STS, 18 de Noviembre de 1996

En el proceso contencioso administrativo antes reseñado recayó sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 7 de febrero de 1991, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo formulado por Dª. María , representada por el Procurador Sr. Arevalo Espejo, contra la desestimación presunta por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra la Orden del Excmo. Sr. Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía de 4 de julio de 1986 por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Presidencia del IARA de 10 de enero de 1986 que aprobó, con carácter definitivo, la clasificación de suelos en la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Córdoba y contra la Orden del mismo Consejero de 26 de noviembre de 1986 desestimatoria del recurso de reposición contra la Orden de 10 de septiembre de 1986, que, a su vez, desestimó el recurso de alzada contra la resolución de dicho Presidente de 17 de enero de 1986 que aprobó, también con carácter definitivo, la tabla de equivalencias entre las distintas clases de suelos de dicha Comarca. Sin costas". Y, notificada la referida sentencia a las partes, por la representación procesal de la actora se interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, por providencia de 23 de abril de 1991, en la que se acordó elevar a esta Sala las actuaciones con emplazamiento de las partes para que, en el término de treinta días, pudieran personarse para hacer valer sus derechos.

Personadas las partes, por providencia de 3 de octubre de 1991, se acordó entregar las actuaciones a la representación de la apelante para que, en el plazo de veinte días, formulara sus alegaciones. El trámite fue evacuado por medio de escrito presentado el 7 de noviembre de 1991, en el que se interesa que se revoque la sentencia apelada de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla de 7 de febrero de 1991 y en consecuencia la nulidad de los acuerdos del Presidente del IARA de 10 enero de 1986 y del Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía de 4 de julio de 1986 y desestimatoria del recurso de reposición contra la última interpuesto, todas relativas a la aprobación de la clasificación de suelos de la Comarca de la Vega de Córdoba y asímismo, declare la nulidad de la resolución del Presidente del IARA de 17 de enero de 1986 y de la Orden del citado Consejero de 10 de septiembre de 1986 que desestimó el recurso de alzada contra aquella interpuesto y contra la Orden del mismo de 26 de noviembre de 1986 que desestimó la resposición contra ésta interpuesto, relativas a la aprobación de las tablas de equivalencias de dicha Comarca.

Conferido el traslado a la parte apelada para que, en el mismo plazo, evacuara el trámite de alegaciones, su representación procesal presentó, con fecha 3 de enero de 1992, escrito en el que interesa sentencia desestimatoria del recurso de apelación y confirmatoria de la apelada.

Concluida la tramitación del recurso, por providencia de 4 de octubre de 1996, se señaló para deliberación y fallo el 13 de noviembre de 1996, en cuyo día tuvo lugar el referido acto.

Constituye el objeto del presente recurso determinar si debe confirmarse o, como pretende el apelante, debe ser revocada la sentencia dictada en su día por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia a la que se atribuye, al no estimar la pretensión actora, distintas infracciones del ordenamiento jurídico, que pueden agruparse para su análisis distinguiendo dos grupos. El primero deriva de que los actos administrativos que confirma dicha sentencia (aprobación de la clasificación de suelos de las explotaciones agrícolas afectadas por la reforma agraria de la Comarca de la Vega de Córdoba y aprobación de la tabla de equivalencias de las referidas explotaciones) se tramitaron y aprobaron bajo la vigencia del Reglamento de ejecución de la Ley de Reforma Agraria Andaluza (LARA), aprobado por Decreto 276/84, de 30 de octubre, que fue declarado nulo, por haberse dictado sin el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, por decisión judicial confirmada por sentencia de este Tribunal Supremo de 6 de junio de 1988, contra la que se interpuso recurso extraordinario de revisión que fue desestimado por sentencia de la Sala Especial, de 19 de octubre de 1989. El segundo grupo de infracciones invocadas está integrado por un conjunto vulneraciones procedimentales y de distintos apartados del art. 43 del mencionado Decreto de la Comunidad Andaluza 276/84. En concreto: del apartado 1, por no haberse tenido en cuenta las influencias derivadas de la existencia de microclimas en la clasificación de los suelos; de los apartados 2 y 3, por no definirse, en el método seguido, las parcelas correspondientes a la mejor y a la peor clase, ni haberse realizado la elección del municipio más representativo; y del apartado 4, porque la clasificación de suelos se ha realizado sin tomar muestras de tierra y agua, realizándose una sola visita. Al mismo tiempo, sostiene el apelante, por una parte, que precisamente el apartado 6 del propio art. 43, al establecer un plazo de quince días para la información pública infringe lo dispuesto en el art. 87 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), y, por otra, que todos los actos administrativos del expediente de aprobación de la clasificación de suelos y de la tabla de equivalencias se han realizado por publicaciones y no por notificaciones, con infracción del art. 79 LPA, y, además, carecen de motivación.

Los actos administrativos que confirma dicha sentencia (aprobación de la clasificación de suelos de las explotaciones agrícolas afectadas por la reforma agraria de la Comarca de la Vega de Córdoba y aprobación de la tabla de equivalencias de las referidas explotaciones) se tramitaron y aprobaron bajo la vigencia del Reglamento de ejecución de la Ley de Reforma Agraria Andaluza (LARA), aprobado por Decreto 276/84, de 30 de octubre, que fue declarado nulo, por haberse dictado sin el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, por decisión judicial confirmada por sentencia de este Tribunal Supremo de 6 de junio de 1988, contra la que se interpuso recurso extraordinario de revisión que fue desestimado por sentencia de la Sala Especial, de 19 de octubre de 1989. Ahora bien, sobre dicha concreta cuestión ha tenido esta Sala ocasión de pronunciarse rechazando la pretendida consecuencia invalidante de los actos administrativos dictados concretamente en aplicación del referido Decreto, no sólo en su proyección específica a la propia Comarca de la Vega de Córdoba, sino también en relación con otras Comarcas andaluzas afectadas por la reforma agraria regulada en la Ley andaluza 8/84, de 3 de julio (LARA), cuya constitucionalidad fue objeto de análisis en la STC 37/1987, de 26 de marzo; criterio que por mor del principio de unidad de doctrina y del efecto vinculante de lo decidido debe también mantenerse en el presente supuesto. Así, en sentencia de 16 de abril de 1991, la Sala atendió a lo que establecía el art. 120 LPA, proyectándolo al ámbito jurisdiccional, para señalar que "aunque la estimación del recurso interpuesto contra el Reglamento para la ejecución de la Ley de Reforma Agraria de 3 de julio de 1984 determinó la anulación del mismo, por omisión del trámite preceptivo de audiencia del Consejo de Estado", tal declaración de nulidad no afectó a los actos dictados en aplicación de la disposición general. Y advierte, además, que la disposición transitoria tercera del nuevo Reglamento de la Ley de Reforma Agraria de Andalucía, aprobado por Decreto 402/86, de 30 de diciembre, establece que "Los actos dictados en aplicación del Reglamento aprobado por Decreto 276/1984, de 30 de octubre (citado) que no hubiesen sido dejados sin efecto con anterioridad a la entrada en vigor de este Reglamento, seguirán subsistentes". Con igual resultado, aunque excluyendo el argumento derivado de la indicada disposición transitoria y la consideración literal y convalidante de los arts. 52 y 53 LPA, en sentencia de 8 de noviembre de 1993, se señaló, precisamente, en relación con la misma cuestión referida a la propia Comarca de la Vega de Córdoba que "la adecuación o disconformidad de los actos y disposiciones administrativas ha de estar y ser declarada en función de cual sea el ordenamiento jurídico vigente en el momento en que aquellos se produzcan, y por consiguiente hemos de compartir las restantes consideraciones de dicha sentencia (deprimera instancia) por las que se desestimaba el recurso, toda vez que, tras la lectura de todo lo alegado por la apelante, resulta anómalo, ante todo por ser contradictorio, que quien pretendía y pretende la invalidez de una resolución (en este caso de resoluciones) por el hecho de infringir determinadas normas de un texto reglamentario en vigor en la fecha de la misma (de las mismas), como el de 10-10- 1984 (30-10-84), simultáneamente acredite y enfáticamente destaque que esa norma legitimante de aquella había sido declarada nula en las dos instancias de esta jurisdicción y en fase de Revisión...". Y, en fin, en la sentencia de 28 de diciembre de 1993, referente a los misma resoluciones de la Presidencia del IARA de 10 y 17 de enero de 1986, por las que se aprueba la clasificación de suelos y tabla de equivalencias de la Comarca de la Vega de Córdoba se ratifica el criterio ya seguido por la sentencia de primera instancia al señalar el Tribunal a quo que no corresponde examinar, "por el carácter concreto del recurso y por escapar a los límites del mismo, lo relativo al juego de los Reglamentos, originario y posterior de ejecución de la Ley de Reforma Agraria Andaluza..." (IARA)

Una de las formas más acusada de intervención administrativa sobre la propiedad agraria es el conjunto de actuaciones que tradicionalmente se han caracterizado como de reforma agraria, que comporta, como consecuencia de la "función social", elemento estructural de la definición misma del derecho de propiedad privada o factor determinante de la delimitación legal de su contenido, según resulta del art. 33.1 y 2 y de la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 37/87), el sometimiento a un plan obligatorio de mejoras y, en su caso, al impuesto sobre tierras infrautilizadas y a la propia eventual expropiación del uso y del dominio de las fincas que contemplan en los artículos 15 a 41 de la LARA, que se ha inclinado por el sistema de Planes Comarcales de Mejora, donde se fijan los criterios para los Planes Individuales, cuyo incumplimiento determina las medidas indicadas. No puede, por tanto, negarse la importancia del procedimiento para la elaboración y aprobación de la clasificación de suelos de las explotaciones afectadas por la reforma agraria a los efectos de fijar la potencialidad productiva. Sin embargo, de ello no puede extraerse necesariamente la pretendida consecuencia invalidante derivada de la falta de referencias suficientes y explícitas a la existencia de microclimas, a la definición de las parcelas de la mejor y peor clase de suelo y a la elección del municipio más representativo, a los que se refería el art. 43 del sustituido Decreto 276/84 como criterios para dicha clasificación, si, como ocurre en el presente caso, pueden entenderse cumplidas las finalidades perseguidas en la norma para la objetivación de las distintas clases de suelos, como consideró el Tribunal de instancia con base en razonamientos aceptados por la mencionada sentencia de esta Sala de 28 de diciembre de 1993. Se ha tenido en cuenta el acta de reuniones del Grupo de Trabajo de Clasificación de Suelos de la Comarca Vega de Córdoba, constituido el 14 de marzo de 1985, dentro de la Junta Provincial de Reforma Agraria, finalizando los trabajos de una primera fase el 26 de abril , y reanudándose a finales de septiembre para el estudio de la Tabla de Equivalencia, lo que continuó en el mes de octubre, estudiándose "las influencias derivadas del microclima y calidad de las aguas". Consta que a cada miembro del Grupo se le entregó una Memoria de acuerdo con el estudio de suelos realizado en 1971 por el Centro de Edafología (sobre naturaleza y condiciones del suelo, en su relación con las plantas) y Biología aplicada, dependiente del Centro Superior de Investigaciones Científicas, sin que en ningún momento se cuestionara la credibilidad de este estudio, sino que fue ratificado por dicho Grupo. La Junta Provincial (art. 43.1) tuvo conocimiento de los trabajos del tan repetido Grupo el 31 de mayo de 1985, sobre clasificación de suelos y la Memoria que fue aprobada por la Presidencia del IARA el 14 de junio de 1985. En cuanto a la aprobación definitiva de la clasificación de suelos y Tabla de equivalencia, fue precedida del estudio y deliberación por la Junta Provincial de 23 de diciembre de 1985, continuada el 7 de enero de 1986, constando los informes emitidos por todas las organizaciones profesionales y centrales sindicales. Es cierto que no consta que se cumpliera lo determinado en el art. 43.3 del sustituido Reglamento en cuanto a la iniciación de la clasificación "por el municipio" más representativo y de referencia de la Comarca, pero ello se debe a la razón aportada por la Administración, acogida por el Tribunal a quo y confirmada por esta misma Sala en la reiterada sentencia de 28 de diciembre de 1993, consistente en que existía "homogeneidad de los suelos de la Comarca" aceptándose por el Grupo de Trabajo el fijar los tipos existentes en la comarca y, dentro de cada uno de ellos, las distintas clases y que la Junta Provincial lo informó favorablemente, con el único voto en contra de ACEA, que, sin embargo, en ninguno de sus escritos posteriores cuestionó el método seguido, aseverándose también por la Administración, y así se acepta, que si se hubiera realizado una clasificación municipio a municipio se habría llegado a las mismas conclusiones. El propio texto del art. 43.3 indica la finalidad perseguida, esto es que "la clasificación de suelos realizada sea de aplicación en toda la comarca", cosa que a la vista del expediente se ha conseguido en el caso de que tratamos, razón por la que, como se adelantó, no podemos atribuir a los cambios producidos las consecuencias anulatorias solicitadas por la parte recurrente, como tampoco la insuficiencia sostenida por ésta de la visita a las explotaciones por las ausencias de actas que consignen la concreta toma de muestras de tierra y agua.

En relación con los vicios formales o de procedimiento que se denuncian -información pública insuficiente, falta de notificación individual y ausencia de motivación- ha de tenerse en cuenta ladoctrina jurisprudencial de esta Sala. Según ella, se equipara la falta total de procedimiento a la omisión de trámites esenciales en la interpretación del anterior art. 47.1.c) LPA, y uno de los considerados esencialísimos y fundamentales, mencionado en el art. 105 CE, y directamente vinculado al derecho de defensa del art. 24 CE, es el trámite de audiencia del interesado, en el que cabe comprender la falta de notificaciones individuales a los interesados, y, en alguna medida y con diverso sentido, la información pública solo cuando proceda. Ahora bien, la anulación de los actos administrativos afectados de vicios formales se encontraba regulada por el art. 48. 2 LPA de forma claramente restrictiva -como ahora hace el art.63.2 de la Ley 30/92, de 26 de diciembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común-, al decir que sólo la determinará cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o dé lugar a indefensión de los interesados, razón por la que la relevancia del trámite procedimental de que se trata tiene que ser ponderada en cada supuesto específico. El art. 87 LPA diseñaba el trámite de audiencia pública con cierta flexibilidad, usaba la expresión "podrá acordar" y las hipótesis en que procede se hallan descritas con fórmulas sumamente generales. Por ello la jurisprudencia de esta Sala se niega a declarar sistemáticamente la nulidad por omisión de la información pública, salvo cuando viene preceptivamente impuesta por la legislación sectorial aplicable, como es el caso de autos, en el que se ha cumplido tal como viene regulada (SSTS de 29 de noviembre de 1982 y 20 de abril de 1985). El trámite de información pública afecta a un grupo indeterminado de personas e intereses, siendo su finalidad totalmente diversa a la del trámite de audiencia, que afecta a personas e intereses singulares. Este trámite de audiencia, sólo da lugar, su omisión, a la anulación del acto recurrido cuando el Tribunal constata que la misma ha producido una auténtica situación de indefensión a los recurrentes. Y la parte apelante tuvo posibilidad no sólo de formular alegaciones sino que tuvo también la oportunidad de presentar documentos, consignar datos y aportar pruebas a través de los distintos escritos y recursos presentados, razón por la que no puede afirmarse que se encontrase en situación de indefensión, al haber disfrutado de posibilidades de conocimiento y defensa de eficacia equivalente a la que se puede derivar de la notificación individual, lo que permite aplicar el criterio jurisprudencial de relativización de los vicios de forma expresada en el anterior art. 48.2 LPA (SSTS de 18 de mayo de 1977, 22 de abril y 3 de mayo de 1980, 7 de octubre de 1981 y 18 de marzo de 1987), sin que se trate, como se indica en la alegaciones del apelante, de acudir al precepto de un reglamento nulo, el art.44, que permitía, frente al art.

79 LPA, sustituir la notificación por la publicación de los actos cuando tienen destinatarios determinados.

Por último, en cuanto a la motivación exigible a los actos administrativos que limitan derechos subjetivos, debe indicarse, en la misma línea que se pronuncia la Sala del Tribunal Superior de Justicia, que se entiende cumplido tal requisito cuando se aceptan informes, dictámenes o memorias, como ocurre en el caso de autos, al considerase que los mismos forman parte del texto de la resolución, bastando, además una motivación sucinta (SSTS 24 de febrero de 1978 y 15 de noviembre de 1984).

Los razonamiento expuestos fundamentan la desestimación del presente recurso de apelación, sin que, conforme al art. 131 LJCA, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,