STS, 27 de Mayo de 1998
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| Número de Recurso | 376/1990 |
| Fecha de Resolución | 27 de Mayo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Mayo de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la entidad APROVECHAMIENTOS MARINOS, S.A., representada por el Procurador Sr. Rosch Nadal, contra Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, que aprueba el Reglamento para el desarrollo de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Administración General del Estado.
Con fecha 11 de diciembre de 1989 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, que aprueba el Reglamento para el desarrollo de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.
La representación procesal de la entidad APROVECHAMIENTOS MARINOS, S.A., interpuso recurso contencioso- administrativo contra el mencionado Real Decreto, formalizando demanda en la que suplica a esta Sala "...tenga por presentado este escrito en tiempo y forma; por formulada demanda y devuelto el expediente administrativo; y dicte en su día Sentencia por la que, estimando el recurso, declare nulo el Real Decreto objeto del mismo, por el que fue aprobado el Reglamento General de desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas; o, subsidiariamente, declare la nulidad de los arts.
6.2 y 35 de dicho Reglamento y ordene que se inserte en el artº 22.3 el reconocimiento del derecho de los interesados a conocer todo el contenido del expediente iniciado, y entre las disposiciones transitorias o en el mismo artº 6.2 la aclaración de que las salinas y establecimientos industriales de maricultura debidamente autorizados no pasarán a pertenecer al dominio público marítimo-terrestre estatal; y, en su defecto, acuerde el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artº 4.3 ó de cualesquiera otros de la citada Ley de Costas que considere el Tribunal que puedan servir de base a los preceptos y vacíos del mismo Reglamento antes citados".
Por medio de otrosí solicita esta parte el recibimiento del recurso a prueba.
El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, suplica a esta Sala que "...teniendo por presentado en tiempo y forma el presente escrito, en la representación que ostenta, lo admita, tenga por formalizada la contestación a la demanda en el recurso contencioso-administrativo de referencia y tras los trámites a que haya lugar dicte sentencia por la que desestime el presente recurso y confirme el Real Decreto impugnado por ser plenamente ajustado a Derecho, con imposición de costas al recurrente", oponiéndose, por medio de otrosí, al recibimiento del recurso a prueba.
Con fecha 29 de septiembre de 1997 se dictó Auto en el que se acuerda "recibir a prueba este recurso por término de treinta días comunes a las partes para proponer y practicarla, emplazándolespara que formulen, por escrito, los medios de prueba de que intenten valerse. Fórmese la oportuna pieza separada"
Desarrollado el periodo probatorio, con el resultado que consta en autos, y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de 10 de marzo de 1998 se señaló para votación y fallo el día 14 de mayo del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Interpuesto este recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto número 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, sus motivos de impugnación pueden sintetizarse en los siguientes términos: A) En el plano formal, se entienden infringidas las normas a que ha de sujetarse el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general, pues no se llevó a cabo el trámite de audiencia de entidades representativas de intereses afectados por aquél, ni el de información pública, exigidos por el artículo 130, números 4 y 5, de la Ley de Procedimiento Administrativo, ni tampoco el informe del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación que, por razón del contenido de la norma reglamentaria impugnada, impone el artículo 24 de la Ley 23/1984, de 25 de junio, sobre Cultivos Marinos. Y B) En el plano sustantivo: a) el artículo 6.2 de aquel Reglamento General extiende ilegal e inconstitucionalmente el ámbito del dominio público marítimo-terrestre, para comprender en él los terrenos naturalmente inundables cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes, lo cual no deja margen de reconocimiento para un hecho diferencial como son las salinas, engendrando una privación singular de derechos -expropiacionesmás alla de lo establecido en la Ley, a cuyo rango y primacía está reservada la materia; b) su artículo 35, al extender a la segunda y posteriores inscripciones las cautelas previstas en la Ley de Costas para los supuestos de inmatriculación y de inscripción de excesos de cabida, quiebra la seguridad jurídica y desvirtúa la función registral basada en el respeto a los asientos registrales y sus potencialidades legitimadoras; y c) el artículo 22.3 restringe ilegalmente la participación de los interesados en el expediente de deslinde a la sola convocatoria para mostrarles la delimitación provisional del dominio público mediante su apeo. Por último, para el caso de que se entendiera que la norma reglamentaria se limita a aplicar y desarrollar el artículo 4.3, o cualquier otro de la Ley de Costas, la tesis impugnatoria termina con la solicitud de que este Tribunal proceda al planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, pues la extensión del dominio público marítimo-terrestre a los terrenos de propiedad privada destinados a salinas o establecimientos industriales de maricultura, produce un efecto nacionalizador o de reserva al sector público de tales recursos y actividades, que no fue querido por la Ley que desarrolla y que, en todo caso, infringe los artículos 38 de la Constitución, en cuanto consagra la libertad de empresa como derecho fundamental,
33.3, en relación con el 31.1, que proscribe la confiscación, 9.3, que establece la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y 45, en cuanto protector del medio ambiente.
El estudio de la sentencia de esta misma Sala y Sección de fecha 17 de julio de 1996, dictada en el recurso contencioso administrativo número 408 de 1990 y sus acumulados, indicaba ya que las cuestiones ahora planteadas no habían de diferir en nada que fuera esencial de las que entonces se decidieron en dicha sentencia. Así es en efecto, pues examinado el escrito de demanda de aquel recurso número 408 y acumulados, ha podido comprobar la Sala su literal coincidencia con el de este proceso, incluida la firma de la dirección letrada que suscribe uno y otro escrito.
Aquella sentencia llegó a un pronunciamiento desestimatorio de los recursos que decidía, razonando en los siguientes términos:
"SEGUNDO.- La nulidad total de los Reales Decretos impugnados hay que rechazarla por las siguientes razones: a) en cuanto a la denuncia de falta del trámite de información pública, porque, por una parte, el artículo 130.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo no la establece con carácter preceptivo, dejando al juicio del Ministro correspondiente su apertura o no (sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 1.992), y, por otra, porque el artículo 105 de la Constitución no la regula directamente, sino que remite a la Ley, y en el caso presente no hay ninguna regulación al respecto que haya sido infringida; b) en relación con la falta de audiencia de las entidades representativas de intereses afectados, porque es reiterada la jurisprudencia de esta Sala, que señala que la audiencia de las mismas queda limitada a Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo, pero no cuando se trate, como es el caso, de asociaciones voluntarias (sentencias de 8 de mayo de 1.992, 11, 16 y 17 de octubre de 1.995), sin que quepa a las recurrentes denunciar la falta respecto de aquéllas, que de haberse producido, serían las únicas legitimadas paraponerlo en evidencia; y c) en cuanto a la omisión del informe preceptivo del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, que establece el artículo 24 de la Ley 23/1984, de 25 de junio, de Cultivos Marinos, porque el mismo se refiere a anteproyectos y disposiciones que puedan incidir en ellos en cuanto tales, es decir, en su naturaleza, permisión, prohibición o extinción, como se infiere de la inclusión del artículo en el Título V de dicha Ley, bajo la rubrica "Contaminación y Defensa Ecológica", y es obvio que los Reales Decretos impugnados se limitan a regular el régimen del dominio público marítimo, sin interferir para nada en la pervivencia de esos cultivos, aunque, como consecuencia de las nuevas normas, pueda haber cambiado en ciertos casos la calificación del suelo donde se ubiquen. TERCERO.- Con referencia a la nulidad de preceptos concretos, se pretende, en primer lugar, la del artículo 6.2 del Reglamento, por considerar que se vulnera el artículo 4.3 de la Ley de Costas, en cuanto éste se limita a señalar que "pertenecen al dominio público marítimo-terrestre estatal los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa", mientras que aquél realiza una extensión no prevista al incluir en ese dominio público a los terrenos "naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes". Para rechazar el pretendido "ultra vires", hay que conjugar el mencionado artículo 4.3 de la Ley, con el 3.1 a), en cuyo apartado segundo considera incluida en la zona marítimo-terrestre, y, por ende, en el demanio "los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar". Con arreglo a ello, dos supuestos, a parte de otros que aquí no nos afectan, incluye la Ley como de dominio público: a) los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa, y b) los terrenos bajos inundados por el mar; es decir, en ambos casos, son superficies que en forma natural resultan ocupados por las mareas, por lo que el precepto reglamentario, nada nuevo ha introducido, limitándose a aclarar, que los impedimentos artificiales a una natural invasión del mar, no impedirán la calificación de demanialidad, como no podía ser menos, pues, en definitiva, sólo se trata de una manifestación de la indisponibilidad de estos bienes y de la facultad de su recuperación posesoria que corresponde a la Administración, según el artículo 10.2 de la Ley. CUARTO.- Se pretende, en segundo término, la nulidad del artículo 35 del Reglamento, para lo cual se argumenta, que las limitaciones que los artículos 15 y 16 de la Ley de Costas establecen para el acceso al Registro de la Propiedad de las fincas situadas en la zona de servidumbre de protección, referidas exclusivamente a la inmatriculación y a las inscripciones de excesos de cabida, se amplían por la norma reglamentaria a la segunda y posteriores inscripciones, paralizándose las hipotecas que los empresarios del sector tienen solicitadas, con el grave quebranto que esto supone para el desarrollo de sus actividades. La Ley establece en aquellos preceptos las siguientes medidas: a) imposibilidad de practicar la inmatriculación de las fincas que colinden con el dominio público marítimo-terrestre si no se acompaña al título la certificación de la Administración del Estado que acredite que no se invade el dominio público, b) facultad del Registrador de requerir al interesado para que identifique y localice la finca en el plano proporcionado al efecto por dicha Administración, c) posibilidad del Registrador de suspender la solicitud de inscripción cuando sospeche una posible invasión del demanio marítimo, suspensión que durará hasta que la Administración expida certificación favorable, o hasta que transcurran treinta días desde la petición de oficio de dicha certificación sin que se haya recibido contestación, o hasta que se apruebe el deslinde si éste no se hubiese practicado. Esta serie de medidas de garantía, que tienen por finalidad impedir que terrenos que son de dominio público marítimo terrestre tengan acceso al Registro, como si fueran de propiedad privada, son perfectamente aplicables, y con el mismo fundamento, a las segundas y posteriores inscripciones, pues, en definitiva, están amparadas por el artículo 10 de la Ley de Costas, con arreglo a la cual "La Administración del Estado tiene el derecho y el deber de investigar la situación de los bienes y derechos que se presuman pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre, a cuyo efecto podrá recabar todos los datos e informes que considere necesarios y promover la práctica del correspondiente deslinde". En esta potestad-función hay que enmarcar al artículo 35 del Reglamento, cuya legalidad queda, por tanto, fuera de toda duda, aunque para ello se utilice como vía el Registro de la Propiedad, cuya naturaleza es la de un servicio público a través del cual se trata de adecuar la realidad física a la jurídica. QUINTO.- Se invoca, a continuación, la nulidad del artículo 22.3 del Reglamento, en cuanto restringe la participación de los interesados en el deslinde a mostrarles la delimitación provisional del dominio público mediante su apeo, impidiéndoles conocer los demás documentos incorporados. La referida restricción no puede inducirse del precepto, que únicamente contempla la especialidad del procedimiento de deslinde, con sus propias peculiaridades, lo que lleva al Reglamento a preocuparse, más como garantía que como limitación del derecho de información del administrado, de imponer al órgano que lleva a cabo el deslinde esta obligación. Una cosa es lo que la norma dice y otra la forma en que los operadores de la misma la interpreten. Si tal interpretación se realiza en la práctica, como señalan los recurrentes, en un sentido limitativo del artículo 63 de la Ley de Procedimiento Administrativo, sería por vía de impugnación del acto, cuando deberá procederse a su corrección en cada caso. SEXTO.- La lesión de la Ley de Cultivos Marinos 23/1984, de 25 de junio, que las entidades recurrentes atribuyen al Reglamento impugnado, tampoco es de apreciar. En el artículo 1º de dicha Ley, efectivamente, se reconoce la existencia de cultivos marinos tanto en bienes de dominio público como de propiedad privada. Este reconocimiento no implica, sin embargo, un estancamiento de la acciónnormativa en orden a definir lo que deba considerarse por dominio público marítimo terrestre, pues, como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, tal facultad la concede la Constitución al legislador, y nada impide que con arreglo a los nuevos conceptos dados por la Ley de Costas, que es posterior a aquella, cambie la calificación de determinadas zonas en que ciertos cultivos marinos se encuentran. El mismo argumento sirve para eludir el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 4.3 de la Ley de Costas, cuya pretensión ha sido solicitada con carácter subsidiario por las recurrentes, debiendo añadirse, que la sentencia del Tribunal Constitucional mencionada -fundamento jurídico 2º- señala que "no cabe imputar exceso alguno al legislador en ninguna de las determinaciones que los distintos apartados del artículo 4º hacen". SÉPTIMO.- Se pide a esta Sala que se ordene que se inserte en el artículo 22.3 del Reglamento el reconocimiento del derecho de los interesados a todo el contenido del expediente iniciado, y en las disposiciones transitorias o en el mismo artículo 6.2 la aclaración de que las salinas y establecimientos industriales de maricultura debidamente autorizados no pasarán a pertenecer al dominio público marítimo estatal. Tal pretensión debe rechazarse, pues no es función propia de esta jurisdicción sustituir la potestad reglamentaria que corresponde a los órganos administrativos competentes -en el caso de los Reales Decretos impugnados, al Gobierno- siendo su única misión, de acuerdo con el artículo 1º de su Ley Reguladora, conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública y con las disposiciones de categoría inferior a la Ley".
El principio de unidad de doctrina, aplicable con mayor razón cuando al debate procesal no se aporta ningún argumento nuevo o distinto de los ya tomados en consideración, debe determinar un pronunciamiento con el mismo contenido que el entonces alcanzado, procediendo por ello la desestimación de este recurso.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil "APROVECHAMIENTOS MARINOS, S.A." contra el Real Decreto número 1471/1989, de 1 de diciembre, que aprueba el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Sin hacer especial imposición de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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