STS, 14 de Abril de 1998

Mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal Supremo (en lo sucesivo, R.G.T.S.) el 10 de mayo de 1995, el Procurador de los Tribunales, D. José Manuel Villasante García, en nombre y representación de los Ayuntamientos de Penagos, Castañeda, Cabezón de la Sal, todos de la Comunidad Autónoma de Cantabria, Peñamellera Alta, Panes y Benia de Onís, todos del Principado de Asturias, y de la Asociación de Afectados por el Tendido de Alta Tensión Soto de Ribera-Penagos, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de enero de 1995 por el que se declara de utilidad pública la línea de transporte de energía eléctrica a 400 KV "Soto de Ribera-Penagos", en las provincias de Asturias y Cantabria, así como contra la resolución de la Dirección General de Energía del Ministerio de Industria y Energía de 17 de febrero de 1995, publicada en el BOE de 10 de marzo de 1995, por la que se ordena la publicación de la parte dispositiva del citado Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de enero de 1995. Mediante otrosí solicitó la suspensión de la ejecución del Acuerdo impugnado, pretensión que, previa tramitación de la correspondiente pieza, fue desestimada por Auto de 15 de noviembre de 1995, confirmado por Auto de 14 de marzo de 1996, que desestimó el recurso de súplica interpuesto por los demandantes frente al anterior.

Mediante providencia de 25 de mayo de 1995 se tuvo por personado y parte al Procurador Sr. Villasante García, en nombre y representación de los recurrentes, reclamándose el expediente administrativo y ordenándose la publicación prevista en la L.J.

Por escrito presentado en el R.G.T.S. el 26 de junio de 1995, el Procurador de los Tribunales D. Jacinto Gómez Simón, en nombre y representación de RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A., se personó en este recurso en concepto de codemandado, como así se acordó por diligencia de ordenaciónde 29 de junio de 1995.

El Procurador de los Tribunales, D. José Manuel Villasante García, presentó en el R.G.T.S., con fecha 13 de julio de 1995, escrito interponiendo recurso contencioso-administrativo contra los mismos actos en nombre y representación del Ayuntamiento de Nava (Asturias), lo que así se acordó por diligencia de ordenación de 4 de septiembre de 1995.

Con fecha 28 de octubre de 1995, el Procurador de los Tribunales D. José Manuel Villasante García, renunció a la representación de los recurrentes que en este proceso venía ostentando, acordándose por diligencia de ordenación de 11 de diciembre de 1995 seguir entendiendo con dicho Procurador las sucesivas diligencias, emplazándose a la parte actora, por virtud de diligencia de ordenación de 14 de diciembre de 1995, con entrega del expediente administrativo, a fin de que formalizara la demanda, escrito que fue presentado en el Juzgado de Guardia de esta Capital el 17 de enero de 1996 y en cuyo suplico interesa se dicte en su día sentencia "por la que, estimando el presente recurso, se declaren nulos de pleno derecho y se dejen sin efecto los citados Acuerdo y Resolución por ser contrarios a derecho y gravemente perjudiciales para mis representados, condenando a la Administración demandada por tales declaraciones de derecho y a las costas del presente recurso". Mediante otrosí solicitó el recibimiento del recurso a prueba.

El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda el 26 de febrero de 1996. Al amparo del los arts. 81. 1 a) y 82. e) de la L.J., opuso la inadmisión del recurso por no haberse formulado el preceptivo recurso de reposición con carácter previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo. En cuanto al fondo, interesó la desestimación del recurso, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Tras haberse completado el expediente administrativo (acogiendo así, mediante providencia de 11 de abril de 1996, la solicitud formulada por Red Eléctrica de España, S.A., en su escrito de 28 de marzo de 1996), esta última entidad mercantil formalizó su contestación a la demanda el 1 de julio de 1996, solicitando la desestimación del recurso y la confirmación del Acuerdo del Consejo de Ministros y de la Resolución de la Dirección General de la Energía impugnados, oponiéndose asimismo al recibimiento del recurso a prueba.

Por Auto de 16 de octubre de 1996, se denegó el recibimiento del recurso a prueba.

Mediante escritos respectivamente presentados en el R.G.T.S. el 24 de octubre de 1996 y el 13 de noviembre de 1996, los Alcaldes de los Ayuntamientos de Peñamellera Alta y Benia de Onís desistieron del presente recurso contencioso- administrativo, acordándose por providencia de 22 de noviembre de 1996 tener por desistidos a los respectivos Ayuntamientos, cesando la representación que venía ostentando en su nombre el Procurador Sr. Villasante García.

Por diligencia de ordenación de 10 de abril de 1997 se tuvo por decaída a la parte recurrente en su derecho a formular el escrito de conclusiones, habiéndolas evacuado el Abogado del Estado con fecha 6 de mayo de 1997, haciéndolo también REDESA el 6 de junio de 1997, destacando esta entidad mercantil en su escrito lo significativo del desistimiento del Ayuntamiento de Peñamellera Alta, cuya oposición motivó que la competencia para la declaración de utilidad pública correspondiese al Consejo de Ministros, así como que la actora haya dejado caducar el trámite de conclusiones.

El escrito presentado con fecha que no consta con claridad -pues los números del sello están borrosos- en el R.G.T.S. por el Ayuntamiento de Peñamellera Baja (Panes), desistiendo de este recurso dio lugar a la diligencia de ordenación de 7 de julio de 1997 acordando unirlo a las actuaciones y estar a lo acordado por la diligencia de 11 de junio de 1997 que declaró concluso los autos, quedando pendientes de señalamiento para deliberación y fallo.

Mediante providencia de 17 de octubre de 1997 se señaló para votación y fallo el día 2 de abril de 1998, en cuya fecha tuvieron lugar ambos actos.

Se impugna en este recurso el Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de enero de 1995 por el que (al amparo del art. 12 del Reglamento aprobado por Decreto 2619/1966, de 20 de octubre, dictado en ejecución de la Ley 10/1966, de 18 de marzo, sobre Expropiación Forzosa e Imposición de Servidumbre de Paso para Instalaciones de Energía Eléctrica) se declara la utilidad pública de la línea de transporte de energía eléctrica a 400 KV. "Soto de Ribera-Penagos", en las provincias de Asturias yCantabria. Han sido parte demandante los Ayuntamientos de Penagos, Castañeda, Cabezón de la Sal (todos de la Comunidad Autónoma de Cantabria), Peñamellera Alta, Peñamellera Baja (Panes), Benia de Onís y Nava (todos del Principado de Asturias). Antes de abordar las cuestiones que el debate plantea resulta importante destacar: a) que en la fecha en que se dicta esta sentencia han desistido los Ayuntamientos de Peñamellera Alta y Benia de Onís; b) que también ha presentado escrito de desistimiento el Ayuntamiento de Peñamellera Baja (Panes), aunque por haberlo hecho cuando se habían declarado conclusos los autos y estaban únicamente pendientes del señalamiento para votación y fallo, no ha podido ser tenido en cuenta; c) que la parte demandante ha dejado transcurrir el plazo para formular escrito de conclusiones sin haberlas evacuado; d) que la razón jurídica por la que la competencia para adoptar el Acuerdo impugnado correspondió al Consejo de Ministros, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 13. 4 y 14 párrafo segundo del Decreto 2617/1966, fue la oposición deducida por el Ayuntamiento de Peñamellera Alta, el cual ha desistido del presente recurso; y e) que el Ayuntamiento de Penagos se ha personado como parte demandada en el recurso nº 318/1995, seguido también ante este mismo Tribunal, interpuesto contra idénticos actos administrativos por la Asociación Cántabra de Afectados por la Alta Tensión, habiéndose allanado dicho Ayuntamiento a las pretensiones de la parte demandante.

Opone el Sr. Abogado del Estado, invocando los arts. 81. 1. a) y 82. e) de la L.J., la inadmisión del recurso por no haberse interpuesto previamente el recurso de reposición. En la fecha en que el recurso contencioso-administrativo se interpuso (10 de mayo de 1995) estaba vigente la Ley 30/1992, cuya disposición derogatoria 2. c) derogó los arts. 52, 53, 54 y 55 de la L.J. Desde entonces no es exigible tal requisito previo. Por ello, la causa de inadmisibilidad debe ser rechazada.

Aunque en la demanda no se llega a concretar cual sea la norma jurídica que el Acuerdo impugnado infringe, resulta posible inferir que los motivos en que se funda la pretensión de anulación deducida son los siguientes: 1º) la indefensión que han sufrido los Ayuntamientos recurrentes, por no haber sido consideradas ni valoradas sus alegaciones sobre los efectos perjudiciales que la instalación eléctrica puede producir; 2º) la inexistencia de una evaluación de impacto ambiental como previa a la declaración por el Consejo de Ministros de la utilidad pública de la instalación; 3º) el incumplimiento de las normas contenidas en el Decreto nº 11/1991, de 24 de enero, del Principado de Asturias, por el que se aprueban las Directrices Regionales para la ordenación del territorio; 4º) la vulneración de los arts. 2.1 de la Ley de Montes y 9 a 11 del Reglamento de esta Ley; y 5º) la carencia de un fin legítimo para declarar la utilidad pública, pues, a juicio de la parte demandante, el Acuerdo no se propone satisfacer el interés público sino beneficiar el interés económico de las compañías eléctricas, haciendo que éste prevalezca sobre los derechos que protegen los arts. 45 y 46 de la C.E. (la salud, el medio ambiente, la calidad de vida).

El Tribunal ha examinado con especial atención, dada la extraordinaria importancia que tiene, el alegato referente a la repercusión negativa del Acuerdo impugnado sobre la salud, el medio ambiente, la calidad de vida, la economía agrícola y ganadera, la creación de puestos de trabajo y la riqueza monumental. Sin embargo, salvo algunas afirmaciones contenidas en la breve exposición que se lleva a cabo en el apartado de hechos de la demanda, no hay en el expediente administrativo ni en los autos de este proceso, prueba que acredite la realidad de aquellas afirmaciones. Los "numerosos datos científicos de que disponemos hoy en día", por utilizar las propias expresiones de la demanda, los libros, publicaciones e investigaciones a que también se hace referencia de modo impreciso en este escrito, no han sido traídos al proceso por quien tenía la carga procesal de hacerlo (arts. 504 y 505 L.E.Civil). La solicitud del recibimiento a prueba que por otrosí se formuló no expresaba los puntos de hecho sobre los que aquélla habría de versar. Por ello, de acuerdo con el art. 74.2 de la L.J., no fue admitida. A falta, pues, de la imprescindible prueba, el Tribunal tiene que considerar tales hechos como no acreditados.

El expediente administrativo ha sido tramitado con intervención de los Ayuntamientos recurrentes. Los únicos que en este momento procesal mantienen su pretensión anulatoria por indefensión (los demás han desistido) son los de Penagos, Castañeda, Cabezón de la Sal y Nava. De ellos, el de Nava (doc. nº 59 de la carpeta nº 1) informó favorablemente. En el caso de los Ayuntamientos de Castañeda y Cabezón de la Sal (docs. 44 y 45 de la carpeta nº 2, y docs. 40 y 41 de la carpeta nº 2, respectivamente) la Administración competente les requirió en dos ocasiones (22 de septiembre, y 21 de noviembre de 1989) para que informaran en el sentido que estimaran procedente, dejando transcurrir el plazo concedido sin hacerlo, silencio que, de acuerdo con el art. 11 párrafo 2º del Decreto 2619/1966, debe entenderse como de inexistencia de objeción alguna. En el caso del Ayuntamiento de Penagos (docs. 50 y 52 de la carpeta nº 2) a la primera comunicación de 22 de septiembre de 1989 responde con el silencio, en tanto que a la segunda de 21 de noviembre de 1969 contesta afirmando que "en principio no ve inconveniente en declarar la utilidad pública de la instalación de referencia", aunque condiciona su posición definitiva a un mayor conocimiento del proyecto de la obra. Es los cierto, consiguientemente, que la Administración cumplió lo previsto en el art. 11 antes citado (simultáneamente al trámite de información pública, dio cuenta a los Ayuntamientosinteresados y les requirió para que emitieran informe) lo cual revela la carencia de fundamento del alegato de indefensión, especialmente en el caso de los Ayuntamientos que bien expresamente o por silencio, manifestaron no oponer objeción alguna.

El Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 30 de junio, no exige el estudio de impacto ambiental para las líneas de transporte aéreo de energía eléctrica. En efecto, la actividad de transporte de energía eléctrica mediante líneas aéreas se contempla en el Anexo II (nº 3, letra b) de la Directiva 85/337/C.E.E., de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Ese Anexo II hace referencia a los proyectos contemplados en el apartado 2 del art. 4, es decir, a aquellos que han de someterse a una evaluación de impacto ambiental sólo cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exijan. Pues bien, el Gobierno español, haciendo uso de la potestad que le confirió la Ley 47/1985, de 27 de diciembre, de Bases de Delegación al Gobierno para la aplicación del Derecho de las Comunidades Europeas, publicó el R.D. Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, en cuyo Anexo se enumeran los proyectos que deben someterse a una evaluación de impacto ambiental, entre los que no están los de transporte aéreo de energía eléctrica. Bastaría la cita de esta sentencia para rechazar el correspondiente motivo de la demanda. Debemos, sin embargo, añadir algunas otras consideraciones sobre la valoración que las Administraciones intervinientes han hecho en relación con el impacto que la instalación declarada de utilidad pública puede producir en el medio ambiente. Obran en el expediente administrativo (carpeta nº 1 "documentación Asturias") los informes emitidos por la Consejería de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda y el Servicio de Medio Natural de la Agencia de Medio Ambiente del Principado de Asturias, referentes al Anteproyecto y Estudio de Implantación de la línea a que este proceso se refiere, presentado por IBERDUERO, S.A. De los dos documentos es relevante lo que se dice en el de la Agencia de Medio Ambiente: "A priori se considera que el Estudio de Implantación del Anteproyecto tiene validez como estudio preliminar de impacto y que la elección inicial de trazado y los argumentos esgrimidos para tal opción se consideran aceptables". En el de la Consejería de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, de 16 de noviembre de 1989 (carpeta nº 1, f. 49) se dice textualmente que: "No hay inconveniente en la realización de las obras". Por otra parte, (carpeta Z, pags.136 a 138) luce el informe evacuado por la Dirección General de Energía del Ministerio de Industria y Energía, en el que se afirma: "En relación con el impacto ambiental que provocará la instalación, la empresa solicitante elaboró un Estudio de Implantación de la línea eléctrica" en el que se recogen "las acciones necesarias, en cuanto a trazado, métodos constructivos y programa de vigilancia, conducentes a minorar la lesión a los valores específicos", añadiendo que "ninguno de los organismos con competencia en la materia de medio ambiente, ni de ámbito nacional ni autonómico, formularon durante el trámite de información pública oposición al trazado de la modificación de la línea, ni hicieron mención a los Planes de Ordenación de Recursos Naturales". Todo lo hasta aquí expuesto acredita que, aún no estando obligada por el R.D. Legislativo 1302/1986, la empresa codemandada presentó un Anteproyecto y Estudio de Implantación que, examinado por los organismos competentes en materia de medio ambiente, mereció informes favorables. Debe aclararse que, según el art. 5 del R.D. Legislativo 1302/1986, se considera órgano ambiental el que ejerza estas funciones en la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la autorización del Proyecto, esto es, en el caso enjuiciado la Administración del Estado. El motivo que ahora examinamos debe ser rechazado.

Igual sucede con el que invoca la infracción del Decreto 11/1991, de 24 de enero (B.O. del Principado de Asturias de 23 de febrero de 1991). Por medio de dicho Decreto y de conformidad con lo establecido en el Art. 10 de la Ley 1/1987, de 30 de marzo, de Coordinación y Ordenación Territorial del Principado de Asturias, fueron aprobadas definitivamente las Directrices Regionales que tienen por finalidad la ordenación del territorio de la citada Comunidad Autónoma dentro de los principios e instrumentos básicos contenidos en la Ley 1/1987. Entre esas directrices generales, la 1.4 dispone que "los conflictos interadministrativos que, en aplicación de actuaciones concretas, pudieran plantearse se resolverán mediante los procedimientos previstos en la legislación estatal y, complementariamente, por los procedimientos contemplados en el Título III de la Ley 1/1987". Pues bien, en el supuesto enjuiciado no ha sido necesario acudir a los mecanismos de resolución de los conflictos (art. 42 del Real Decreto Legislativo 1302/1986 y art. 31 de la Ley 1/1987, del Principado de Asturias) que puedan surgir con motivo de actuaciones de la Administración del Estado, sencillamente porque el conflicto no ha surgido, pues los órganos competentes del Principado de Asturias han expresado su conformidad. Sería más preciso decir que dichos conflictos no ha podido surgir, pues no se olvide que el Acuerdo impugnado se limita a declarar la utilidad pública de la línea de transporte a los efectos de legitimar la eventual expropiación de los derechos e inmuebles necesarios para su instalación, como dice la Exposición de Motivos de la Ley 10/1966, de 18 de marzo, Ley esta última inserta en el esquema de la de 16 de diciembre de 1954 (L.E.F.). Por tanto, el motivo que ahora examinamos plantea cuestiones que son ajenas al expediente de declaración de utilidad pública propiamente dicho, cuyo objeto es el previsto en el art. 1 del Decreto 2619/1966, distinto por tanto del que regula el Decreto 2617/1966, que tiene por objeto el otorgamiento de la autorizaciónadministrativa en materia de Instalaciones Eléctricas.

Sostienen tambien los demandantes que la declaración de utilidad pública "ha obviado las prescripciones impuestas por el art. 2.1 de la Ley de Montes y los arts. 9 a 11 de su Reglamento al afectar su trazado a montes catalogados de utilidad pública". En un supuesto semejante, ante un alegato como el que terminamos de exponer, el Tribunal Supremo, en el Fº. Jº. 9º de la sentencia antes citada de 2 de diciembre de 1994, dijo lo que ahora basta con transcribir: El art. 10 .3 de la Ley 10/1966, de 18 de marzo, prescribe "que para la imposición de servidumbre de paso sobre Montes de Utilidad Pública no será necesario cumplir lo dispuesto por imposición de gravámenes en la Ley de Montes". Los montes de utilidad pública (a que el Proyecto puede afectar) no van a ser enajenados (que es el supuesto al que se refiere el art. 2.1 de la Ley de Montes, y así se deduce de la misma letra del precepto, que habla de Expropiación Forzosa como de un caso de enajenación), sino que sobre ellos se va a imponer una servidumbre de paso, tal como las define el art. 4.1 de la Ley 10/1966, a cuyo tenor "la servidumbre de paso aéreo de energía eléctrica comprende además del vuelo sobre el predio sirviente, el establecimiento de postes, torres o apoyos fijos para la sustentación de los cables conductores de energía". Se trata, por lo tanto, de cuestiones distintas, una, la enajenación o expropiación forzosa de un monte de utilidad pública (que cambia de titular), y otra, el establecimiento sobre ese mismo monte (que no cambia de titular) de una servidumbre de paso de energía eléctrica. Este último es el caso que nos ocupa (y no el primero), para el cual el art. 10.3 de la Ley 10/1966 exime de las formalidades que prevé la Ley de Montes en sus arts. 16 y siguientes". No existe, pues, la infracción a que este fundamento se refiere.

Los motivos que el Consejo de Ministros dice haber ponderado (Preámbulo de su Acuerdo) para declarar la utilidad pública de la línea de transporte de energía eléctrica son los siguientes: "se considera que el trazado general de la línea, ya definido en la autorización administrativa, es el más idóneo tanto desde el punto de vista de optimización del sistema de explotación eléctrico, como de equilibrio entre los diversos intereses concurrentes"; asimismo se considera "patente la necesidad de la construcción de la línea para lograr una importante mejora en la explotación de la red nacional de transporte de energía eléctrica a 400 KV así como para incrementar los criterios de seguridad, fiabilidad y economía". Por otra parte del expediente se desprende (f. 1 del Expediente Z) la existencia en la provincia de Asturias de un importante excedente de potencia y energía eléctrica que para su optimo aprovechamiento precisa de una adecuada conexión a la red eléctrica de transporte nacional. Pues bien, no hay prueba alguna que ponga de manifiesto que estemos en presencia de un supuesto de desviación de poder (art. 83.2 de la L.J.). Antes al contrario, todos los datos permiten concluir que el Acuerdo impugnado se ajusta a lo dispuesto en el art. 103.1 de la C.E., en cuanto sirve con objetividad a los intereses generales.

No es en este proceso en el que la Sala debe valorar el significado de la actuación procesal del Ayuntamiento de Penagos, que ha actuado en el caso que ahora juzgamos como demandante y sin embargo se ha personado como parte codemandada en el recurso 318/1995, cuyo objeto es el mismo acuerdo que aquí se impugna. La aplicación a nuestro caso de la norma contenida en el art. 131.1 de la L.J. nos lleva a considerar improcedente la condena en costas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,