STS, 29 de Octubre de 1997

Dicho Tribunal dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que ESTIMANDO el recurso interpuesto por el Procurador D. Manuel Infante Sánchez en nombre y representación de Rodilla, S.A. contra la resolución de la Dirección General de Comercio y Consumo de la Comunidad Autónoma de Madrid de fecha 1 de junio de 1.988 confirmada en alzada por resolución de la Consejería de Economía de 22 de mayo de 1.989, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la disconformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico anulándolas en consecuencia. Sin costas".

La sentencia referida contiene los siguientes Fundamentos Jurídicos:

El presente recurso tiene por objeto determinar la conformidad o no con el ordenamiento jurídico de la resolución de la Dirección General de Comercio y Consumo de la C.A.M. de fecha 1 de junio de 1.988 confirmada en alzada por resolución de la Consejería de Economía de 22 de mayo de 1.989 por la que se impone a la recurrente una sanción de multa por importe de 750.000 pts. los hechos son los siguientes:

1. Como consecuencia de una denuncia formulada en fecha 12 de marzo de 1.987 por mal estado de unos sandwichs de ensaladilla consumidos en la repostería de la firma "Rodilla" de la calle Orense de Madrid se levantaron por los inspectores del Servicio de Consumo de la Dirección General de Comercio y Consumo de la C.A.M. las siguientes actas: 1) nº A 18766 a la firma Rodillo Sánchez S.L. en el establecimiento sito en la Calle Orense. 2) nº 14732 a la misma firma en idéntico local. 3) nº A 14734 asimismo a idéntica firma y local. 4) nº A 18834 levantada a la firma Rodilla S.A. en el establecimiento sito en la Calle Preciados nº 25, aportada por la Administración demandada en la contestación a la demanda al advertir su omisión en el expediente administrativo todas ellas de fecha 12 de marzo de 1.987, tomándose en todas ellas determinadas muestras de productos.

2. En fecha 13 de marzo de 1.987 se procedió en el Centro de Investigación y Control de Calidad a los pertinentes análisis iniciales de las muestras correspondientes a las actas citadas determinándose la existencia en todos los productos analizados de Streptococos D de Lancefield /G en diversas cantidades y estableciendo el informe que los recuentos obtenidos no llegan a una cifra suficiente para ser patógenospero sí indican una deficiente manipulación.

3. En la misma fecha se llevaron a cabo los análisis contradictorios compareciendo Dª Sonia en calidad de perito de parte que formuló la correspondiente certificación circunstancial como perito de parte de los establecimientos Rodilla poniendo asímismo de manifiesto que "la empresa Rodilla ha adoptado desde el conocimiento de estos datos las medidas aportunas para eliminar el proveedor sospechoso".

4. Obran en el expediente informes de fecha 8 de mayo de 1.987 sobre los análisis dirimentes llevados a cabo en el Laboratorio Arbitral del Madrid de la Subdirección General de Laboratorios Agrarios del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

5. Con fecha 29 de junio de 1.987 se incoa el expediente 28/446/87-A a la firma Rodilla S.A. sita en Calle Preciados 25 de Madrid formulándose en fecha 31 de julio de 1.987 el correspondiente pliego de cargos en el que se hace constar la existencia de Streptococos D. de Lancefield en cantidades superiores a las permitidas en los productos cuyas muestras fueron tomadas según las actas nº A 18834 en el establecimiento Rodilla, S.A. sito en la calle Preciados nº 25, nº A 14732 en el establecimiento Rodilla S.A. sito en la Calle Preciados nº 25 y nº A 14734 en el establecimiento de Rodilla S.A. sito en la calle Orense considerándose los hechos infracción administrativa en materia de defensa del consumidor prevista en el art. 3.1.2. del R.Dº 1945/83 de 22 de junio en concordancia con el art. 10 del R.Dº 512/77 de 8 de febrero.

6. Por escrito de fecha 15 de agosto de 1.987 la entidad mercantil Rodilla, S.A. con domicilio en Madrid Calle Preciados nº 25, formuló alegaciones solicitando que se tuviera por formulada cuestión de competencia y con suspensión del término para contestar al Pliego de Cargos se abstuviera por incompetencia la Consejería de Comercio y Consumo formulando consulta sobre la Consejería competente de la Comunidad de Madrid a la Secretaría General Técnica del Servicio Regional de la Salud.

7. En fecha 30 de diciembre de 1.987 se formula Propuesta de Resolución considerando competente a la Dirección General de Comercio y Consumo elevándose por el Instructor las actuaciones para su resolución al Ilmo. Sr. Director General de Comercio y Consumo.

8. Por escrito de fecha 18 de enero de 1.988 la entidad mercantil Rodilla, S.A. con domicilio en Madrid Calle Preciados nº 25 formuló alegaciones poniendo de relieve su falta de legitimación pasiva por cuanto es simplemente arrendadora del inmueble nº 25 de la Calle de Preciados de Madrid no dedicándose al comercio de artículos alimenticios teniendo arrendado el citado inmueble a la entidad Repostería Rodilla, S.A. perteneciendo el establecimiento sito en la calle Orense a una empresa diferente.

9. En fecha 1 de junio de 1.988 la Dirección General de Comercio y Consumo dictó la resolución inicial ahora impugnada recogiendo como hechos imputados los ya consignados en el Pliego de Cargos y considerando que "Las alegaciones que formula la sociedad expedientada en su escrito de contestación a la propuesta de resolución, no le eximen de responsabilidad, puesto que la falta de legitimación pasiva no se puede alegar en este momento procedimental pues la sociedad encartada ha comparecido como Rodilla, S.A., en el escrito de contestación al pliego de cargos y en el análisis contradictorio, compareció un mismo perito para efectuar los análisis de las muestras tomadas en los diversos establecimientos Rodilla inspecionados por otra parte, a tenor de lo dispuesto en el art. 115.2, de la Ley de Procedimiento Administrativo los vicios y defectos que hagan evidente que fue el encargado del establecimiento de Rodilla, sito en la C/ Preciados, 25, de esta capital, el que confundió a la inspección al manifestar a los inspectores que la denominación de la empresa inspeccionada era Rodilla S.A. confusión que se mantuvo por la entidad expedientada a todo lo largo de los actos procedimentales del presente expediente".

10. La recurrente en su recurso de alzada reitera su falta de legitimación pasiva alegando nuevamente que tiene arrendado el edificio sito en la Calle Preciados nº 25, entre otras personas, a Repostería Rodilla, S.A. y que Rodilla Sánchez, S.L. con domicilio social en la Calle Orense es asimismo una persona jurídica independiente; la Consejería de Economía de la C.A.M. desestima en fecha 22 de mayo de 1.989 el citado recurso de alzada considerando en esencia en relación con la alegada falta de legitimación que la Perito de parte dijo actuar como perito de los establecimientos Rodilla constando en el acta de comparecencia suscrito por la misma su comparecencia por la firma Rodilla, S.A., asimismo Rodilla S.A. en contestación al Plego de Cargos formuló exclusivamente una cuestión de competencia por lo que el instructor sólo tuvo conocimiento de la supuesta existencia de una entidad distinta de la encartada y con el mismo domicilio una vez redactada la propuesta de resolución no habiendo propuesto prueba en la contestación al Pliego de cargos existiendo finalmente en el expediente datos que inducen a confusión pero aportados todos ellos por el interesado.En la presente vía jurisdiccional la recurrente reitera nuevamente las alegaciones formuladas en vía administrativa estimando asimismo existente la caducidad del procedimiento al haber transcurrido cerca de un año desde que se formula el recurso de alzada hasta su resolución; la administración demandada por su parte reitera igualmente los razonamientos por los que se desestimaron los escritos de alegaciones y recurso de alzada negando la caducidad del procedimiento.

La cuestión planteada, a tenor de lo expuesto en el fundamento anterior, exige examinar en primer lugar si los hechos por los que ha sido sancionada la recurrente pueden ser o no imputados a esta para lo cual comenzando por el estudio de los hechos reflejados en las actas números A 14732 y A 14734 se aprecia que estas fueron levantadas por los inspectores del servicio de consumo a la empresa Rodilla Sánchez, S.L. en la Cafetería-Restaurante sita en la calle Orense de esta capital sin que exista en el expediente actuación alguna que permita entender que los productos cuyas muestras fueron tomadas hubiesen sido fabricados por otra entidad y concretamente por Rodilla, S.A., no apreciándose que se practicase diligencia alguna en el establecimiento ubicado en la Plaza de Callao de Madrid donde según las actas se elaboraban los productos y cuya titularidad en consecuencia no resulta acreditada como perteneciente a la entidad Rodilla, S.A. En lo que se refiere al acta nº A 18834 que si fue levantada a la sociedad Rodilla S.A. en el establecimiento sito en la calle Preciados nº 25 debe tenerse en cuenta que la recurrente ha acreditado la existencia de la Sociedad Repostería Rodilla, S.A. a la que tiene arrendado tal local dedicado a la actividad de elaboración de platos precocinados en tanto que la recurrente de conformidad con lo establecido en el art. 5º de sus estatutos tiene como actividad en esencia "la compra, venta, permuta, explotación, transformación y mejoramiento de toda clase de fincas rústicas y urbanas o construcción de estas..." en base a la escritura de Constitución de la Compañía Rodilla, S.A. de fecha 19 de julio de 1.966, licencia fiscal de actividades comerciales e industriales a nombre de Repostería Rodilla, S.A., con domicilio en C/ Preciados nº 25, inscripción en el Registro de la Propiedad nº 4 de Madrid a nombre de Rodilla, S.A. de la casa nº 25 de la Calle de Preciados y contrato de arrendamiento suscrito con Repostería Rodilla, S.A. de fecha 2 de enero de 1.986 en relación con ciertos locales y pisos de la finca antes mencionada, conjunto probatorio que esta Sección estima suficiente a los efectos expuestos, debiendo deducirse de tales circunstancias en relación con los hechos imputados que la entidad inspeccionada no fue la recurrente como esta ha alegado sino Repostería Rodilla, S.A. con independencia del hecho de que la recurrente tenga su domicilio social asimismo en la finca sita en la Calle Preciados nº 25.

Frente a las circunstancias antes expuestas la Administración demandada alega tanto la vía administrativa como en la presente jurisdiccional en primer lugar, que la Perito de parte compareció en el acto de realización del análisis contradictorio en nombre de la firma Rodilla, S.A. alegación que ha de calificarse como insuficiente a efectos de imputación de los hechos origen de las actuaciones a la recurrente toda vez que las actas de comparecencia aparecen en un impreso cumplimentado a máquina en estricta relación lógicamente con las actas levantadas en cuanto a las firmas inspeccionadas y suscrito en consecuencia por el Perito tanto por la firma Rodilla, S.A. como por la firma Rodilla Sánchez, S.L., como lo acredita asimismo la certificación circunstancial en que aparece actuando "como perito de arte de los establecimientos Rodilla" manifestando en el último párrafo de su informe que "la empresa Rodilla..." generalización en definitiva que impide apreciar con la necesaria exactitud su actuación en nombre de la recurrente teniendo presente asimismo el resultado de la prueba testifical practicada; en segundo lugar que en la contestación al Pliego de Cargos la recurrente no formuló objeción alguna en relación con su falta de legitimación pasiva, circunstancia que ha de calificarse al menos como sorprendente, si bien ha de tenerse en cuenta que tal alegación sí fue formulada ya en el escrito de contestación a la propuesta de resolución y aunque el interesado ha de proponer la prueba de que intente valerse en la contestación al pliego de cargos de conformidad con lo dispuesto en el art. 17.6 del R.Dº 1954/83 ello no exime al instructor del expediente de practicar cuantas pruebas y actuaciones puedan conducir a determinar las responsabilidades susceptibles de sanción de conformidad con lo establecido en el art. 136 de la L.P.A., concretando las circunstancias personales del interesado, art. 13.3 del referido Real Decreto, utilizando para ello las facultades concedidas por el art. 13.2 del mismo sin que ante tales obligaciones quepa manifestar como hace la demandada en la resolución impugnada y en su contestación a la demanda "que fue el encargado del establecimiento de Rodilla de la Calle Preciados nº 25 el que confundió a la inspección al manifestar a los inspectores que la empresa inspeccionada era Rodilla, S.A." siendo responsable la recurrente de la confusión existente en el procedimiento. Todo lo expuesto obliga a afirmar que no existen elementos probatorios suficientes para poder considerar responsable de los hechos imputados a la recurrente Rodilla, S.A. y en consecuencia no habiéndose desvirtuado el principio de presunción de inocencia amparado por el art. 24 C.E. a estimar el presente recurso sin necesidad de entrar en otras consideraciones.

Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación que fué admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de MadridDon Manuel Lozano Muñoz; igualmente se personó el Procurador de los Tribunales Don Manuel Infante Sánchez en representación de "Rodilla, S.A.", presentando ambas partes sus respectivos escritos de alegaciones.

Acordado señalar para la votación y fallo, fué fijado a tal fín el día 22 de octubre de 1.997, en cuya fecha tuvo lugar.

El recurso en nombre de la Comunidad de Madrid se artícula sobre dos premisas: la incorrecta valoración de la prueba efectuada por la sentencia de instancia, y la improcedencia de achacar al instructor del expediente la obligación de practicar cuantas pruebas y actuaciones pudiesen conducir a determinar las responsabilidades susceptibles de sanción, aún después de contar con las Actas levantadas por los Inspectores y la carencia, en el momento de formular la propuesta de resolución, de cualquier alegación referente a la falta de legitimación pasiva.

Esta Sala no comparte el criterio de la recurrente, y estima por el contrario que el Tribunal de Instancia ha apreciado puntual y detenidamente todos los elementos probatorios incluídos en el procedimiento, sin omitir siquiera la tardía aportación del Acta nº 18.834 que ya debía de haber figurado en el expediente administrativo.

Se ha acreditado la existencia legal de la entidad "Rodilla, S.A." y también de "Repostería Rodilla, S.A." como personas jurídicas distintas y unidas por una relación de arrendamiento, así como que la segunda es la que se dedica a la elaboración de las sustancias alimenticias cuyo análisis dió lugar a la imposición de la multa por infracción del artículo 3.1.2 del R.D. 1.945/83, admitiéndose de plano la existencia de una tercera sociedad mercantil ("Rodilla Sánchez, S.L.") en cuyos locales se levantaron las Actas 18.766, 14.732 y 14.734, si bien se admitió que la elaboración de las sustancias intervenidas en las mismas se había verificado en el local que ocupa como arrendataria "Repostería Rodilla, S.A." (y en el cual se levantó el Acta tardíamente incorporada a los autos), cuyo objeto social está constituído precisamente por dicha actividad, mientras que "Rodilla, S.A." únicamente consta que se dedica a la compra, venta, permuta o explotación de toda clase de fincas, sean rústicas o urbanas; también ha quedado acreditada la realidad de la actividad profesional de "Repostería Rodilla, S.A." mediante la incorporación de la Licencia Fiscal Industrial correspondiente a las actividades ya indicadas. No cabe desconocer la posible confluencia de identidad física en algunos de los socios o representantes de ambas sociedades; pero la cuestión estriba en determinar si esa sola circunstancia, o el previo planteamiento en nombre de "Rodilla, S.A." de una cuestión de competencia ante la formulación del pliego de cargos, en vez de alegar directamente la falta de legitimación pasiva, pueden significar la posibilidad de aplicar la sanción pecuniaria a una entidad social diferente de aquella a la que cabe atribuir la responsabilidad legal del acto imputado.

Ha de tenerse muy en cuenta en este caso que no se está planteando el supuesto de elusión de responsabilidad individual pretendiendo cobijarse bajo el manto jurídico de una sociedad más o menos ficticia. Tanto una sociedad anónima como la otra están dotadas de personalidad jurídica y capacidad para soportar las consecuencias de una imputación semejante, y lo cierto es que en el curso del expediente administrativo se ha alegado reiteradamente la confusión de identidad antes de que se hubiese pronunciado resolución sancionatoria, con formulación de datos suficientes para la comprobación de su veracidad. Consiguientemente, es correcta la valoración probatoria efectuada en primera instancia, tanto en el aspecto que se refiere a la real existencia y objeto de las sociedades referidas, como al nulo significado que hay que dar al planteamiento previo del incidente de competencia a nombre de "Rodilla, S.A." en trámite de contestación al pliego de cargos que se le imputaban.

El deber de apreciar las circunstancias personales de los responsables de una infracción administrativa con el fin de comprobar si realmente le son atribuibles, viene predicado con carácter general por el artículo 136 de la Ley de 17 de julio de 1.958, temporalmente aplicable al caso debatido, así como por el artículo 13.3 del R.D. 1.945/83, especificamente indicado para este caso. Esa obligación, que refuerza el apartado anterior (artículo 13.2) al conceder a los Inspectores la facultad de poder acceder directamente a la documentación industrial, comercial y contable de las empresas inspeccionadas, rige en todo caso, con o sin alegaciones del interesado, y forma parte de la debida instrucción del expediente. De todas formas, y siempre que se ponga de manifiesto el posible error sufrido, cualquiera que sea la fase en que se encuentre el procedimiento, existe el deber de comprobar la falta de legitimación pasiva debidamente alegada.La aplicación extensiva a las personas jurídicas de la responsabilidad de carácter administrativo obliga a extender a ellas, asimismo, el anterior postulado aplicable a las personas físicas. La sanción impuesta en el procedimiento administrativo ha sido imputada a una persona jurídica de conformidad con la posibilidad que otorga el artículo 9º.4 del R.D. de 1.983 en su primer inciso; pero no por ello deja de ser necesario investigar si la imputación corresponde precisamente a esa entidad.

No hay méritos para hacer expresa imposición de costas.