STS, 28 de Julio de 1999

PonenteRAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
Número de Recurso6005/1993
Fecha de Resolución28 de Julio de 1999
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Julio de mil novecientos noventa y nueve.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 6005/93, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente le corresponde de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 27 de julio de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2165/89, en el que se impugnaba el Decreto 181/1989, de 27 de julio, de la Comunidad Autónoma del País Vasco, por el que se regula el registro de explotaciones ganaderas de reses de lidia y espectáculos taurinos y el registro de nacimiento de reses de lidia. Ha sido parte recurrida la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, representada por el Procurador de los Tribunales don Pedro Rodríguez Rodríguez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 2165/89 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se dictó sentencia, con fecha 27 de julio de 1992, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 2165/1989, INTERPUESTO POR LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO CONTRA EL DECRETO 181/1989, DE 27 DE JULIO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, NO SE EFECTÚA IMPOSICIÓN DE COSTAS".

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación y así se tuvo, acordándose el emplazamiento de las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

El Abogado del Estado, por escrito presentado el 7 de noviembre de 1995, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia en la que, estimando el recurso en todas sus partes, case y anule la sentencia recurrida, anulando el Decreto impugnado por ser contrario a Derecho.

CUARTO

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, por escrito presentado el 14 de febrero de 1996, formalizó su oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso con imposición de las costas al Estado.

QUINTO

Por providencia de 31 de mayo de 1999, se señaló para votación y fallo el 20 de julio siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Abogado del Estado formaliza su recurso de casación al amparo de un único motivo, bajo la tutela procesal que proporciona el artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (LJ, enadelante), por infracción que atribuye a la sentencia recurrida del RD 420/1987 (BOE de 30 de marzo y 10 de abril de 1987), desarrollado mediante Orden de 15 de septiembre de 1987 (BOE de 22 de septiembre), modificada por la de 26 de febrero de 1988.

Para fundamentar su recurso, sostiene el representante de la Administración General del Estado que la disposición impugnada contraviene la normativa estatal en materia de registro de ganado bovino dictada para trasponer a nuestro ordenamiento interno la normativa comunitaria en esta materia.

La CEE ha contemplado, en sus Directivas 77/504, 79/268 y en las Decisiones de la Comisión 84/247, 84/419 y 87/130, una unificación de las legislaciones nacionales en materia de certificación genealógica de las especies bovinas de razas selectas o puras. El mecanismo previsto ha consistido en confiar la creación y llevanza de dichos libros a las organizaciones o asociaciones de ganaderos reconocidas oficialmente por cada Estado.

De esta manera el sistema de registro anterior a nuestra adhesión a la CEE, consistente en un registro administrativo centralizado en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, como se contemplaba en el Decreto 733/1973, ha sido sustituido, como consecuencia de la necesaria adaptación a la normativa comunitaria, por el RD 420/1987, que confía las funciones administrativas de registro genealógico de bovino de raza a las organizaciones y asociaciones de criadores de ganado bovino. De esta manera, según el Abogado del Estado, el Decreto del Gobierno Vasco 181/1989, impugnado en instancia, supone retrotraer la normativa reguladora a la situación anterior al RD 420/1987. En suma, por virtud de aquél el Gobierno Vasco no hace sino asumir funciones administrativas de registro genealógico ya declinadas por la Administración del Estado en favor de las asociaciones representativas del sector.

Por último, la competencia autonómica para dictar el Decreto combatido no puede residenciarse en la que la Comunidad ostenta en materia de espectáculos, ya que la reglamentación de espectáculos taurinos, en lo relativo a la certificación de la edad y ascendientes del ganado a lidiar, ha de atenerse a las normas generales sobre registro de bovinos de razas puras, como resulta del dato de que la normativa comunitaria no establezca excepción alguna a la regla general de cesión de funciones registrales.

SEGUNDO

Con carácter previo al examen del motivo de casación expuesto, debe considerarse el óbice u obstáculo procesal que subyace en el argumento contenido en el escrito de oposición formulado por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, según el cual, para delimitar los ámbitos competenciales de la Administración del Estado y de una Comunidad Autónoma o de Administraciones de distintas Comunidades Autónomas, es preciso acudir al Tribunal Constitucional, según disponen los artículos 2.1.c) y 59 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

La tesis de la Administración recurrida no puede ser aceptada en sus propios términos. Por el contrario, es preciso distinguir entre conflictos constitucionales de competencia y los recursos contencioso-administrativos en los que cabe suscitar la revisión de una disposición o resolución por cualquier contradicción con el ordenamiento jurídico, incluida la eventual vulneración del orden de competencias de las distintas Administraciones territoriales o la extralimitación en el ejercicio de las respectivas competencias. En este sentido, el Tribunal Constitucional, en una primera etapa de su doctrina, señaló que la finalidad específica del conflicto constitucional era la de interpretar y fijar la titularidad competencial de las respectivas Administraciones y no la mera solución del conflicto suscitado en torno a su ejercicio concreto, en virtud de la disposición impugnada (STC 88/1989, de 11 de mayo). O, dicho en otros términos, cuando no se discute dicha titularidad sino su concreto ejercicio, esto es, si es apreciable un vicio de competencia su enjuiciamiento corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativo, faltando el necesario presupuesto de la jurisdicción reservada al Tribunal Constitucional para que tuviera el cauce del conflicto de competencias.

Ahora bien, la diferencia sustancial entre el conflicto de competencias y el recurso contencioso-administrativo en que se susciten temas competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas estriba, sobre todo, en que el fundamento del primero ha de reducirse a un planteamiento estrictamente constitucional, mientras que el segundo, además de admitir, sin duda, la referencia al parámetro constitucional permite argumentos de legalidad ordinaria.

Existe, por tanto una zona de coincidencia del ámbito del conflicto competencial ante el Tribunal Constitucional y el recurso contencioso-administrativo ante esta Jurisdicción, con la diferencia señalada de que si el Gobierno opta por el conflicto de competencias, sólo puede fundamentarle desde la perspectiva constitucional y estatutaria, mientras que si, por el contrario, interpone recurso contencioso-administrativo amplía los posibles motivos esgrimibles, pudiendo hacer valer también los posibles vicios de legalidadordinaria en que haya podido incurrir la disposición reglamentaria impugnada, aunque no disponga de la suspensión automática prevista en el artículo 161.2 CE.

TERCERO

En el supuesto que nos ocupa, en los estrictos términos en que ha sido planteado el recurso de casación por el representante de la Administración del Estado, por el único motivo que formula, lo único que se cuestiona es si la sentencia de instancia incurre en infracción del ordenamiento jurídico por considerar que el Decreto 181/1989, de 27 de julio, del Gobierno Vasco, por el que se regula el registro de explotaciones ganaderas de reses de lidia y espectáculos taurinos, y el registro de nacimiento de reses de lidia, no contraviene la normativa estatal en materia de registro de ganado bovino de razas puras, en concreto, el mencionado RD 420/1987 (BOE de 30 de marzo y de 10 de abril de 1987) desarrollado mediante Orden de 15 de septiembre de 1987, modificada por la de 26 de febrero de 1988.

Y así planteado el ámbito del recurso la tesis de la Administración recurrente no puede prosperar por cuanto el citado Real Decreto que regula el Registro de ganado bovino de razas puras, por el que se traspone al ordenamiento interno las correspondientes Directivas de la Comunidad Europea, atiende a finalidad diferente y contempla una organización registral distinta de la que es objeto del Decreto de la Comunidad Autónoma como entendió el Tribunal a quo en su sentencia.

Como tuvimos ocasión de señalar en sentencias de 18 de julio de 1997 y 15 de febrero de 1999, el RD 420/1987, de 2 de febrero, se dictó para adecuar las disposiciones españolas sobre libros genealógicos y comprobación de rendimientos de ganado bovino de razas puras a la Directiva del Consejo 77/504, de 25 de julio, que constituía, junto con las Decisiones de la Comisión 84/247 y 84/419, la referencia básica sobre la que se apoyaba la legislación comunitaria en la materia. Conforme a ella, los Estado miembros de la Comunidad podían exigir, en los intercambios comunitarios, la presentación de certificados genealógicos extendidos con arreglo al procedimiento comunitario (arts. 5 y 6); y en el artículo 1.b) de la Directiva, que se corresponde con el artículo 1.2 del Real Decreto, se considera "libro genealógico: todo libro, registro, fichero o sistema informático llevado por una organización o asociación de ganaderos reconocida oficialmente por un Estado miembro en el que se haya constituido la misma y en el que se inscriban o registren los bovinos de raza selecta para reproducción de una raza determinada, haciendo mención de sus ascendientes". De su ulterior regulación no se deduce, ciertamente, que se excluya toda intervención administrativa sino que, por el contrario, se atribuye a la correspondiente Administración, entre otras, las siguientes funciones: 1º) velar para que no se prohiban, limiten u obstaculicen por razones zootécnicas la creación de libros genealógicos, siempre que satisfagan las condiciones fijadas en aplicación del artículo 6 de la Directiva; y 2º) el reconocimiento de las organizaciones o asociaciones que lleven libros genealógicos con arreglo a dicho artículo, que había de efectuarse por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, siempre que tuvieran carácter intercomunitario y por cada una de las Comunidades Autónomas, cuando tales organizaciones o asociaciones se circunscribirán al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma correspondiente (art. 2). Asimismo, se determina, el procedimiento con arreglo al cual se señalan los criterios para el reconocimiento de las organizaciones y de las asociaciones de ganaderos, los criterios para la creación de los libros genealógicos y los criterios para la inscripción en ellos.

Por consiguiente, puede decirse que dicha normativa confiaba a las organizaciones o asociaciones de ganaderos la llevanza de los libros genealógicos para la selección y reproducción de ganado bovino de razas puras, otorgándose, sin embargo, una importante intervención administrativa de inspección y control de dicha gestión a los órganos de la Administración territorial competente con la expresada finalidad reproductiva y para propiciar la interrelación y otorgamiento de valídez recíproca a los asientos de los libros de la correspondiente raza, orientada a los intercambios comunitarios europeos.

Con arreglo a dichos criterios organizativos, pero en relación con la raza bovina de lidia, se aprobaría la reglamentación específica de su libro genealógico por Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 12 de marzo de 1990.

Ahora bien, es la Ley 10/1991, de 4 de abril, sobre potestades administrativas en materia de espectáculos taurinos, en contemplación directa de la preservación en su máxima pureza de la raza y casta de las reses de lidia para propiciar la reglamentación de dichos espectáculos y su adecuado desarrollo, la que, dejando a salvo las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas en relación con aquéllos, establece, en su artículo 5.2, un Registro de Ganaderías de Reses de Lidia. Registro que se desarrolla en el Capítulo II del Título II del RD 176/1992, de 29 de febrero, por el que se aprobó, en su día, el Reglamento Taurino, cuyo artículo 11.1 dispone que "sin perjuicio de las competencias registrales que corresponde al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, se crea en el Ministerio del Interior un Registro de Empresas Ganaderas de Reses de Lidia" (artículo coincidente con el 10.1 del Reglamento de 2 de febrero de 1996). Y, precisamente, sobre la dualidad registral de ambas organizaciones, aunque con lanecesaria coordinación, ha tenido también ocasión de pronunciarse esta Sala en sentencias de 2 de julio de 1996 y 4 de febrero de 1999. En ellas se dijo que el Libro Genealógico de Raza Bovina de Lidia, regulado por Orden del Ministerio de Agricultura de 12 de marzo de 1990, está bajo la responsabilidad de las organizaciones o asociaciones de criadores de toros, "respondiendo el Libro Genealógico y el Registro de Empresas Ganaderas de Reses de Lidia a finalidades y necesidades distintas, aun cuando puedan existir datos comunes en uno y otro registro. De otra parte, el principio de coordinación queda expresamente salvaguardado a tenor de lo previsto en la Disposición Transitoria 2ª, en la que se establece que las ganaderías cuyas reses se encuentren inscritas en el Libro Genealógico de Raza Bovina de Lidia podrán solicitar su inscripción directamente en el Registro de Empresas Ganaderas de Reses de Lidia, por el propio titular de la empresa o a través de una Asociación de Ganaderos oficialmente reconocida. Asimismo, se continúa diciendo, se podrán lidiar reses sin el requisito de la inscripción durante los ocho meses siguientes a la entrada en vigor del Reglamento de Espectáculos Taurinos, con lo cual, entendida la coordinación como la interdicción del desconocimiento o contradicción por parte de un órgano de la Administración de lo decidido por otro, es evidente que no se produce la infracción que se pretende".

Es la expuesta, esto es la denunciada vulneración del RD 420/1987, de 20 de febrero, que reguló el Libro Genealógico de razas puras de bovino, por el Decreto del Gobierno Vasco 181/1989, de 27 de julio, que regula el registro de explotaciones ganaderas de reses de lidia y espectáculos taurinos y el registro de nacimiento de reses de lidia (que, por cierto, sería luego modificado por Decreto del Gobierno Vasco 210/1992, de 21 de julio, y contemplado en el art.13 del Reglamento de Espectáculos Taurinos regulado por Decreto del Gobierno Vasco 281/1996, de 3 de diciembre) la cuestión decidida en primera instancia, y es a ella a la que, en consecuencia, ha de ceñirse estrictamente el presente recurso de casación, por el único motivo formulado, sin que pueda haber un pronunciamiento sobre títulos competenciales, tales como los relativos a ganadería o espectáculos (art. 10.9 y 38 del Estatuto de Autonomía del País Vasco), y su respectivo alcance, cuestiones que no han sido objeto del adecuado debate procesal.

CUARTO

La desestimación del motivo de casación determina que se declare no haber lugar al recurso y que se haga expresa imposición legal de costas a la Administración recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que desestimando el motivo de casación formulado, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente le corresponde de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 27 de julio de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2165/89. Con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico

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