STS, 19 de Febrero de 1998

PonenteJAIME ROUANET MOSCARDO
Número de Recurso5311/1991
Fecha de Resolución19 de Febrero de 1998
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Febrero de mil novecientos noventa y ocho.

Visto el presente recurso de apelación interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE APAREJADORES Y ARQUITECTOS TÉCNICOS DE VIZCAYA, representado por la Procuradora Doña María Gracia Garrido Entrena y asistido del Letrado Don Fernando Garrido Falla, contra la sentencia dictada, con fecha 14 de julio de 1990, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, estimatoria del recurso número 495/1986 de dicho orden jurisdiccional promovido por la sociedad mercantil VIVIENDAS DE VIZCAYA, ENTIDAD CONSTRUCTORA BENÉFICA -que no ha comparecido en esta alzada, no obstante haber sido oportunamente emplazada para ello- contra la denegación presunta por silencio del recurso de reposición deducido contra las minutas de honorarios profesionales números NUM000 y NUM001 del mencionado Colegio Oficial, en las que se hacía aplicación del acuerdo de su Asamblea General de 18 de diciembre de 1984 por el que se había establecido una "Tasa por el Visado Colegial".

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En la indicada fecha de 14 de julio de 1990, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 495/1986, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que, estimando el presente recurso contencioso administrativo número 495/1986, interpuesto por el Procurador D. Alfonso Bartau Morales, en nombre y representación de la sociedad mercantil Viviendas de Vizcaya, entidad constructora benéfica, contra el acuerdo adoptado por la Asamblea General del Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Vizcaya, de fecha 18 de diciembre de 1984 (en el que se aprueba la Tasa de Visado Colegial), y contra el acto de aplicación que de dichos acuerdos se contiene en la Minuta de Honorarios Profesiones girada a la parte recurrente con los números NUM000 y NUM001 , debemos: Primero.- Declarar como declaramos la nulidad de pleno derecho del acuerdo referido. Segundo.- Declarar como declaramos la anulación de los actos de aplicación citados, en la parte de los mismos que son aplicación de aquellos acuerdos. Tercero.- Condenar como condenamos a la Corporación demandada a la devolución de las cantidades que la recurrente hubiera ingresado por razón de los actos de aplicación que se anulan. y Cuarto.- No hacer especial imposición de las costas procesales causadas en esta instancia".

SEGUNDO

Contra la citada sentencia, la representación procesal del COLEGIO OFICIAL DE APAREJADORES Y ARQUITECTOS TÉCNICOS DE VIZCAYA interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la parte apelante su escrito de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 18 de febrero de 1998, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El objeto básico de las presentes actuaciones se contrae a dilucidar si los "derechos o la tasa del visado colegial" establecidos en la resolución de 18 de diciembre de 1984 de la Asamblea Generaldel Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Vizcaya (que actúa como parte apelante del presente recurso) y aplicados en las minutas de honorarios profesionales números NUM000 y NUM001 extendidas, respectivamente, el 30 de noviembre y el 10 de diciembre de 1985, a cargo de la sociedad Viviendas de Vizcaya, constituyen, en sentido técnico jurídico, un tributo y, en concreto, una Tasa, sujeta, por tanto, al principio de legalidad y de reserva legal, que, al no venir habilitada, en la fijación de sus elementos esenciales y de los módulos o criterios básicos determinantes de su cuantía, por una ley formal, debe reputarse nula y sin efecto alguno, como propugnó en su día la citada sociedad Viviendas de Vizcaya y ha declarado la sentencia de instancia aquí recurrida, o, por el contrario, como propugna el Colegio recurrente, no es más que una contraprestación o un ingreso jurídico privado no tributario, calificable de recurso ordinario de la Corporación colegial, que goza, no obstante, también, de la suficiente habilitación legal y reglamentaria, en los correspondientes preceptos de la Ley 2/1974, de 13 de febrero (reformada por la Ley 74/1978, de 26 de diciembre), de Colegios Profesionales, y en el Real Decreto 1471/1977, de 13 de mayo, aprobatorio de los Estatutos del Consejo General y Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos.

SEGUNDO

Si bien la sentencia de instancia, en sus Fundamentos Jurídicos, afirma y razona que se está ante la presencia de un recurso indirecto de los previstos en el artículo 39.2 y 4 de la Ley de esta Jurisdicción y, después, en el apartado primero de su fallo, declara la nulidad de pleno derecho de la mencionada resolución de la Asamblea General del Colegio Oficial de Vizcaya de 18 de diciembre de 1984 (en la que se establecían y fijaban las "tasas del visado colegial" -de los contratos de obras de cualquier tipo y de la expedición de certificaciones e informes- aplicadas en las facturas o minutas presentadas a la sociedad Viviendas de Vizcaya), es obvio, sin embargo, que no concurren, en el presente caso de autos, los requisitos y condicionantes precisos para poder entender que se esté la presencia de un verdadero supuesto de invalidación in radice de una disposición normativa de carácter general, porque, primero, no cabe aceptar que la demanda constituya la formalización de un propio recurso indirecto de las características antes citadas (es decir, la impugnación de los actos de aplicación de las tasas o derechos comentados, en función de la eventual ilegalidad de la disposición o resolución que las había establecido), ni, tampoco, que, en caso de aceptarse, dialécticamente, la existencia y virtualidad de tal clase de recurso (que, por cierto, es lo que ha permitido, dada la escasa cuantía de lo controvertido, la formalización de la presente apelación), las consecuencias fuesen una declaración decisoria de la naturaleza y alcance tan drásticos como los antes mencionados, como si de un recurso directo contra una disposición general se tratase; segundo, la petición de nulidad o anulación de la resolución asamblearia de 18 de diciembre de 1984 plasmada, por primera vez, en el cuerpo y en el suplico de la demanda, constituye, consecuentemente, y en realidad, respecto al contenido del escrito, de fecha 31 de enero de 1986, dirigido por la Constructora Benéfica "Viviendas de Vizcaya" al Colegio Oficial de Arquitectos Técnicos y Aparejadores de Vizcaya, y calificado por la citada empresa de recurso administrativo previo de reposición, el planteamiento de un "novum" o, con otras palabras, de una verdadera y propia "cuestión nueva", que, lógicamente, dado el alcance revisor de esta Jurisdicción, y la erradicación de todo margen o grado de indefensión de los interesados, no puede, en principio, ser objeto de análisis ni de estimación ante el Tribunal a quo ni, tampoco, consecuentemente, ante esta Sala de apelación; tercero, la citada resolución asamblearia de 18 de diciembre de 1984 carece de la naturaleza, que se le atribuye, de una disposición reglamentaria de carácter general, pues, además de que no se han observado las prescripciones esenciales del procedimiento previsto legalmente para su elaboración, no consta, tampoco, según el expediente administrativo, que se haya procedido a su publicación formal por los medios y mecanismos exigidos, en el año 1984, por la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, para su plena y completa eficacia; y, cuarto, en cualquier caso, ya se repute que la mencionada resolución, publicada o no, es un mero acuerdo o acto administrativo que tiene por destinatarios una pluralidad indeterminada, pero determinable, de sujetos (los arquitectos técnicos o aparejadores), o constituye, más bien, una disposición normativa reglamentaria, lo cierto es que, ante una u otra tesitura, la empresa interesada, demandante de instancia, conocedora de su contenido, no la impugnó, de un modo expreso, en el escrito calificado de recurso administrativo de reposición -escrito que, por la comentada ausencia de publicación formal de la resolución, no puede conceptuarse nunca de extemporáneo-, y debe entenderse, por tanto, que ha sido consentida, y ha alcanzado el carácter de firme, con toda la virtualidad aplicativa que de ella sea susceptible de dimanar.

Por tanto, independientemente de cuál sea la solución a arbitrar en relación con la cuestión de fondo referida en el anterior Fundamento, no puede alcanzar carta de naturaleza la declaración de nulidad absoluta o de pleno derecho de la mencionada resolución o disposición general colegial de 18 de diciembre de 1984 contenida en el apartado primero del fallo de instancia.

TERCERO

La sentencia que aquí y ahora de recurre, estimatoria del recurso deducido por la sociedad Viviendas de Vizcaya, se basa, en síntesis, en los siguientes razonamientos:A) Que, al igual que lo que se dijo por la Sala de instancia en la sentencia de 28 de octubre de 1989 -dictada en el recurso contencioso administrativo número 404/1986-, los "derechos o las tasas por visado colegial", engarzados en los artículos 5.q) de la Ley 2/1974 y 8, 10 y 36.12) del Real Decreto 1417/1977, tienen la naturaleza tributaria de una Tasa, prevista en el artículo 26.1.a) de la Ley General Tributaria, pues, primero, el Colegio Oficial realiza, como Administración Pública sectorial de base privada que es, una actividad jurídico pública, segundo, el hecho originador de la presente tasa de visado se subsume en lo que es el hecho imponible de una Tasa, y, tercero, los derechos comentados no constituyen un mero precio de la actividad colegial, pues no se está ante la presencia de un puro fenómeno de cambio, sino de una verdadera contribución tributaria.

  1. Que el argumento de que los derechos de visado son una retribución o contraprestación por una actividad colegial no desvirtúan al indicado carácter de Tasa tributaria.

  2. Que el recurso contencioso administrativo de Viviendas de Vizcaya es estimable porque el establecimiento de una Tasa y de sus elementos esenciales ha de ser realizado por Ley (a tenor de los artículos 31.3 y 133.1 de la Constitución de 1978, 2, 5 y 10.a) y b) de la Ley General Tributaria de 1963 y 214.2 de la Ley de Reforma Tributaria de 1964) y, en el caso presente, los artículos 5 y 6.3 de la Ley 2/1974 y 228.3 de la Ley del Suelo de 1976 contemplan la posibilidad de visado de los trabajos profesionales de los colegiados, pero no la posibilidad concreta de exigir una prestación pecuniaria por él, y el artículo 84.c) del Real Decreto 1417/1977, que sí prevé la viabilidad de reclamar los controvertidos derechos de visado, sólo tiene carácter reglamentario y no sirve ni basta para cumplir el requisito de la reserva legal tributaria.

En realidad, viene a traducir, dicha sentencia, en el marco normativo vigente en los años 1984 y 1985 (fechas de la resolución asamblearia y de las facturas o minutas impugnadas), el criterio puntualizado, en cierto modo, después, por la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, según el cual la prestación de un servicio o la realización de una actividad efectuadas en régimen de derecho público, que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados, como acontece con la expedición del visado de los trabajos profesionales de los colegiados de autos, no pueden generar un precio público (cuyos contornos definidores son susceptibles de establecerse por normas meramente reglamentarias), sino que constituyen, más bien, una "prestación patrimonial de carácter público", a modo de Tasa, cuya constitucionalidad depende del respeto al principio de legalidad, en cuanto que su sujeción a la 'reserva legal', aunque sea relativa, implica que la creación ex novo de la exacción y/o la determinación de sus elementos esenciales o configuradores se lleve a cabo mediante ley (en la que se incorpore un mínimo de regulación material que oriente, en su caso, la actuación de las disposiciones generales reglamentarias que la complementen).

CUARTO

Frente a la sentencia recurrida, el Colegio Oficial apelante viene a alegar lo siguiente:

  1. Que el visado de autos se traduce en una "contraprestación", con cobertura legal y reglamentaria, prevista en el artículo 6.3.f) y j) de la Ley 2/1974 y en el artículo 84.c) del Real Decreto 1417/1977 (y, antes, en los Estatutos aprobados por la Orden ministerial de 23 de junio de 1931), que no es Tasa ni tiene carácter tributario, sino que conforma una simple tarifa o un mero precio por la prestación de un servicio público.

  2. Que los Colegios Profesionales, susceptibles de ser conceptuados como entidades de naturaleza híbrida (pública y privada) o como entidades en las que destaca su sustrato de derecho privado, realizan actividades de derecho público y de derecho privado, y, por ello, los "derechos de visado", al no poder ser, además, ejecutados por la vía del procedimiento de apremio del Reglamento General de Recaudación, no son un tributo.

  3. Que la nulidad de los acuerdos colegiales objeto de análisis implicaría no sólo la de la resolución de 18 de diciembre de 1984 sino también la del Real Decreto 1417/1977 (que trae causa del artículo 6.3, antes citado, de la Ley 2/1974), y privaría a los Colegios de unos ingresos pacíficos, desde el año 1931, que tendrían que ser suplidos por un aumento de las cuotas de los colegiados (para cubrir, así, un servicio prestado a los particulares -que se beneficiarían del mismo, gratuitamente-).

  4. Que la sentencia de la Audiencia Territorial de Granada de 23 de enero de 1986 declaró, al efecto, que "la percepción por los Colegios de determinadas cantidades en concepto de 'derechos' por la reclamación del 'visado' del proyecto ha de estimarse como un 'ingreso jurídico público de naturaleza no tributaria', que tiene su cobertura legal en los propios Estatutos colegiales y en el artículo 228.3 de la Ley del Suelo, constituyendo un presupuesto de admisibilidad de los proyectos técnicos, yendo más allá del acto del sellado y registro de la documentación, al constituir un acto de control mediante el cual el Colegiocomprueba la adecuación de un trabajo a la normativa general urbanística y Corporativa que lo regula (sentencias del Tribunal Supremo de 30 de junio de 1980, 19 de octubre de 1981, etc.) y obtiene, a su través, los recursos a que se refieren los Estatutos y el artículo 9 de la Ley de Colegios Profesionales 2/1974".

  5. Que la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 1991 (que revoca la sentencia del Tribunal Superior de País Vasco de 28 de octubre de 1989 -antes mencionada- y declara la validez, precisamente, de la resolución asamblearia de 18 de diciembre de 1984 y de las oportunas Tasas del visado colegial) tiene establecido, por su parte, que "la Ley 2/1974, después de definir en su artículo 1 a los Colegios Profesionales como Corporaciones de Derecho Público amparadas por la Ley y reconocidas por el Estado con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, en el artículo 5, apartados p) y q), les faculta, respectivamente, para 'encargarse del cobro de las percepciones, remuneraciones y honorarios profesionales con carácter general o a petición de los interesados en los casos en que el Colegio tenga creados los servicios adecuados y en las condiciones que se determinen en los Estatutos de cada Colegio' y para 'visar los trabajos profesionales de los colegiados cuando así se establezca expresamente en los Estatutos generales'; y, respecto a esto último, con mayor razón -por ciertocuando así es exigido por otra ley distinta, como acontece con la Ley del Suelo (artículo 228.3), que, en concreto, lo requiere para la concesión de licencias urbanísticas; y, por consiguiente, el artículo 6.3 de la comentada Ley 2/1974, ya en términos imperativos, dispone que 'los Estatutos generales regularán las siguientes materias: ... f) el régimen económico y financiero y fijación de cuotas y otras percepciones y forma y control de los gastos e inversiones para asegurar el cumplimiento de los fines colegiales, y, j) régimen de cobro de honorarios', siendo simple cumplimiento de esa conjunción de preceptos por lo que el Estatuto de los Aparejadores y Arquitectos Técnicos de 13 de mayo de 1977, en su artículo 84.c), consideró como recursos ordinarios del Colegio, entre otros, 'los derechos de visado'; congruente determinación porque, actuando en esa específica materia en beneficio de quien encarga un proyecto, exigente según ley de un visado cuyo otorgamiento exclusivamente compete al órgano colegial, al menos por elementales razones de equidad cuando no de enriquecimiento injusto, ha de engendrar una 'contraprestación económica' para el prestador del servicio, siendo todo esto lo que determina la procedencia de que este recurso sea estimable en este concreto particular sobre los tan repetidos honorarios (y derechos de visado)".

QUINTO

El artículo 228.3 de la Ley del Suelo de 1976 ("Los Colegios Profesionales que tuviesen encomendado el visado de los proyectos técnicos precisos para la obtención de licencias, conforme a lo dispuesto en el artículo 178, denegarán dicho visado a los que contuvieran alguna de las infracciones previstas en el artículo 226.2 -incumplimiento de las normas relativas a parcelaciones, uso del suelo, altura, volumen y situación de las edificaciones y ocupación permitida de la superficie de las parcelas-"), al que se ha hecho referencia a través de estas actuaciones y que tiene su reflejo en el epígrafe 'tasas de visado de contratos de obras de cualquier tipo' de la resolución asamblearia del Colegio de Vizcaya de 18 de diciembre de 1984, no ha establecido, como sostiene la doctrina más generalizada, una nueva categoría o figura de visado colegial, superpuesta al del visado estatutario tradicional, sino que se ha limitado a utilizar tal institución para, sin modificar su naturaleza ni régimen jurídico, adaptarla al servicio de la disciplina urbanística preventiva, extendiendo el contenido típico del visado al control de determinadas infracciones urbanísticas.

Es decir, existe un único y genérico visado, el estatutario o corporativo, al que se ha adherido, como uno de sus aspectos, la vigilancia de la legalidad urbanística.

El visado, en el presente supuesto de autos, representa, pues, a tenor de lo prescrito en la Ley 2/1974 y en el Real Decreto 1417/1977, una revisión o aprobación colegial del trabajo profesional o, con otras palabras, un control de la actividad de los colegiados, en pro de los intereses gremiales y generales; y, conforma, en consecuencia, una función pública, de modo que los actos producto de esa potestad de visado son actos colegiales sujetos al derecho administrativo que resuelven, definitivamente, un procedimiento corporativo, susceptible, en definitiva, de recurso contencioso administrativo.

El llamado visado urbanístico supone, sólo, por tanto, que, junto a la función de comprobación estatutaria y tradicional, concurre la de control de la observancia de la normativa urbanística en cuanto a las infracciones previstas en el antes citado artículo 226.3 de la Ley del Suelo; pero no transforma sustancialmente el régimen jurídico de la finalidad clásica corporativa del visado.

Por tanto, el ámbito competencial de los Colegios Profesionales se agota en el marco de la relación jurídico pública que los liga con cada uno y todos los colegiados en ellos inscritos, por lo que, en principio, sus actos administrativos sólo producen efectos en el marco de tal relación y respecto de los colegiados;pero no impide que puedan tener una cierta incidencia en la esfera de los terceros comitentes de los trabajos profesionales de los colegiados, siempre que estén reconocidas en el ordenamiento jurídico pertinente.

SEXTO

A la vista de los elementos de juício de que se dispone y de las alegaciones vertidas por todas las partes intervinientes en las presentes actuaciones, la Sala entiende que procede aceptar, parcialmente, y con ciertas matizaciones, la tesis sustentada por el Colegio Oficial apelante, habida cuenta que, a pesar del carácter obligatorio del visado, no se está realmente ante la presencia de una "Tasa" propiamente dicha, ni -según la calificación ex post facto establecida en la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995- de una "prestación patrimonial de carácter público prevista en el artículo 31.3 de la Constitución" (que exigirían, en ambos casos, según el principio de reserva legal relativa, la determinación "legislativa" de, al menos, los módulos configuradores de la cuantía de la exacción liquidable -supuesto que, aquí, no concurre-), ni, tampoco, de un propio "precio público" (que, aun cuando cabe que su regulación puede ser meramente reglamentaria, deviene excluído, precisamente, por el mencionado hecho de la obligatoriedad del servicio prestado con el mecanismo del visado), sino, realmente, ante un supuesto de una "contraprestación económica o ingreso público de naturaleza no tributaria" o ante un "recurso ordinario" del Colegio -prestador del servicio-, tal como se indica en la sentencia de esta Sala de 15 de noviembre de 1991 (que declara, expresamente, la virtualidad, de la misma resolución asamblearia de 18 de diciembre de 1984 que aquí hemos analizado y de las minutas y/o derechos fundadas, entonces, en la misma, y que reconoce la existencia, a través de los artículos de la Ley 2/1974 y del Decreto 1471/1977 de que se ha venido haciendo mención, y a los efectos concretos de la eficacia y virtualidad de la contraprestación, ingreso o recurso comentados, de unas normas legales y reglamentarias con suficiente rango habilitante) y se recoge en la sentencia de la antigua Audiencia Territorial de Granada, aducida por el Colegio apelante, de 23 de enero de 1986, con la precisión e inteligencia, sin embargo, de que dicha contraprestación, ingreso o recurso no puede afectar, en ningún caso, al tercero que encargó al Arquitecto Técnico o al Aparejador la obra, el certificado o el informe, sino, sólo y exclusivamente, al colegiado contratado o comisionado, pues, de todo el ordenamiento expuesto y examinado, se infiere que la relación jurídico-colegial que permite el cobro de los "derechos" (o de la llamada Tasa) de visado aquí cuestionados es estrictamente corporativa y tiene, como sujeto prestador del servicio y perceptor de su precio, al Colegio y, como sujeto pagador del mismo, al colegiado, quedando excluido, por tanto, de forma directa, de tal obligación, el tercero comitente (ajeno a la mencionada relación corporativa y colegial).

SÉPTIMO

Procede, en consecuencia, estimar en parte el presente recurso de apelación y, revocando parcialmente la sentencia de instancia, declarar la conformidad a derecho de la resolución asamblearia de 18 de diciembre de 1984 y, también, de la liquidación de los derechos o tasas de visado que, basadas en la misma, han sido objeto de controversia, con la devolución, sin embargo, a la empresa recurrente en la instancia (dada su exclusión, conforme a lo dicho, de la relación jurídico colegial o corporativa y la consecuente no obligatoriedad del pago directo, por la misma, de los conceptos mencionados) de las cantidades a que éstos han ascendido.

No hay méritos para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que, estimando parcialmente el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del COLEGIO OFICIAL DE APAREJADORES Y ARQUITECTOS TÉCNICOS DE VIZCAYA contra la sentencia dictada, en el recurso contencioso administrativo número 495/1986, por la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, debemos revocarla y la revocamos en parte, y, en consecuencia, declaramos la conformidad a derecho de la resolución asamblearia de 18 de diciembre de 1984 y, también, de la liquidación de los "derechos o tasas de visado" que, fundados en la misma, han sido objeto de controversia, con la devolución, sin embargo, a la empresa recurrente en la instancia de las cantidades a que éstos han ascendido. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa y definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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