STS, 20 de Diciembre de 2000

PonenteSEGUNDO MENENDEZ PEREZ
ECLIES:TS:2000:9444
Número de Recurso5706/1993
Fecha de Resolución20 de Diciembre de 2000
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Diciembre de dos mil.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por D. Romeo , representado por el Procurador Sr. Rosch Nadal, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 5 de marzo de 1993, sobre suspensión de actividades de explotación minera.

Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, LA JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo número 3741/1990, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), con fecha 5 de marzo de 1993, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Desestimar el recurso interpuesto por el procurador Sr. Arévalo Espejo en nombre de D. Romeo , contra Resolución del Presidente de la Agencia de Medio Ambiente de 28 de Junio de 1.990, desestimatoria de alzada contra otra del Delegado Provincial de la Consejería de Gobernación de Córdoba de 9 de mayo de 1.990, que decretó la suspensión provisional de las actividades extractivas de las explotaciones "minera denominada " DIRECCION000 ", situadas en el término municipal de Cabra, hasta que no obtuviera la licencia municipal de actividades, por ser conforme con el ordenamiento jurídico. Sin costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por el Procurador Sr. Arévalo Espejo, en nombre y representación de D. Romeo , en cuyo escrito se dice:

"Anuncio el propósito de interponer recurso de casación contra la sentencia de 5 de marzo de 1993 que preparo con este escrito. Se prepara frente a una sentencia recurrible, según el artículo 93 de la Ley Jurisdiccional y dentro del plazo establecido en el artículo 96.1 de la misma. El recurso se fundamentará en el motivo del artículo 95.3 de la Ley por infracción del 24.1 de la Constitución en relación con el 92 de la Ley Jurisdiccional y también en el motivo 95.4 de la misma, por infracción de los artículo 142.1 en relación con el

2.3 del Real Decreto 2857/78 y 39 apartados 2 y 3 y 47.1.a de la Ley de Procedimiento Administrativo; 185.1 de la Ley del Suelo y 9 del Real Decreto-Ley 16/81 en relación con los artículos 22 y 23.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1955; 83.2 de la Ley Jurisdiccional y 9.3 de la Constitución y 140 de ésta en relación con los artículos 39 y 38 del Decreto 2414/61".

TERCERO

La representación procesal del recurrente formalizó el recurso, que basa en los siguientes MOTIVOS DE CASACION:

Sexto

Al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 24.1 de laConstitución y del 92.2 de la Ley citada Ley Jurisdiccional.

Séptimo

Al amparo del artículo 95.1.1 de la Ley Jurisdiccional por no resolver sobre la existencia de desviación de poder alegada en la demanda en relación con los artículos 43.1 y 83 de la Ley Jurisdiccional y 106 de la Constitución.

Octavo

Al amparo del artículo 95.4 de la Ley Jurisdiccional por vulneración del artículo 142.1 en relación con el 2.3 del Real Decreto 2857/78 que aprobó el Reglamento General de la Minería y en relación con los artículos 39 apartados 2 y 3 y 47.1.a de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Noveno

Al amparo del artículo 95.4 de la Ley Jurisdiccional por vulneración de los artículos 185.1 de la Ley del Suelo de 1976 y 9 del Real Decreto-Ley 16/81, en relación con los artículos 22 y 23.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto de 17 de junio de 1955.

Décimo

Al amparo del artículo 95.4 de la Ley Jurisdiccional por infracción de los artículos 83.2 de la misma y 9.3 de la Constitución.

Undécimo

Al amparo del artículo 95.4 de la Ley Jurisdiccional por infracción del artículo 140 de la Constitución en relación con los artículos 39 y 38 del Real Decreto 2414/61.

CUARTO

El Letrado de la Junta de Andalucía se opuso al recurso interpuesto de contrario mediante escrito en el que suplica a esta Sala que "...tenga por presentado este escrito con sus copias, por evacuado el trámite de referencia e impugnado el recurso de casación interpuesto por la otra parte, dictando sentencia desestimatoria del mismo".

QUINTO

Mediante Providencia de fecha 19 de mayo de 2000 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 7 de diciembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación se interpuso contra resoluciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía. En concreto, contra la resolución del Presidente de la Agencia de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de fecha 18 de junio de 1990, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Delegado Provincial de la Consejería de Gobernación de Córdoba de fecha 9 de mayo de 1990, por la que se decretó la suspensión provisional de las actividades extractivas de la explotación " DIRECCION000 " nº NUM000 , situada en el término municipal de Cabra, provincia de Córdoba, hasta tanto se obtenga la correspondiente licencia municipal de actividades.

Aunque sobre un supuesto sustancialmente idéntico ya se ha pronunciado este Tribunal en sentido contrario a los planteamientos del hoy recurrente en casación (sentencia de 16 de marzo de 2000, dictada en el recurso de casación número 1627 de 1992), observamos en este recurso un defecto en su preparación que nos obliga, por imperativo de la Ley, a un pronunciamiento que siendo igualmente desestimatorio lo es, ahora, por razones no de fondo y sí formales.

SEGUNDO

El artículo 93.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, tras la redacción que le fue dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, dispuso que las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, respecto a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas, sólo serán susceptibles de recurso de casación cuando el recurso se funde en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquéllas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia. A su vez, el artículo 96.2 de aquella Ley, tras la misma reforma, y refiriéndose al contenido que había de tener el escrito de preparación del recurso de casación, dispuso que en el supuesto previsto en el artículo 93.4, habrá de justificarse que la infracción de una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia. Y, por último, el artículo

97.2 de la repetida Ley, también tras la misma reforma, y refiriéndose igualmente al citado escrito de preparación, dispuso que si no se cumplen los requisitos señalados, la Sala de instancia dictará auto motivado en el que denegará la remisión de los autos a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y el emplazamiento de las partes.

Tales exigencias procesales se reiteran hoy en los artículos 86.4, 89.2 y 90.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. En especial, ha de destacarse que laexigencia de justificación, a contener en el escrito de preparación, se reitera, empleando la misma expresión -habrá de justificarse- en el segundo de los preceptos que acaban de citarse.

TERCERO

En interpretación y aplicación de aquellos preceptos, esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha tenido ocasión de precisar lo siguiente:

  1. Que es el recurrente quien en su escrito de preparación del recurso de casación ha de justificar que la infracción de la norma no emanada de los Órganos de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia, con explicitación de cómo, por qué y de qué forma ha influido y ha sido determinante del fallo, sin que ni siquiera sea suficiente la mera cita apodíctica de los preceptos que se reputan infringidos. Así puede verse, por todas, en las sentencias de 8 de mayo y 2 y 18 de octubre de 2000, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 364, 3571 y 4172 de 1993.

  2. Que los defectos en que incurra el escrito de preparación respecto de esa exigencia de justificación, no son subsanables en el posterior escrito de interposición, pues se trata de cargas procesales que la Ley impone en fases perfectamente diferenciadas y cuyo cumplimiento este Tribunal, sometido al imperio de la Ley, no puede dejar de exigir. En este sentido, también por todas, en las sentencias de 22 de julio y 18 de octubre de 2000, dictadas en los recursos de casación 2444 y 4172 de 1993.

CUARTO

Sobre esta cuestión, no es ocioso recordar ahora la doctrina constitucional reflejada en el Auto del Tribunal Constitucional número 3/2000, de 10 de enero, en el que se inadmite a trámite el recurso de amparo número 1539/1999.

De un lado, refleja en su fundamento jurídico 1 las dos tesis enfrentadas, diciendo: "[...] Así, a juicio de la demandante de amparo, el principio «pro actione» determina que el art. 96.2 de la LJCA deba interpretarse en el sentido de que basta con que el escrito de preparación del recurso de casación contenga una cita o indicación somera de las normas estatales que se estiman infringidas y determinantes del fallo de la Sentencia recurrida, y no, como pretende el Tribunal Supremo, como exigencia de una justificación pormenorizada de cómo, por qué y de qué forma la infracción de tales normas ha sido relevante y determinante del fallo. Y siendo esto así, el referido principio, de relevancia constitucional, implica que si el recurrente omite esa cita formal en su escrito de preparación, el Tribunal Supremo debe ofrecerle la posibilidad de subsanar dicha omisión (art. 129 de la LJCA). Al no hacerlo así, en el presente caso, el Tribunal Supremo ha impedido a la recurrente la obtención de una resolución de fondo, ocasionándole indefensión y vulnerando, por tanto, el art. 24.1 CE. [...]".

De otro, refiriéndose con carácter general a la doctrina que este Tribunal Supremo mantiene en la cuestión que nos ocupa, afirma: "[...] importa destacar que la interpretación del art. 96.2 de la LJCA que efectúa la Sala Tercera del Tribunal Supremo - hacer explícitos el cómo, el porqué y la forma en que la infracción de la norma no emanada de los órganos de las Comunidades Autónomas ha influido en el fallono puede ser calificada de irrazonable o desproporcionada, habida cuenta de que a la condición de por sí extraordinaria del recurso de casación se une el carácter aún más excepcional de dicho recurso cuando se interpone frente a Sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia respecto de actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas (art. 93.4 de la LJCA). En estos casos, la mayor restricción en el acceso a la vía casacional responde, como es evidente, a la posición constitucional de los Tribunales Superiores de Justicia (art. 152.1 CE), posición que, a su vez, justifica las exigencias del tan citado art. 96.2 de la LJCA, destinadas a que tanto el Tribunal de instancia, en fase de preparación del recurso, como el Tribunal Supremo, en fase de interposición, verifiquen «a limine» si se da o no el presupuesto sobreañadido para la admisión de estos recursos, a saber: que en el enjuiciamiento sobre disposiciones o actos de las Comunidades Autónomas se hayan infringido normas no emanadas de los órganos de dichas Comunidades. [...]".

Y concluye afirmando lo siguiente: "[...] En atención a cuanto ha quedado expuesto, tampoco cabe apreciar vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) en la interpretación sostenida por la Sala Tercera del Tribunal Supremo acerca de la no subsanabilidad del defecto de incumplimiento de la carga prevista en el art. 96.2 de la LJCA, por estimar que se trata de un vicio sustancial insubsanable y que el art. 129 de la LJCA sólo permite subsanar los defectos formales, no los de carácter material o sustancial. [...]".

QUINTO

La aplicación de lo expuesto debió conducir a una resolución que no hubiera tenido por preparado este recurso de casación; y debe conducir ahora, ya en este trámite, a una sentencia desestimatoria.En efecto, el escrito de preparación, en lo que ahora importa, se limitó a citar, en los términos que hemos transcrito en los antecedentes de hecho, las normas que entendía infringidas (artículo 24.1 de la Constitución en relación con el 92 de la Ley Jurisdiccional; artículos 142.1 en relación con el 2.3 del Real Decreto 2857/78 y 39 apartados 2 y 3 y 47.1.a de la Ley de Procedimiento Administrativo; 185.1 de la Ley del Suelo y 9 del Real Decreto-Ley 16/81 en relación con los artículos 22 y 23.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1955; 83.2 de la Ley Jurisdiccional y 9.3 de la Constitución y 140 de ésta en relación con los artículos 39 y 38 del Decreto 2414/61), sin incluir razonamiento alguno, por escueto que fuera, dirigido a justificar que la sentencia infringía tales normas estatales y que su infracción era relevante y determinante del fallo; o lo que es igual, no ofrecía la justificación que requería el citado artículo 96.2.

Del tenor de este precepto y de la razón de ser a la que obedece, ligada a la posición constitucional de los Tribunales Superiores de Justicia, tal y como indica la sentencia constitucional a la que acabamos de hacer referencia, deduce el Tribunal que ahora enjuicia, constituido con la composición que se expresa en el encabezamiento, que la justificación de que la infracción de una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia, es exigible en todo caso -si estamos en el supuesto que preveía el artículo 93.4-, con independencia de la naturaleza del motivo casacional utilizable para hacer valer la denuncia de la hipotética infracción; pues es esa justificación, entendida en el sentido de mera expresión de las razones jurídicas que a juicio de la parte determinan una infracción como la requerida, la que abre la posibilidad de que la sentencia de aquellos Tribunales Superiores de Justicia se someta al juicio casacional de este Tribunal Supremo.

SEXTO

La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente por imperativo del art. 102.3 de la L.J.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de D. Romeo interpone contra la sentencia que con fecha 5 de marzo de 1993 dictó la Sala de lo Contencioso Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el recurso número 3741 de 1990. Con imposición a la recurrente de las costas causadas en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos

VOTO PARTICULAR

Voto particular que emite en el Recurso de Casación nº 5706/1993 el Magistrado Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret.

Lamento tener que emitir este voto particular. Lo hago porque hay en la sentencia mayoritaria un razonamiento parcialmente determinante del fallo con el que no estoy conforme por parecerme contrario a Derecho y que, en cuanto susceptible de ser reiterado en los casos en que concurran idénticos presupuestos de hecho, provocará bien la inadmisión, bien la desestimación de recursos de casación que, a mi juicio, deben ser admitidos y enjuiciados en cuanto a los motivos casacionales que en ellos se deduzcan.

Mi discrepancia se centra en el párrafo tercero del fundamento de derecho quinto de la sentencia, que no es preciso reproducir y a cuyo texto literal me remito. Según tal párrafo, la carga procesal de justificar en el escrito de preparación del recurso de casación que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia impugnada es exigible no sólo cuando el recurso se funda en el motivo del art. 95.1.4º de la L.J. de 1956, modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril, sino también cuando se prepara -y después se interpone- al amparo de los motivos previstos en los números 1º a 3º de ese mismo art. 95.1 de la L.J. Según la sentencia mayoritaria, sin esa justificación, entendida como expresión de las razones jurídicas que, a juicio de la parte, determinan una infracción como la requerida, se cierra la posibilidad de que las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los T.S.J. que sean susceptibles de casación por no estar comprendidas en el apartado 2 del art. 93. de la L.J., se sometan al juicio casacional del T.S, cierre que igualmente imponen los arts. 86.4, 89.2 y 90.2 de la L.J. 29/1998, de 13 de julio.Según mi modesto entender, tanto en la L.J de 1956, modificada por Ley 10/1992, como en la L.J. 29/1998, esa carga procesal sólo es exigible cuando el motivo casacional se ampara en el art. 95.1.4º de la

L.J. de 1956, hoy 88.1.d) de la L.J. 29/1998, mas no cuando se fundamenta en alguno o algunos de los otros motivos de casación (números 1º a 3º del art. 95.1 de la L.J. 1956, apartados a) al c) del art. 88.1 de la

L.J. 29/1998). ¿Por qué?. Porque las normas -y la jurisprudencia referida a esas normas- sobre los supuestos comprendidos en esos tres motivos ("abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción", "incompetencia o inadecuación del procedimiento", "quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte") serán siempre y en todo caso normas estatales en ejercicio de la competencia exclusiva atribuida al Estado por el art. 149.1.6ª de la CE, respecto de la "legislación procesal", configuradoras de las garantías procesales ínsitas en el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 de la CE, cuya uniforme interpretación en todo el territorio nacional (para hacer real el principio de seguridad jurídica que la Constitución garantiza en su art. 9.3 y la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales a que también se refiere el art. 149.1.1ª de la CE, que debe ser aplicado en conexión con el valor superior de la igualdad recogido en el art. 1 CE) sólo se puede alcanzar, a salvo el recurso de amparo, encomendando su interpretación al Tribunal Supremo. Despojar al T.S. de esa función unificadora de la interpretación de derecho estatal, función que está en el origen histórico de su existencia y que constituye su principal razón de ser, supone introducir (respecto de la interpretación de las normas estatales referentes a las materias de los tres primeros motivos de los artículos antes citados, en los que se halla sin duda el núcleo esencial del derecho a la tutela judicial efectiva) el riesgo de diferentes interpretaciones por cada uno de los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA, trasladando al T.C., vía recurso de amparo, la competencia para resolver si la sentencia de instancia ha vulnerado o no los derechos fundamentales amparados por aquellas normas estatales.

La carga procesal de justificar que la sentencia mayoritaria exige al escrito de preparación se ofrece lógica -y desde luego encuentra fundamento legal- cuando se constriñe al motivo consistente en la "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate". Así se desprende del art. 152.1 párrafo 2º y de la CE. Así lo estableció el art. 58.1 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial, al cerrar el recurso de apelación a los supuestos en que el escrito de interposición se fundase en la infracción de normas emanadas de los órganos de las CCAA, abriendolo en cambio cuando tal infracción fuese de normas estatales. Al mismo designio constitucional de hacer de los Tribunales Superiores de Justicia los supremos Tribunales del derecho autonómico responden los arts 93.4 y 96.2 de la L.J. de 1956, y los arts. 86.4 y 89.2 de la L.J. 29/1998, como ha dicho esta Sala recientemente (STS de 26 de septiembre de 2000). Este conjunto normativo no me permite encontrar razón alguna para que la carga de justificar sea exigible cuando se ofrece evidente que el motivo por el que se prepara primero y después se interpone el recurso de casación sitúa el debate casacional en el ámbito de normas no autonómicas. Exigir la justificación cuando el motivo sea el del apartado 4º del art. 95.1.4º (art. 88.1.d) de la L.J. de la L.J. 29/1998) se explica en cuanto dirigida al fin de que desde el mismo momento de la preparación del recurso quede claro que el juicio casacional no se va a referir a normas autonómicas, comprometiendo así y haciendo a los Tribunales Superiores de Justicia, ya desde la misma fase de preparación del recurso, protagonistas activos de la preservación de su función interpretadora del derecho autonómico, como también hemos declarado en la S.T.S. de 26 de septiembre de 2000.

Mi punto de vista no sería significativo si fuera el único que en tal sentido se pronunciara. Puede que tenga mayor relevancia si se pondera que es también el que creo que mantienen las otras seis Secciones que integran esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, criterio seguido, entre otras resoluciones, por el reciente auto de la Sección Primera de esta Sala, de esta misma fecha 22 de diciembre de 2000, dictado en el recurso de casación 2840/1999.

Conozco la doctrina del T.C. sobre la interpretación del art. 24.1 CE en relación con la admisión de recursos de casación. La sentencia mayoritaria cita el A.T.C. 3/2000. Podrían también invocarse las SSTC de 30 de octubre 2000 (dictadas en los recursos de amparo números 720/1999 y 2548/1998). El juicio sobre si es o no "razonable" la interpretación que efectúa la sentencia mayoritaria lo hará, en su caso, el T.C., no quien suscribe este voto particular. Pero a lo que no debo renunciar es a manifestar que ese criterio me parece en todo caso desproporcionado. Más aún, creo que el cierre del interés legítimo de la parte recurrente a que sean admitidos y enjuiciados los motivos fundados en normas estatales no responde a ningún fundamento objetivo.

Para poner en quiebra mi planteamiento quizá pueda arguirse que su aceptación favorece una interpretación por medio de la cual, invocando normas estatales en la preparación e interposición de los tresprimeros motivos casacionales, podría vaciarse de contenido la función unificadora, que, en el ámbito del derecho autonómico, corresponde a los T.S.J. No lo creo así. Según mi parecer, la intervención casacional del Tribunal Supremo ha de quedar reducida a la interpretación del derecho estatal o comunitario europeo, pero manteniendo la competencia de los T.S.J. en lo que fuera debate sobre derecho autonómico, en el que el Tribunal Supremo no habría de entrar, remitiendo las actuaciones para hacer ese enjuiciamiento al T.S.J. competente.

Concluyo. Preparado e interpuesto el recurso de casación a que este voto particular se refiere invocando, entre otros, el motivo del art. 95.1.3º, por infracción del art. 24.1 de la CE, estimo que no está ajustado a Derecho afirmar que, por haberse omitido la carga procesal de justificación, debió ser inadmitido y, llegada la fase de sentencia, debe ser desestimado. A mi juicio, ese motivo debió ser examinado y resuelto, aunque fuera, como así lo entiendo, para llegar al mismo pronunciamiento desestimatorio al que la sentencia llega, tanto más cuanto que ya esta misma Sala y Sección ha dictado en supuesto sustancialmente análogo (como se dice en el fundamento de derecho primero de la sentencia de la que discrepo) sentencia contraria a los planteamientos de la parte recurrente.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia, con su voto particular, por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.

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