STS, 4 de Junio de 1997

PonentePEDRO ESTEBAN ALAMO
Número de Recurso12622/1991
Fecha de Resolución 4 de Junio de 1997
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Junio de mil novecientos noventa y siete.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los Señores al margen reseñados, el recurso de apelación, que con el número 12.622/91, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de MONT S.A., y de Don Juan Miguel , como representante de la Asociación de Propietarios del Sector DIRECCION000 de San Cugat del Vallés, contra la Sentencia de fecha 10 de julio de 1.991, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con sede en Barcelona, sobre acuerdo de 8 de agosto de 1.988 por el que se aprueba definitivamente el Plan General Metropolitano, alteraciones puntuales, segundo cuatrienio; y contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución. Habiendo comparecido como apelado la Generalidad de Cataluña representado por su Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con sede en Barcelona, se ha seguido el recurso contencioso-administrativo número 372/89, a instancia de MONT S.A., y de Don Juan Miguel , como representante de la Asociación de Propietarios del Sector DIRECCION000 , sobre acuerdo de 8 de agosto de 1.988 por el que se aprueba definitivamente el Plan General Metropolitano, alteraciones puntuales, segundo cuatrienio; y contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución, habiendo comparecido como recurrido la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña. Habiéndose dictado en dicho recurso Sentencia con fecha 10 de julio de 1.991, en la que aparece el Fallo, que literalmente copiado dice:

1) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Juan Miguel , la Asociación de Propietarios del Sector DIRECCION000 y por la entidad mercantil Mont S.A., contra la resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat 8 de agosto de

1.988, por la que se aprobó definitivamente la revisión del Programa de Actuación Urbanística del Plan General Metropolitano de Barcelona, alteraciones puntuales, segundo cuatrienio, y contra la resolución de 28 de diciembre de 1.988 por la que se dio la conformidad al Texto Refundido de la revisión del referido Programa de Actuación, alteraciones puntuales para el cuatrienio 1.988-1.992, con desestimación de la demanda interpuesta.- 2) No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas procesales.

SEGUNDO

La referida Sentencia se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho:

"PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de 8 de agosto de 1.988 mediante la cual aprobó definitivamente el expediente de revisión del Programa de Actuación del Plan General Metropolitano (alteraciones puntuales) para el segundo cuatrienio (1.988-1.992) con una serie de prescripciones que la propia resolución recogía ypor la cual, además, se encargaba a los servicios técnicos de la Direcció General d´Urbanisme la elaboración de un Text Refos de la Revisió del Programa d´Actuació para los cuatrienios 84.88 y 88- 92 en el que además de incorporar las enmiendas introducidas, se rectificarán los errores materiales de la documentación.- Esta resolución publicada en el D.O.G. de 5 de diciembre de 1.988, fue recurrida en reposición por la Asociación de propietarios DIRECCION000 y por la entidad mercantil Mont S.A., siendo desestimado el recurso por silencio administrativo.- El 28 de diciembre de 1.988, el Conseller de Política Territorial i Obres Publiques aprobó definitivamente la revisión, con las prescripciones a que se refería la resolución antes indicada, dándose por enterado del Texto Refundido relativo a la revisión citada, para el cuatrienio 1.988-1.992.- Los terrenos propiedad de las recurrentes no aparecen clasificados ni en la resolución ni en el Texto Refundido anteriores, y en los planos acompañatorios no existe indicación alguna ni de su clasificación en general ni la que pretenden aquellas entidades.

SEGUNDO

Como que las entidades recurrentes instan la anulación de la primera resolución (extensiva a la aprobación del Texto Refundido de la Revisión del programa de Actuación urbanística) en que los terrenos de su propiedad, que habían tenido en el PGM de 1.976 la clasificación de suelo urbanizable de desarrollo urbano, han de tener en la actualidad, automáticamente y desde el 1 de enero de

1.988, la condición de suelo urbanizable programado, y apoyan jurídicamente esta tesis en resoluciones anteriores en el tiempo, se hace imprescindible una referencia a los antecedentes de los que deriva la pretensión actora.- Por acuerdo del Consell Executiu de la Generalitat de 22 de noviembre (DOG de 30 de noviembre) se aprobó definitivamente la Revisión del Programa d´Actuació Urbanística para el cuatrienio 84-88 correspondiente al PGM, en el que se introducía, entre otras, la siguiente prescripción: a) Determinar, per el quadrienni 88-92 el sol urbanitzable de desenvolupament urba -clasificación que propostra formulada per la Corporació Metropolitana per el quadrienni 84-88, s´incorporará automaticament como a sol urbanitzable programat mentre durant tot lány 1.987 no sigui presentada a tramit davant l'Administració de la Generalitat i no sigui aprovada amb caracter definitiu la revisió cuadriennal del Programa d´Actuació del pla General Metropolitá".- Por ello, para que los terrenos que se desprogramaban para el período 84-87, no adquiriesen automáticamente, y según la cláusula transcrita, la condición de suelo urbanizable programado a partir de 1 de enero de 1.988, era preciso que antes de esta fecha estuviese definitivamente aprobada la revisión cuatrienal del Programa de Actuación para 1.988-1.992, y al respecto, los hechos relativos a dicha revisión se desarrollaron de la siguiente forma: el 23 de julio de 1.987 tuvo lugar la aprobación inicial de la propuesta de alteraciones referentes al segundo cuatrienio del programa de actuación por parte del Consell Metropolitá de la C.M.B; el 10 de diciembre de 1.987, la Comissió de Gobern de la C.M.B. propuesto al Consell Metropolitá la aprobación provisional de la propuesta tramitada, y en relación al apartado a) de la resolución de 22 de noviembre de 1.984 antes transcrita, y con el objeto de que no se produjera la automaticidad en ella prevista, se acordó comunicar al Consell Executiu de la Generalitat que la no aprobación de la revisión derivada de circunstancias imprevisibles en el momento de iniciada la tramitación, y que por tanto tuviese por cumplido lo prescrito en la cláusula, con el fin de no dar efectividad a la condición y en consecuencia, que no se produjese la automática clasificación de los terrenos en suelo urbanizable programado.-

TERCERO

Con independencia de si existió o no una imposibilidad sobrevenida para dar cumplimiento a la condición prevista en la cláusula antes transcritas, a lo que se hará posterior referencia, debe quedar claro que dicha cláusula, de indudable carácter transaccional, deviene inaplicable por contraria al ordenamiento jurídico, puesto que en la medida en que permite que el suelo desprogramado adquiera automáticamente y por el mero transcurso de un período de tiempo concreto, la condición de suelo urbanizable programado, se atenta a los principios que informan el planeamiento y el régimen del suelo puesto que se produce una variación jurídica sustancial en la clasificación del suelo al margen de lo que es realmente el planeamiento, que obliga a tener en cuenta y dar audiencia a todos los propietarios afectados por el área sujeta a la variación, así como a las entidades locales afectadas y por otra parte, no cabe la clasificación genérica prevista en la cláusula que se analiza, de suelo urbanizable programado, porque esta clasificación no es concebible vacía de contenido, ya que el artículo 23 Rplan., al regular las determinaciones que con carácter general han de contener los Planes Generales Municipales de Ordenación y en referencia al suelo urbanizable programado, exige la inclusión de las superficies necesarias para: a) nuevos asentamientos de población y de actividades productivas cuya implantación se prevea en el programa, y b) el establecimiento de aquellas partes de los sistemas generales necesarios para el desarrollo de las previsiones sobre población y las actividades anteriores, y por otro lado, el mismo precepto, en su número 2, dice que para la clasificación del suelo como urbanizable programado y para el establecimiento del correspondiente programa deben tenerse en cuenta criterios de ponderación que valoren, dentro de cada etapa: a) la situación existente, b) las características del desarrollo urbano previsible; c) la necesidad de producir un desarrollo urbano coherente en función de la estrategia a largo plazo del Plan; d) la adecuada proporción entre los nuevos asentamientos y el equipo urbano, y d) las previsiones sobre inversión pública y privada. En concordancia con la expuesto, el número 3 del artículo 23 citado dispone quecada cuatro años, el Ayuntamiento revisará las determinaciones del programa y en su caso ampliará en otros el límite temporal que abarquen sus previsiones, pero estas variaciones han de hacerse de acuerdo con los criterios y con el contenido que se acaba de exponer, lo que exige una verdadera actividad por parte de quienes ostentan las facultades legales de planeamiento urbanístico. Ello corrobora, no solo la contradicción de la cláusula analizada con el ordenamiento jurídico sino la imposibilidad de su aplicación práctica porque al carecer de contenido no puede ser desarrollada directamente por ningún Programa de Actuación urbanística, que como instrumento adecuado para la ordenación y urbanización de los terrenos clasificados como suelo urbanizable programado (artículo 71 Rplan) exige que previamente se hayan establecido, en relación a esta clase de suelo, las previsiones del artículo 23.

CUARTO

A pesar de que el razonamiento anterior bastaría para la desestimación del recurso, es lo cierto que la previsión de la prescripción a) de la resolución de 20 de noviembre de 1.984 debe tenerse por cumplida, puesto que la Corporación Metropolitana de Barcelona, el 27 de febrero de 1.987 acordó someter a información pública la propuesta de alteraciones puntuales referentes al segundo cuatrienio de la revisión del Plan General Metropolitano que había sido aprobado por el Consell Executiu de la Generalitat el 22 de noviembre de 1.984, y el 3 de julio de 1.987 tuvo lugar la aprobación inicial y el acuerdo de someterla a información publica, acuerdos que fueron tomados tras la entrada en vigor de la Lley 7/87, de 4 de abril (actuaciones públicas especiales en la conurbación de Barcelona y comarcas comprendidas en su zona de influencia directa) cuya disposición adicional primera declaró extinguida aquella Entidad Municipal metropolitana, y por tanto, fue hecha conforme a las normas entonces aplicables. La aprobación inicial que tuvo lugar el 23 de julio por la propia Entitat Municipal Metropolitana lo fue como consecuencia de las previsiones desarrolladas en la disposición transitoria primera punto 3 del Decreto 177, de 19 de mayo de

1.987 (DOG de 1 de junio) y la Comissió de Govern de la Entitat Metropolitana acordó proponer al Consell Metropolitá la aprobación provisional de la propuesta, manifestando, por otra parte, a la Comissió d`Urbanisme de la Generalitat la imposibilidad de tomar el acuerdo de aprobación provisional antes de la constitución del nuevo consell Metropolitá, pero solicitándole expresamente que tuviese por cumplida la condición prevista en la prescripción a) del acuerdo de 20 de noviembre de 1.984, de tener por tramitada la revisión del programa de Actuación para el cuatrienio 88- 92 durante el año 1.987, y el 14 de enero de

1.988, el constituido Consell Metropolitá de la Corporación Metropolitana de Barcelona, aprobó provisionalmente la propuesta de revisión del Programa de Actuación Urbanística del P.G.M. para el cuatrienio 1.988-1.992 con una serie de modificaciones respecto de la inicialmente aprobada, que el 8 de agosto se aprobó definitivamente por el Consell Executiu de la Generalitat y que es la resolución que se recurre, así como el texto refundido posteriormente confeccionado.- De lo precedente expuesto no es posible predicar un incumplimiento de la prescripción que contenía la resolución de 20 de noviembre de

1.984 susceptible de incorporar el suelo desprogramado a la condición de suelo urbanizable programado porque si no pudo aprobarse definitivamente la revisión cuatrienal del Programa de Actuación fue por las innovaciones que, en materia de competencia urbanística, introdujo la Llei 7/87, de 4 de abril, que generó un régimen transitorio hasta la constitución de la Comissió d´Urbanisme que hizo de difícil cuando no imposible cumplimiento, las previsiones sobre tramitación de instrumentos de planeamiento en cuanto al aspecto temporal se refiere, pero es lo cierto que la Entitat metropolitana tuvo la clara intención de proceder a la aprobación del Programa de Actuación, que se tradujo en la aprobación inicial en julio de 1.987, intención ratificada en todas las actuaciones posteriores que no pudieron ver materializadas la definitiva aprobación antes de 31 de diciembre de 1.987 por las razones apuntadas.

QUINTO

Se solicita finalmente la indemnización de daños y perjuicios al amparo del artículo 106 de la Constitución, 126 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado porque parte de los terrenos del sector Torrenegra fueron adquiridos por los actuales propietarios en 1.988 en función de su clasificación urbanística de suelo urbanizable programado y la negación de dicho carácter por la Generalitat ha impedido la presentación del plan parcial correspondiente con la subsiguiente paralización de las inversiones efectuadas por los recurrentes, perjuicios que cifran en más de 200.000.000 pesetas por costes financieros, sin contabilizar los derivados del lucro cesante. Con independencia de que los extremos citados no se acreditan en autos, el hecho de que los terrenos de los recurrentes no hayan obtenido la clasificación pretendida no genera derecho alguno a indemnización porque no existió ninguna lesión a derecho susceptible de protección jurídica, pues los hoy recurrentes no ostentan más que una mera expectativa de obtener la clasificación, supeditada siempre a la actividad, en ese caso discrecional, de la Administración, de forma que al no existir ningún instrumento de planificación que con carácter normativo genere, por su firmeza y ejecutividad derechos derivados del planeamiento, ninguna indemnización cabe otorgar a los titulares de meras expectativas.

SEXTO

No se aprecian circunstancias determinantes de un especial pronunciamiento en cuanto a costas procesales, conforme al artículo 131.1 de la L.J.C.A.

TERCERO

Contra la referida Sentencia, la representación procesal de MONT S.A., y de Don Juan Miguel , representante de la Asociación de Propietarios del Sector DIRECCION000 , interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y en su virtud, se elevaron los autos y el expediente administrativo a este alto Tribunal, con emplazamiento de las partes.

CUARTO

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, se acuerda la sustanciación de la presente apelación por el trámite de alegaciones escritas, que la representación del apelante presenta con fecha 1 de julio de 1.992, en el que tras alegar lo que estima de aplicación termina suplicando a la Sala se dicte Sentencia por la que se revoque parcialmente la de Instancia en el sentido que contiene su escrito de alegaciones.

QUINTO

Conferido traslado a la representación del apelado, Generalidad de Cataluña, presenta su escrito de alegaciones con fecha 22 de abril de 1.993, en el que tras alegar lo que estima de aplicación termina suplicando a la Sala que dicte Sentencia desestimando el recurso de apelación, confirmando la Sentencia apelada.

SEXTO

Conclusas las actuaciones se acuerda su señalamiento para deliberación y fallo, cuando por su turno corresponda, fijándose a tal fin el día 28 de mayo de 1.997, fecha en la que ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

A tenor del escrito de interposición del recurso por D. Juan Miguel , en nombre propio y en su calidad de representante de la Asociación de Propietarios del Sector DIRECCION000 , el acto administrativo impugnado es una resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 8 de agosto de 1.988, por la que se aprobaba definitivamente la "Revisión del Programa de Actuación del Plan General Metropolitano, alteraciones puntuales, según cuatrienio

1.988-1,992"; resolución confirmada por silencio administrativo sobre el recurso de reposición entablado. El recurso fue ampliado al "Texto Refundido de la Revisión del citado Programa de 28 de diciembre de 1.988 confirmada también por silencio administrativo.

SEGUNDO

La motivación del recurso contencioso-administrativo se basaba en que la Aprobación definitiva de la Revisión del Programa de Actuación Urbanística para el cuatrienio 1.984-1.988 de fecha 22 de noviembre de 1.984, determinaba para el cuatrienio 88-92 que todo el suelo urbanizable de desarrollo urbano que se desprograma, según la propuesta formulada por la Corporación Metropolitana para el cuatrienio 84-88, se incorporará de modo automático como suelo urbanizable programado mientras durante todo el año 1.987 no se presente a trámite ante la Administración de la Generalidad y no se apruebe con carácter definitivo la revisión cuatrienial del Programa de Actuación del Plan General Metropolitano. En ese Programa para 1.984-1.988 aparecía desprogramado; en tanto que en la Revisión del cuatrienio

1.988-1.992 se halla en blanco y sin clasificar y también en el Texto Refundido, ambos objeto del recurso contencioso-administrativo. Por ello, habida cuenta de esta desprogramación del Sector DIRECCION000 en el cuatrienio 1.984-1.988 y de que durante el año 1.987 no se tramitó por la Corporación Metropolitana de Barcelona la Revisión del Programa de Actuación para el siguiente cuatrienio 1.988-1.992, puesto que solo se aprobó inicialmente el 23 de julio del citado año, la consecuencia necesaria es que todos los suelos urbanizables programados que habían sido desprogramados volverían a recobrar su antigua calificación de programados a partir de 1 de enero de 1.988; entre ellos el Sector DIRECCION000 de San Cugat que también fue desprogramado. Por ello el suplico de la demanda interesa se incorpore a los actos impugnados el Sector DIRECCION000 como suelo urbanizable programado y se rectifique la documentación contenida en la aprobación definitiva.

TERCERO

La Sentencia de instancia razona que, si bien no pudo aprobarse definitivamente la revisión cuatrienial, fue por las innovaciones que en materia de competencia urbanística introdujo la Ley 7/1.987 de 4 de abril por la que se establecen y regulan actuaciones publica especiales en la "conurbación" de Barcelona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa, cuya Disposición Adicional Primera declaró extinguida la Corporación Metropolitana de Barcelona; pero si se aprobó inicialmente el 23 de julio de ese año, por la propia entidad municipal metropolitana en virtud de las previsiones desarrolladas en la disposición transitoria primera 3 del Decreto 177 de 19 de mayo de 1.987; aunque en 14 de enero de 1.988 el Consejo Metropolitano de la Corporación metropolitana de Barcelona aprobó provisionalmente el Programa de Actuación Urbanística del Plan General para el cuatrienio

1.988-1.992 con una serie de modificaciones respecto de la inicialmente aprobada, a causa de las innovaciones introducidas por la Ley 7/1.987 de 4 de abril. Pero además de si existió o no una imposibilidad sobrevenida, añade la Sentencia que la cláusula en cuestión, de indudable carácter transaccional deviene inaplicable por contraria al ordenamiento jurídico, puesto que en la medida en que permite que el suelodesprogramado adquiera automáticamente y por el mero transcurso de un período de tiempo concreto, la condición de suelo urbanizable programado, se atenta a los principios que informan el planeamiento y el régimen del suelo, puesto que se produce una variación jurídica sustancial en la clasificación del suelo al margen de lo que es realmente el planeamiento, que obliga a tener en cuenta y dar audiencia a todos los propietarios afectados por el área sujeta a la variación, así como a las entidades locales afectadas; y por otra parte no cabe la clasificación genérica prevista en la cláusula que se analiza, de suelo urbanizable programado, porque esta clasificación no es concebible vacía de contenido ya que el artículo 23 del Reglamento de planeamiento al regular las determinaciones que con carácter general han de contener los Planes Generales Municipales de Ordenación y en referencia al suelo urbanizable programado, exige la inclusión de las superficies necesarias para nuevos asentamientos de población y de actividades productivas cuya implantación se prevea en el Programa y, además, el establecimiento de aquellas partes de los sistemas generales necesarios para el desarrollo de las previsiones sobre población y las actividades anteriores. Por último el resto de ese artículo 23 establece criterios de ponderación que deben tenerse en cuenta y valorarse dentro de cada etapa. Lo cual es absolutamente incompatible con el automatismo clasificatorio que se pretende por la parte demandante. De ahí las disposiciones adoptadas en el artículo 71 del Reglamento citado que exige el previo establecimiento en relación a esta clase de suelo de las previsiones del artículo 23.

CUARTO

La Sentencia ha sido apelada por los recurrentes que manifiestan su oposición a la Sentencia, por una parte repitiendo sustancialmente su argumentación de la demanda, lo cual no supone crítica alguna de la Sentencia según doctrina jurisprudencial constante de este Tribunal; y por otra parte pretendiendo aportar al rollo de apelación un acta notarial de protocolización de planos realizada ante notario en 10 de marzo de 1.992, los cuales dice haber conocido con posterioridad al fallo de la Sentencia, solicitando que se admitan como prueba; petición que fue rechazada, tras oir a la parte contraria, en providencia de 1 de diciembre de 1.992, al no haberse atenido la apelante a lo dispuesto en el artículo 100.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En cuanto a la fotocopia acompañada con la demanda procedente del área de Economía, Hacienda, Fomento y Trabajo del Ayuntamiento de San Cugat referente a una liquidación del impuesto de plus valía respecto a una transmisión a favor de MONT S.A. de parte de la DIRECCION000 en la que se dice que la finca se encuentra dentro de un sector de suelo urbanizable programado según el Plan General Metropolitano de 1.976 pero no inclusa en el vigente Programa de Actuación Urbanística, carece de valor alguno para acreditar o servir de base a la argumentación de la parte apelante. Finalmente deben de tenerse en cuenta dos alegaciones que, respectivamente, formulan las partes litigantes a saber: que entre la documentación del expediente en la hoja número 6 correspondiente al plano de ordenación b.1 titulado "clasificación del suelo y sectores de planeamiento" el Sector " DIRECCION000 " aparece en blanco y la leyenda del propio plano acredita que el grafiado "en blanco" se reserva para el suelo no programado; con lo que se desprende que el sector en cuestión continuaba desprogramado en el cuatrienio 1.988-1.992. Así lo afirma la Administración demandada. Por su parte la apelante desiste de la pretensión subsidiaria de indemnización.

QUINTO

Lo anteriormente expuesto y razonado, a mayor abundamiento, si cabe de cuanto se ha argumentado en la Sentencia de instancia debe dar lugar a un pronunciamiento desestimatorio de la apelación entablada; si bien sin expresa condena en las costas, al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.

FALLAMOS

Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por MONT S.A., y Don Juan Miguel , en su propio nombre y como representante de la Asociación de Propietarios del Sector DIRECCION000 de San Cugat del Valles, contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con sede en Barcelona, en fecha 10 de julio de 1.991, en el recurso 372/89; sin expresa condena en las costas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ponente Excmo. Sr. D. Pedro Esteban Alamo, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.

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