STS, 4 de Octubre de 1999

PonenteRAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
Número de Recurso6583/1993
Fecha de Resolución 4 de Octubre de 1999
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 6583/93, interpuesto por don Carlos Ibañez de la Cadiniere, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de don Carlos Daniel contra la sentencia, de fecha 28 de septiembre de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 634/92, en el que se impugnaba resolución de la Dirección Provincial de Burgos de la Tesorería General de la Seguridad Social, de 23 de mayo de 1991, por la que se denegaba cantidades reclamadas por la actuación del actor como recaudador en relación con deudas a la Seguridad Social aplazadas y fraccionadas a determinadas empresas. Ha sido parte recurrida la Tesorería General de la Seguridad Social, representada por el Procurador de los Tribunales don Fernando Marina Gómez-Quintero.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 634/92, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, se dictó sentencia, con fecha 28 de septiembre de 1993, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que desestimando el recurso presentado por Don Carlos Daniel debemos declarar y declaramos que los actos impugnados a que nos referimos en el encabezamiento de la sentencia son ajustados a derecho y en su consecuencia no procede la reclamación efectuada por el recurrente, todo ello sin hacer expresa condena en costas".

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de don Carlos Daniel se preparó recurso de casación, y teniéndose por preparado se acordó el emplazamiento de las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 30 de noviembre de 1993, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que estime su recurso y case la sentencia recurrida, declarando la nulidad de las actuaciones practicadas a partir del momento en que debió cumplimentarse el trámite previsto en el núm. 2º del artículo 43 de la Ley Jurisdiccional (de 1956), y de la sentencia dictada, o, de entrarse en el fondo del asunto, se dicte sentencia que estime en todas sus partes la demanda rectora del procedimiento.

CUARTO

La representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social formalizó, con fecha 3 de enero de 1997, escrito de oposición al recurso de casación interesando la íntegra desestimación del recurso, con la consiguiente imposición de las costas al recurrente.

QUINTO

Por providencia de 30 de junio de 1999, se señaló para votación y fallo el 28 de septiembre del mismo año, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación se fundamenta en catorce motivos, cuyo tratamiento sistemático aconseja agruparlos distinguiendo los que se formulan al amparo del apartado tercero del núm.1 del artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (LJ, en adelante), de aquellos otros que lo son al amparo del apartado cuarto del mismo precepto.

Dentro del primer grupo, el tercer motivo se singulariza por alegar quebrantamiento de las formalidades esenciales del juicio con resultado de indefensión, al haberse, en tesis del recurrente, vulnerado el artículo 43.2 LJ, porque, según argumenta, la Sala de instancia entendió que la acción ejercitada era de responsabilidad extracontractual nacida de la extinción del concierto entre el Estado y la Seguridad Social y que, por tanto, si consideraba el Tribunal que no había sido debidamente apreciada por las partes, debió someter a éstas el indicado motivo susceptible de fundar el recurso, para hacer posible sus alegaciones, en el plazo de diez días, como preceptuaba el indicado precepto de la Ley de la Jurisdicción.

El motivo que, según el recurrente, hubiera determinado la retroacción de las actuaciones procesales para cumplimentar el indicado trámite no puede ser acogido, porque parte de una premisa que, en modo alguno, se comparte. El Tribunal a quo no desestima la pretensión actora por un motivo que no hubiera sido objeto del debate procesal; y, en concreto, no lo fue por introducir una calificación de la acción ejercitada no considerada por las partes. Por el contrario, después de señalar en los anteriores fundamentos jurídicos de la sentencia la verdadera ratio decidenci del fallo, pronunciándose sobre la naturaleza contractual de la relación aducida por la actora, es únicamente en el quinto fundamento, como obiter dicta, en hipótesis y después de haber rechazado la argumentación de parte, donde se alude a que si la extinción del concierto originó al recurrente perjuicios sobre derechos ya nacidos, éstos sería exigibles a la entidad causante. Dicho en otros términos, no es la consideración de la existencia de una responsabilidad extracontractual sino la negativa a entender que existiese la contractual en los términos alegados y las consecuencias que de ella hacía derivar la actora la verdadera razón del fallo desestimatorio.

SEGUNDO

Los dos otros dos motivos pertenecientes al mismo grupo, el primero y el segundo del recurso, son en realidad versiones de la incongruencia de la sentencia, aunque en un caso se señale como infringido el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), y en otro el artículo 43.1 LJ. Y es que la LJ contenía diversos preceptos relativos a la congruencia; uno de ellos el indicado artículo, que establecía que la Jurisdicción Contencioso Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia la comparación de la decisión con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos. En este sentido, la más reciente jurisprudencia de la Sala, especialmente a partir de una sentencia, de fecha 5 de noviembre de 1992, precisa los criterios para apreciar el requisito de la congruencia de las sentencias, señalando que en la demanda contencioso administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso. O, dicho en otros términos, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación con el petitum o efecto jurídico que el litigante pretende y con la causa petendi o hechos y motivos que sustentan la pretensión objeto del proceso.

Pues bien, en el presente recurso se argumenta el motivo señalando que el actor no reclama indemnización alguna derivada de la denuncia o rescisión del concierto suscrito, en su día, entre el Estado y la Seguridad Social, sino derechos adquiridos respecto de la Tesorería de la Seguridad Social o el cumplimiento de obligaciones de ésta surgidas durante la vigencia del convenio; pero si ello es cierto, lo que, sin embargo, no se comparte es que el Tribunal de instancia niegue u otorgue en su fallo nada distinto de lo que fue objeto del petitum de la pretensión objeto del proceso o que adopte su decisión por razón de motivos diferentes a los que fueron objeto de controversia en el proceso. En efecto, el contenido desestimatorio del fallo se refiere explícitamente al acto administrativo impugnado a cuya anulación anudaba la demanda la declaración del derecho del actor a percibir el premio de cobranza debatido y la consecuente condena al pago de la Tesorería de la Seguridad Social, reclamación que la Sala de instancia estima improcedente. Y ello lo hace examinando la causa y motivos esgrimidos en la demanda relativos a la eventual relación entre el recaudador y la Tesorería y el convenio de ésta con la Administración del Estado que, según la sentencia, no eran susceptibles de generar el derecho y la correlativa obligación cuyocumplimiento reclamaba el actor.

Como antes se dijo, la consideración que en la resolución judicial se hace de posibles perjuicios derivados de la rescisión del contrato, como supuesto de responsabilidad patrimonial o extracontractual de la Administración, no desempeña la función que le atribuye el recurrente, ni es sustitutiva de la contemplación que, sin duda, hace la Sala de instancia de los auténticos motivos de la demanda, por lo que también deben rechazarse los dos motivos de que se trata.

TERCERO

El grupo de los motivos que se formulan al amparo del párrafo cuarto del artículo 95.1 LJ, por infracción de normas del ordenamiento jurídico, integrado por once motivos, comprende, por una parte, los que se refieren a la violación de normas relativas a los contratos, reguladoras de los contratos del Estado o que forman parte del régimen contractual del Código Civil, y, por otra, los que suponen la vulneración de otras diferentes normas administrativas.

Afectan al régimen de los contratos del Estado los siguientes motivos: el cuarto, violación del último párrafo del artículo 2 de la Ley de Contratos del Estado, texto articulado 923/1965, de 8 de abril (LCE, en adelante); el quinto, por infracción del artículo 3 LCE; y el séptimo, por violación de la Disposición Transitoria Primera del Reglamento General de Contratación del Estado, Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre (RGCE, en adelante).

En síntesis, se afirma que la circunstancia de que los convenios administrativos de colaboración, como el que se contempla de 2 de mayo de 1983, entre la Tesorería General de la Seguridad Social y el Ministerio de Economía y Hacienda para la recaudación ejecutiva de débitos a la Seguridad Social, estén excluidos de la Ley de Contratos del Estado no implica que no queden sujetos a las normas de la contratación administrativa para resolver las dudas y lagunas que pudieran suscitar. Así resulta de los mencionados artículo 2, último párrafo, LCA, y de la Disposición Transitoria Primera RGCE. Y entre tales normas se encuentra el invocado artículo 3 LCE, según el cual la Administración podrá establecer los pactos o condiciones que tenga por conveniente, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración, y que una vez establecidos aquellos pactos o condiciones, la Administración debe cumplirlos a tenor de los mismos.

Los motivos octavo, noveno, décimo, décimo primero, décimo segundo y décimo tercero se refieren a la infracción de diversos preceptos del Código Civil, en concreto de los artículos 1254, 1256, 1258, 1259, 1091 y 1255. Y se argumentan señalando que, con independencia de que el concierto de que se trata deba integrarse en el concepto de las relaciones interadministrativas de cooperación, no puede negarse que reúne las características de los contratos, en el que el Ministerio de Economía y Hacienda viene a asumir la representación de los Recaudadores de Hacienda, de particulares que desempeñan la función recaudatoria mediante una participación porcentual en las cantidades recaudadas, tal como se configura en el Estatuto Orgánico de la función recaudatoria, Decreto 3286, de 19 de diciembre. No puede una de las partes, por su exclusiva voluntad, librarse de sus obligaciones, entre las que figuran la que resulta de las cláusulas 7ª y 10ª del Concierto, relativa al pago de los premios de cobranza, y ello aunque se asumiera la tesis de la Sala de instancia sobre la naturaleza "paracontractual" del vínculo.

Se refieren a normas administrativas distintas de las que afectan al régimen de los contratos, dos de los motivos de casación. El sexto, en el que se sostiene la errónea interpretación efectuada por la sentencia de instancia del artículo 1 del RD 1724/1981, de 3 de agosto, ya que, a juicio del recurrente, lo que el precepto quiere decir es que contratada por la Seguridad Social la gestión recaudatoria de las certificaciones de descubierto, el desarrollo de tal actuación debe ajustarse al Reglamento General de Recaudación. Y el décimo cuarto, en el que se afirma la vulneración del artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA, en adelante), porque siguiendo la tesis de la sentencia de instancia y entendiendo que, en lugar de un contrato, estamos ante un acto administrativo de gestión, de él derivarían unas obligaciones y unos correlativos derechos como consecuencia de la actividad recaudatoria del recurrente de los valores cargados por la Tesorería, los contemplados en la Base 7ª del Convenio que no pueden ser suprimidos de modo unilateral, conforme a lo dispuesto en el indicado precepto de la LPA.

CUARTO

De la fundamentación del recurso de casación, cuya exposición analítica acaba de hacerse en el anterior fundamento jurídico, resulta que la vulneración material del ordenamiento jurídico que se atribuye a la sentencia de instancia puede resumirse en dos cuestiones de las que la parte recurrente para proyectar una plural infracción normativa, al sostener sobre ellas una tesis diferente de la del Tribunal a quo: una es la naturaleza de la relación o vínculo derivado del Concierto, de fecha 2 de mayo de 1993, entre la Tesorería General de la Seguridad Social y el Ministerio de Economía y Hacienda para la recaudaciónejecutiva de los débitos a la Seguridad Social; y otra la consecuencia que de tal naturaleza extrae dicho Tribunal en orden a la existencia del derecho reclamado por el recurrente. O, dicho en otros términos, si, aun aceptando el criterio de la Sala de instancia sobre la naturaleza de la relación, resulta o no acorde con los preceptos invocados en los diferentes motivos del recurso la exclusión que la sentencia recurrida hace de la Base Séptima en relación con la Décima del acuerdo, en los términos pretendidos en la demanda.

Por consiguiente, de la procedencia o no de los criterios de la parte recurrente sobre dichas dos cuestiones dependerá el acogimiento o rechazo de los motivos en que fundamenta su recurso de casación, al amparo del artículo 95.1.4º LJ. Si bien, con carácter previo al análisis de tales cuestiones resulta de claro rechazo el motivo décimo cuarto, pues, con independencia de que es una cuestión no abordada adecuadamente en la instancia, en ningún caso estaríamos ante una revisión de oficio del acto administrativo al que la parte atribuye la derivación de su derecho, sino de una controversia sobre el significado y el alcance de los efectos de dicho acto. O, dicho en otros términos, la Administración no procede a la anulación de oficio o a la revocación de la debatida Base 7ª del Concierto, sino que después de que éste hubiera sido rescindido, el 31 de diciembre de 1987, la Tesorería, en respuesta a la reclamación del recurrente, a través de su resolución de 23 de mayo de 1991, lo que hace es dar una interpretación de su alcance, según la cual los Recaudadores a los que la Base se refería no tendrían derecho a seguir percibiendo el premio de gestión una vez extinguido el Concierto, mientras dure el aplazamiento extraordinario que fue concedido a las empresas estando vigente dicho Concierto, por la participación de aquéllos en los correspondientes expedientes de apremio, y da determinadas razones para sustentar su criterio. Esta interpretación de la debatida Base podrá ser o no acertada, pero en ningún caso es una actuación de oficio, ni tampoco una declaración de ineficacia que vulnerase el artículo 110 LPA.

QUINTO

El Concierto de que se trata se concluye entre la Administración del Estado (Ministerio de Economía y Hacienda) y la Tesorería General de la Seguridad Social al amparo de lo que disponía el RD Ley 10/1981, de 19 de junio, y conforme a lo previsto en el RD 1724/1981, de 3 de agosto, por el que se señalan las normas aplicables en la ejecución de los conciertos para la recaudación de las cuotas de la Seguridad Social en vía ejecutiva, pero no puede aceptarse la tesis que sustenta la parte sobre la condición contractual de la relación entre el recaudador y el Ministerio de Economía y Hacienda o la Tesorería General de la Seguridad, como se deduce del conjunto normativo que está en el origen y la terminación del sistema de recaudación de que se trata.

Dicho sistema tiene su origen inmediato en la Ley de 11 de abril de 1942, que fue completada por el Estatuto de Recaudación de 29 de diciembre de 1948, y después, como norma de desarrollo de la Ley General Tributaria de 1963, por el Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Decreto 3154/68, de 14 de noviembre. Y paralelos a ésta última norma se promulgaron, por Decreto 3286/1969, de 19 de diciembre, el Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del Personal Recaudador del Ministerio de Hacienda, y por Decreto 2260/1969, de 24 de julio, la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad.

El examen de dichas disposiciones permite destacar, entre otras, las siguientes previsiones (Cfr. SSTS 31 de octubre de 1992, 27 de junio de 1997 y 10 de octubre de 1998): a) En el Decreto 3154/68 sobre Recaudación de Contribuciones e Impuestos se contemplaba la competencia de la gestión recaudatoria como exclusiva del Ministerio de Hacienda, realizándose con sujeción a las disposiciones de tal Reglamento, la Ley General Tributaria y la Ley de Administración y Contabilidad de Hacienda Pública, sin perjuicio de lo que se estableciera por ley respecto de la recaudación de ingresos de los Organismos y Entidades locales y, a tal efecto, en la mencionada disposición se establecían las vías procedimentales correspondientes. b) El Decreto 3286/69 sobre Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria del Personal Recaudador del Ministerio de Hacienda, establece como criterios fundamentales la organización recaudatoria, con sujeción a lo que disponen las Leyes, el Reglamento de Recaudación y la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad (artículo 2º), regula la selección del personal para proveer la plazas de Recaudadores de Hacienda, estableciéndose que podrán concursar además de los funcionarios de los Cuerpos del Ministerio de Hacienda, los pertenecientes a los Cuerpos Generales de la Administración Civil del Estado, Técnico Administrativo y Auxiliar adscritos al departamento, si bien se les exige un mínimo de tiempo de servicios en aquel Ministerio y posesión del diploma de aptitud para desempeñar el cargo, exigencias impuestas por la especialidad y responsabilidad de la función, estableciéndose los exámenes o pruebas para la obtención del diploma, de carácter práctico y sobre materias relacionadas con la recaudación. De particular importancia es la definición que el artículo 24 hace respecto de los Recaudadores de Hacienda, con el carácter de auxiliares y agentes activos de la Hacienda Pública dentro de sus respectivas zonas en el ejercicio de sus funciones, que como tales Recaudadores gozan de las preeminencias anejas a la condición de autoridad y el cese, previsto en el artículo 30, entre cuyas posibilidades se encuentra la prevista en el apartado quinto por cambio del sistema recaudatorio, que se hará coincidir con el fin del periodo semestral y determinará la incorporación de aquellos que fueranfuncionarios al servicio activo en el Cuerpo de procedencia. c) El régimen jurídico de las "encomiendas del servicio", se preveía para Diputaciones Provinciales acogidas a lo dispuesto en la Ley de 11 de abril de 1942 que tuviesen encomendadas el servicio de recaudación en la respectiva provincia, ostentando el carácter de órganos ejecutivos para la realización de la cobranza por medio de los Recaudadores de Zona por ellos nombrados. El Decreto 3286/69 regulaba su cese en el servicio en el artículo 35, pues la "encomienda del servicio recaudatorio" a las Diputaciones Provinciales era por tiempo indefinido, pero el Ministro de Hacienda podría rescindirlas, sin derecho alguno a indemnización a favor de la Diputación, habiéndose discutido su naturaleza jurídica, pues según un criterio sostenido en la sentencia de este Tribunal de 24 de febrero de 1965, entrañaba una especie de gestión indirecta o delegada de un servicio público de titularidad estatal y según otro criterio, se trataba de una relación entre entes públicos ligados por un círculo calificable de dependencia encuadrable en los artículos 243 y 740 del Texto Refundido Ley Régimen Local de 24 de junio de 1955 que establece los derechos de los Recaudadores derivados de los devengos por premio de cobranza en periodo voluntario que les abona la Diputación, según lo determinado en la convocatoria del concurso, sobre todo los ingresos que en tal periodo verifican en el Tesoro y la participación establecida en los recargos de prórroga de apremio correspondientes a la Diputación, siendo de tener en cuenta que estos Recaudadores de Hacienda y de Zona nombran el personal auxiliar acomodándose a las disposiciones laborales vigentes, con sujeción a la plantilla de la respectiva zona.

Las disposiciones normativas generadoras del cambio del estatuto profesional de los Recaudadores puede sintetizarse, por su parte, en los siguiente términos: a) el RD 1327/1986, de 13 de junio (BOE de 2 de julio de 1986), como consecuencia de una serie de modificaciones en los procedimientos de gestión de la Hacienda Pública que se introducen en nuestro sistema jurídico a partir de la aprobación del RD 338/1985, de 15 de marzo, que contiene normas sobre la gestión tributaria, recaudatoria y contable, establece que las Delegaciones y Administraciones de Hacienda asumirán directamente, en los términos del artículo 9.d) de la Ley General Presupuestaria 11/1977, de 4 de enero, reiterado con igual número y letra en el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, la gestión recaudatoria conducente a la realización en vía ejecutiva de los créditos y derechos que constituyen el haber del Estado y de los Organismos Autónomos, susceptibles de recaudación por la vía de apremio. En la referida disposición se acuerda el cese de la "encomienda del servicio de recaudación" que el Ministerio de Economía y Hacienda tenía concedido a las Diputaciones Provinciales o a las Comunidades Autónomas uniprovinciales, por lo que tanto los Recaudadores de Hacienda como los recaudadores de Zona, dejan de ser órganos de recaudación de los derechos y créditos que constituyen el haber del Estado y los Organismos Autónomos. b) En la disposición adicional segunda de la referida norma se establece que, por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, se determinará el procedimiento de adscripción de los Recaudadores y del personal auxiliar y se regulará el reingreso del personal que tenga la condición de funcionario, realizándose siempre que exista puesto vacante con dotación presupuestaria, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 2169/84, de 28 de noviembre, sobre atribución de competencias en materia de personal y ello sin perjuicio de las previsiones contenidas en el artículo 23 de la Ley 46/85, de 27 de diciembre, en relación con los catálogos de puestos de trabajo prevenidos en el artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, que contiene las relaciones de puesto de trabajo. c) Por Real Decreto 1451/87, de 27 de noviembre, y de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1327/86, de 13 de junio, el Ministerio de Economía y Hacienda ha de fijar la fecha en que cada Delegación y Administración de Hacienda asumirá la recaudación ejecutiva estatal, cesando en sus funciones las Diputaciones Provinciales concesionarias, los Recaudadores de Hacienda y los Recaudadores de Zona. d) Por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 23 de noviembre de 1987 y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º y la disposición transitoria primera del Real Decreto 1327/86, de 13 de junio, la fecha de cese de todas las "encomiendas del servicio de recaudación" concedidas por el Ministerio de Economía y Hacienda a las Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas, se concreta en el 31 de diciembre de 1987, a partir de cuyo momento todos los Recaudadores de Hacienda y de Zona cesan en sus funciones y dejan de ser órganos de recaudación de la Hacienda Pública, asumiendo directamente dicho cometido las Delegaciones y Administraciones de Hacienda. e) Finalmente, otras disposiciones normativas completan el esquema legal expuesto: Ley 40/1980, de 5 de julio, sobre Inspección y Recaudación de la Seguridad Social; Leyes de Presupuestos Generales del Estado, desde la Ley 9/1983, de 13 de julio; Ley 30/1983, de 28 de diciembre, de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas y Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

Pues bien, del análisis normativo precedente, se infiere que el status de los Recaudadores, como resulta de las mencionadas Sentencias de esta Sala que constituyen un cuerpo de doctrina, no puede equipararse a la de un contrato definidor de los derechos y obligaciones de las partes, sino que su situación jurídica, desde siempre, salvo en lo que se refiere al perjuicio y responsabilidad de valores (SSTS 19 de diciembre de 1995, 7 de enero y 10 de marzo de 1997), ha estado supeditada a lo que las Leyes y los Reglamentos dispusieran (art. 2 del Decreto 3286/1969), y estos últimos establecían, explícitamente, nosólo que los Recaudadores, tanto de Hacienda como de Zona, podían cesar en el cargo «por cambio del sistema recaudatorio» (arts. 30.5 y 41 del Decreto 3286/1969, antes de su modificación por el Real Decreto 3126/1983) sino también que a las Diputaciones Provinciales, de las que dependían los Recaudadores de Zona, se les podía «rescindir la encomienda sin derecho alguno a indemnización» (art. 35 del Decreto 3286/1969).

En definitiva, la relación Recaudador-Administración, antes del 31 de diciembre de 1987, podía considerarse, desde la perspectiva del artículo 2 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, del artículo 1.3 del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Ley 8/1980, de 10 de marzo, y especialmente del Decreto 3286/1969, no como la de los funcionarios públicos strictu sensu, pero sí la que correspondía al amplio concepto de "personal al servicio de las Administraciones Públicas", y en tal sentido ha de estimarse que la relación jurídica era de carácter estatutario y que, en consecuencia, su situación subjetiva funcional tenía el contenido que en cada momento fijaban las normas vigentes reguladoras de la función que desempeñaba y las que la Administración, en el ejercicio de su potestad organizatoria, podía dictar. Por eso aunque los conceptos de "funcionario público" y "personal estatutario al servicio de la Administración" no son idénticos, cabe traer a colación la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 99/1987, de 11 de junio, y 129/1987, de 16 de julio, según la cual "dicho personal se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente, y por ello modificable por uno u otro instrumento normativo".

Por consiguiente, debe rechazarse el intento de aplicar la normativa contractual, tanto de la Ley de Contratos del Estado como la del Código Civil, en los términos en que lo hace el recurrente que, en su condición de Recaudador, no estaba sujeto a una relación contractual: no era parte contratante en el Concierto, no estaba representado en el contrato por la Administración contratante (el Ministerio de Hacienda no asumía la representación de los Recaudadores), y ni tan siquiera puede entenderse que fuera un tercero respecto del que tal Concierto contuviera alguna estipulación en su favor (art. 1257, párrafo segundo CC), dada su referida relación estatutaria por la que gestionaba una función pública cuya actividad se retribuía, de manera especial, con una participación porcentual en los ingresos. Deben rechazarse por ello los motivos de casación cuarto, quinto, séptimo, octavo, noveno, décimo, décimo primero, décimo segundo y décimo tercero, que tienen de común el sustentarse sobre la base una equivocada calificación de la relación contemplada.

SEXTO

La sentencia de instancia, de acuerdo con el mencionado Real Decreto 1724/1981, de 3 de agosto, a cuyo amparo se realiza el Concierto entre el Ministerio de Economía y Hacienda y la Tesorería General de la Seguridad Social, entiende que la relación resultante es de carácter reglamentario y "referido a la organización y distribución de competencias de un servicio administrativo de recaudación" (sic). Pero aunque tal punto de partida es coincidente con la doctrina de esta Sala que acaba de exponerse, la conclusión que de ella extrae el Tribunal a quo no es la procedente, lo que supone acoger el motivo de casación articulado con el ordinal sexto en cuanto se traduce en una errónea interpretación del artículo 1 del mencionado Real Decreto.

En efecto, una cosa es que la referida naturaleza permita que la extinción del Concierto o acto administrativo de cooperación se produzca "por motivos de mera funcionalidad administrativa" (sic) y unilateralmente mediante el RD 1451/1987, de 27 de noviembre, lo que "no es ni por su causa ni por su forma el medio típico de extinción de los contratos administrativos", y otra bien distinta que tal extinción y el cese de la vigencia para el futuro de las bases del Concierto suponga el desconocimiento de su eventual virtualidad y eficacia durante el tiempo en que estuvo en vigor tal Concierto; o, dicho en otros términos, la correcta negativa de la condición contractual de la relación contemplada no lleva necesariamente a la conclusión que incorpora el fallo, y por ello ha de estimarse el recurso por el referido motivo que se formula al amparo del artículo 95.1.4º LJ, lo que exige, de acuerdo con el artículo 102.3ª de la mimas Ley que se case la Sentencia de instancia y que se resuelva lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate procesal.

SÉPTIMO

En la demanda de instancia, además de la declaración de anulación de los actos administrativos impugnados, resolución de la Dirección Provincial de Burgos de la Tesorería General de la Seguridad Social, de 23 de mayo de 1991, y de la desestimación del recurso administrativo interpuesto contra ella, se interesa el reconocimiento o declaración del derecho del recurrente a percibir el premio de cobranza que regula la Base 7ª del Concierto celebrado entre la Tesorería General de la Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda, de fecha 2 de mayo de 1983, correspondiente a las cantidades que con posterioridad al primero de enero de 1987 [debe entenderse 1988] hubiesen ingresado, en concepto de pago de cuotas aplazadas y fraccionadas de los siguientes contribuyentes [deudores a la Seguridad Social]: Nicolás Correa, S.A., Talleres Moisés Sánchez, S.A., Hispagar, S.A. y Villagonzalo, S.A. Y la correlativa condena a dicha Tesorería al pago de las cantidades que resulten, en concepto de premio de cobranza, dela aplicación de la Base 10ª del reiterado Convenio a partir de primero 1988, como consecuencia del aplazamiento concedido, cuyo concreto importe se determinaría en período probatorio o en ejecución de sentencia, así como al pago de los intereses legales que dicho premio de cobranza hubiese devengado a partir de la fecha en que debió abonarse su importe al recurrente, así como al pago de los intereses legales prevenidos en el artículo 921 de LEC.

Sobre la base del indicado objeto procesal, debe resaltarse que la cuestión a decidir consiste, en síntesis, en determinar si el recurrente, en su condición de Recaudador, tenía o no derecho a seguir percibiendo el premio de gestión por las cantidades que fueran amortizando, una vez extinguido el Concierto, las empresas a que se refiere su demanda, correspondientes a deudas a la Seguridad Social que fueron aplazadas o fraccionadas, vigente el Concierto, en procedimientos de apremio iniciados y seguidos por la actuación recaudatoria del actor hasta el momento en que se concedió por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el aplazamiento o fraccionamiento de tales débitos. Cuestión litigiosa que no puede resolverse, como hace la resolución administrativa impugnada, mediante la aplicación a la Base séptima del Concierto de los criterios interpretativos que resultan de los artículos 1284 y 1289 del Código Civil, porque de lo que se trata es de precisar si vigente aún la relación estatutaria del actor y de acuerdo con su contenido se ha producido o no el devengo o nacimiento de un derecho a la percepción solicitada que se integrase en su patrimonio antes de la extinción de tal relación que se produce el 31 de diciembre de 1987.

OCTAVO

Constituye parte o elemento esencial de la relación estatutaria de los Recaudadores el sistema de retribuciones de sus servicio, contemplado en el artículo 28, relativo a sus derechos, y en el Título VI del Decreto 3286/1969, de 19 de diciembre, que regulaba el Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del Personal Recaudador del Ministerio de Hacienda, pero que en lo que se refiere al presente supuesto, en el ámbito de la actuación que corresponde al Concierto con la Tesorería General de la Seguridad, de 2 de mayo de 1983, ha de entenderse específicamente integrado por lo dispuesto en su Base Décima relativa a "Premio de cobranza y otras compensaciones" y en la Séptima referida a los "Aplazamientos", que dispone que "iniciada la vía de apremio, los aplazamientos y fraccionamientos en el pago de los débitos a la Seguridad Social podrán ser concedidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de conformidad con lo establecido en las disposiciones actualmente vigentes o que se puedan dictar al efecto. En los casos en que sean concedidos dichos aplazamientos, las compensaciones económicas por la actividad recaudatoria a que se refiere la base décima del presente Concierto, solamente corresponderá respecto de las cantidades que vaya amortizando el sujeto responsable de acuerdo con las condiciones de aplazamiento, y serán abonadas con la misma periodicidad en que se efectúe el ingreso. Para el adecuado control, la organización recaudatoria será informada de los aplazamientos o fraccionamientos que se concedan".

Ahora bien, la interpretación de tal Base ha de efectuarse sin olvidar, por una parte, que se trata de retribuir el servicio recaudorio prestado por el actor durante la vigencia de su relación estatutaria y, por otra, que el premio de cobranza se configura, en lo que aquí interesa, como una retribución de resultado y no de mera actividad. Y así, en Sentencia de 18 de abril de 1997, esta Sala ha entendido que el derecho del recaudador a participar en el recargo no nace hasta el momento en que se agota la vía de apremio formalizándose el correspondiente ingreso. Supuesto al que no puede equipararse el aplazamiento y fraccionamiento del pago, ya que, de acuerdo con su naturaleza, concedido en el procedimiento de apremio, comporta la suspensión de éste, sin perjuicio de que si llegado el vencimiento de un plazo no se pagara, se reanude la secuencia de tal procedimiento por toda la deuda pendiente, con ejecución, en su caso de la garantía y demás medios de ejecución forzosa (arts. 60 del Decreto 3154/1968, de 14 de noviembre, 16 y 17 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, 39 y ss. del RD 716/1986, de 7 de marzo, 57 y 101 del RD 1684/1990, de 26 de diciembre); o, dicho en otros términos, el aplazamiento y fraccionamiento no supone por sí mismo la conclusión definitiva del procedimiento de apremio ni excluye la eventualidad de una ulterior actividad recaudatoria ejecutiva.

Por consiguiente, no es posible considerar que, de acuerdo con la Base séptima del Concierto, el derecho debatido del recaudador a la percepción de las compensaciones económicas por la actividad recaudotoria contemplada surgiera en el momento del fraccionamiento o aplazamiento concedido a las empresas sujetas a procedimiento de apremio, sino cuando se materializan los correspondientes pagos o amortizaciones parciales de los sujetos responsables con las condiciones del aplazamiento. Esto es, el devengo o nacimiento del derecho a la percepción coincide con el momento del abono que señala la propia Base; y siendo ello así no cabe aceptar el criterio de la parte que supondría reconocer el nacimiento de derechos remuneratorios derivados de la relación estatutaria cuando ésta ya se ha extingido; o, dicho en otros términos, los abonos que con la periodicidad de los ingresos de las empresas deudoras habían de efectuarse al recurrente se refieren exclusivamente a los que se produjeran antes de que se extinguiera su relación estatutaria.NOVENO.- Las razones expuestas justifican el rechazo de todos los motivos de casación, con excepción del sexto que se acoge. Acogimiento que supone casar la sentencia de instancia, pero que, sin embargo, al resolver lo procedente dentro de los términos en que se planteó el debate en instancia, ha de desestimarse la pretensión actora, sin que proceda la imposición objetiva de las costas al recurrente (art. 102.3 LJCA), sino que las de la instancia deben ser satisfechas conforme a las reglas generales y las del recurso cada parte las suyas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que rechazando los motivos de casación invocados, con excepción del sexto que acogemos, debemos declarar y declaramos haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada, desestimando, sin embargo, la pretensión actora de la instancia de que se declare su derecho a la percepción del premio de cobranza con intereses correspondientes a las cantidades que, con posterioridad al 1 de enero de 1988, hubiesen ingresado en concepto de pago de cuotas aplazadas y fraccionadas las empresas relacionadas en su demanda, cada una de las partes debe satisfacer sus costas en este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial, en la publicación oficial de jurisprudencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, lo que certifico.

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