciones distintas de la categoría profesional para la que fue contratado se le reconociera la categoría -y lógicamente un puesto de trabajo- que no ha sido objeto de convocatoria pública y para el que el demandante no ha sido seleccionado mediante los procedimientos legalmente previstos. En este sentido hay que reiterar la doctrina de la sentencia de 27 de diciembre de 1.991 , que, después de reconocer que "el principio de equivalencia función-categoría impone en el acuerdo de clasificación profesional previsto en el artículo 16.4 del Estatuto de los Trabajadores la asignación de la categoría correspondiente a los cometidos laborales para los cuales el trabajador haya sido contratado", precisa que "la propia fórmula literal del artículo 16.4 del Estatuto de los Trabajadores limita su alcance al declarar que tal acuerdo clasificatorio se realizará "con sumisión y en los términos establecidos en convenios colectivos y, en su defecto, en las normas reglamentarias laborales". Pero, como también indica la sentencia citada, este condicionamiento no queda limitado a las normas laborales, sino que se extiende a las disposiciones imperativas que regulan la contratación laboral de las Administraciones Públicas, y en concreto en el presente caso al artículo 19.1 de la Ley 30/1.984 , porque atribuir al actor un puesto de trabajo y una categoría, al margen de la convocatoria pública y de la aplicación de los procedimientos legales de selección vulneraría este precepto, permitiendo que una actuación de hecho singular y de carácter irregular prevaleciera frente a una disposición de carácter general ( artículo 30 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado ).

Es cierto, como se ha visto, que los sistemas de promoción interna del personal laboral se rigen por las normas laborales y no por las disposiciones del Real Decreto 2223/1.984 de acuerdo con lo que prevé su artículo 24 . Pero, aparte de que la sentencia recurrida excluye la vía del artículo 23.1 del Estatuto de los Trabajadores porque considera que no hay promoción interna, sino revisión de la clasificación inicial, también desde esta perspectiva de las normas de promoción interna existiría un obstáculo para acoger la pretensión del actor, porque el convenio colectivo del personal laboral del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (Boletín Oficial del Estado de 1 de octubre de 1.985) configura en su artículo 12 un sistema de provisión de vacantes en tres turnos: uno de ascenso, otro de traslado y el tercero mediante convocatoria libre de acuerdo con la oferta pública de empleo y con las normas generales que regulan la selección de personal en la Administración Pública, a los que se remitiese el artículo 8 del convenio . Se produce así la limitación prevista en el artículo 23.3 del Estatuto de los Trabajadores , porque convencionalmente tampoco procede el ascenso directo. En síntesis, la pretensión del actor no puede acogerse, salvo en lo relativo al abono de las diferencias salariales que ya reconoció la sentencia de instancia, porque para la vía del artículo 23.1 del Estatuto de los Trabajadores existe obstáculo convencional en el sistema de promoción interna y porque la vía de la revisión de una calificación inicial incorrecta, que también tendría que respetar los límites derivados del sistema convencional de promoción, no es posible en virtud del artículo 19.1 de la Ley 30/1.984 y disposiciones complementarias.

Por todo ello, consideramos que el recurso del Abogado del Estado debe estimarse para casar la sentencia recurrida y, con desestimación del recurso de suplicación del actor, confirmar la sentencia de instancia.