STS, 24 de Noviembre de 1999
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| Número de Recurso | 5593/1992 |
| Fecha de Resolución | 24 de Noviembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Noviembre de mil novecientos noventa y nueve.
En el recurso contencioso-administrativo nº 1.353/1988, ha sido interpuesta apelación por la DIPUTACIÓN FORAL DE VIZCAYA, representada por el procurador don Julián del Olmo Pastor, con la asistencia de letrado, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con fecha 4 de noviembre de 1.991, sobre autorización de emisión de bonos forales; habiendo comparecido como parte apelada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
La Orden nº 1.349/1988, de 14 de junio, del Diputado Foral de Hacienda y Finanzas de Vizcaya, dispone la emisión de bonos de la Diputación Foral durante 1.988.
Contra la anterior Orden se interpuso por la Administración General del Estado recurso contencioso- administrativo, que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Vizcaya y en el que recayó sentencia de fecha 4 de noviembre de 1.991, cuya parte dispositiva dice: "FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo sostenido por el Letrado del Estado, en representación de la Administración General de aquél, seguido contra Orden Foral de Vizcaya 1.349/1988 del Diputado de Hacienda y Finanzas, que declaramos ser nula de pleno derecho y anulamos, sin expresa imposición de costas."
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación nº
5.593/1992, en el que las partes se han instruido de lo actuado y presentado los correspondientes escritos de alegaciones; habiéndose señalado para la votación y fallo el día 17 de noviembre de 1.999, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
La representación procesal de la Diputación Foral de Vizcaya formula recurso de apelación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en virtud de la cual se anula la Orden Foral nº 1.349/1988, de 14 de junio, del Diputado Foral de Hacienda y Finanzas, por la que se dispone la emisión de bonos de la Diputación Foral durante
1.988, con la finalidad de financiar parcialmente las inversiones y transferencias de capital autorizadas por la Norma Foral 1/1988. La sentencia considera que tal emisión de bonos forales necesita autorización estatal y, al haberse omitido, se incurre en infracción de un trámite que deriva en nulidad de pleno derecho.
Como se indica en la sentencia del Tribunal Constitucional 11/1984, de 2 de febrero "los territorios forales son titulares de derechos históricos respetados, amparados y sujetos a actualización en elmarco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, en virtud de lo dispuesto por la disposición adicional 1ª CE". Esa actualización que, según la sentencia del propio Tribunal 76/1988, de 26 de abril, "resulta consecuencia obligada del mismo carácter de norma suprema de la Constitución", "imposibilita el mantenimiento de situaciones jurídicas (aún con una probada tradición) que resulten incompatibles con los mandatos y principios constitucionales". "En este sentido y, desde luego, la actualización de los derechos históricos supone la supresión, o no reconocimiento, de aquéllos que contradigan los principios constitucionales. Pues será de la misma disp. adic. 1ª CE y no de su legitimidad histórica de donde los derechos históricos obtendrán o conservarán su validez y vigencia", de tal forma que "el amparo y respeto por parte de la Constitución de los derechos históricos de los territorios forales no puede estimarse como una garantía de toda competencia que pueda legítimamente calificarse de histórica", pues, "la idea de derechos históricos no puede considerarse como un título autónomo del que puedan deducirse específicas competencias". "Lo que la Constitución ha venido a amparar y respetar no es una suma o agregado de potestades, facultades o privilegios, ejercidos históricamente, en forma de derechos subjetivos de corporaciones territoriales, susceptibles de ser traducidos en otras tantas competencias de titularidad o ejercicio respaldadas por la Historia. Como resulta de la misma dicción del párrafo 2º, disp. adic. 1ª CE, lo que se viene a garantizar es la existencia de un régimen foral, es decir, de un régimen propio de cada territorio histórico de autogobierno territorial, esto es, de su >, pero no de todos y cada uno de los derechos que históricamente la hayan caracterizado".
Desde estas consideraciones, extraídas sintéticamente de las mencionadas sentencias constitucionales, el tema primordial que debe resolverse es si el endeudamiento de los territorios forales sin autorización estatal contraría los mandatos y principios constitucionales. De llegarse a solución afirmativa, no tendría razón de ser entrar a investigar si tal derecho de endeudamiento sin cortapisas venía o no atribuido históricamente a la Diputación Foral, pues, aunque así fuera, su mantenimiento postconstitucional sería imposible, al quedar extramuros del marco constitucional y estatutario a que se refiere la disposición adicional 1ª CE.
Siguiendo los criterios sentados por la sentencia del Tribunal Constitucional 11/1984 que, aunque referida al endeudamiento del País Vasco, conviene aquí tener en cuenta, "las competencias en materia de emisión de deuda pública deben ser enmarcadas en los principios básicos del orden económico constitutivos o resultantes de la denominada constitución económica".
Uno de estos principios es el de coordinación entre las distintas Haciendas territoriales con la Estatal, principio al que no pueden sustraerse las Haciendas forales, por encontrarse inmersas en "la coordinación de la planificación general de la actividad económica" que, como competencia de carácter exclusivo, atribuye al Estado el artículo 149.1.13ª de la Constitución. Acudiendo a una definición ya acuñada en la doctrina constitucional, con la coordinación se trata de fijar los medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta, de tal modo que se logre la integración de los actos parciales en la globalidad del sistema.
Este sistema coordinado se cumple, en relación con la emisión de deuda pública, a través del mecanismo de la autorización. Como dice el Tribunal Constitucional en su sentencia 11/1984, "la integración de la diversidad de las partes en un conjunto unitario, perseguida por la actividad de coordinación, exige la adopción de medidas necesarias y suficientes para asegurar la integración. De ahí que puedan ser consideradas las autorizaciones de emisión de deuda pública ... como medios al servicio de la coordinación indicada. Por otra parte, tales autorizaciones pueden ser consideradas además como decisiones de especial relevancia al servicio de una única política monetaria, cuya adopción corresponde exclusivamente al Estado, en virtud del artículo 149.1.11 CE".
En este sentido, los territorios históricos no pueden por menos de quedar sujetos al régimen de autorización que, para su endeudamiento, se preveía en el Texto Refundido de Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto 781/1986, de 15 de abril. Pretender otra cosa sería romper el sistema coordinado de planificación económica del Estado, que irradia su acción a todo el ámbito de su territorio y del que no pueden desgajarse las Diputaciones Forales, so pretexto de las singularidades de su régimen foral.
Frente a esta conclusión, no pueden ser acogidos los motivos de impugnación esgrimidos por la parte apelante. En la sentencia de esta Sala de 10 de noviembre de 1.999 se rebaten los mismos, cuando ya fueron planteados en relación con el recurso entablado contra el artículo 4º del Decreto Foral 63/1988, de 18 de mayo, que sirvió de cobertura a la Orden de emisión objeto de este litigio. Se dijo en ella, lo siguiente:Este planteamiento no puede tener la eficacia impugnatoria que pretende. Aun cuando se admitiera que la Ley del Concierto Económico no es una ley de carácter exclusivamente tributario, en la medida en que su capítulo II (referido al Cupo) regula una parte del régimen financiero, esto es, la relativa a la aportación que los Territorios Históricos han de hacer al Estado, ello no bastaría para estimar la pretensión actora. Aquel planteamiento, por lo demás, tampoco tiene suficientemente en cuenta que el preámbulo del Decreto Foral impugnado afirma que éste se dicta "en uso de las competencias que en materia tributaria reconoce la Ley del Concierto Económico [...]".
En efecto, ningún precepto de la Ley del Concierto atribuye o reconoce a los Territorios Históricos competencias en materia de deuda pública que hicieran innecesaria la autorización estatal. En términos análogos se pronunciaba aquella sentencia constitucional respecto de la Comunidad Autónoma: "[...] aunque llegásemos a admitir que el régimen de concierto económico se extendiese a aspectos no tributarios y, en concreto, a los referentes a la emisión de deuda pública -lo cual no se desprende en absoluto del tenor del artículo 41 del Estatuto Vasco, ni tampoco de la Ley 12/1981, de 13 de mayo, reguladora del vigente concierto-, y aunque admitiésemos también que dicho régimen regulase las relaciones entre la Comunidad Autónoma Vasca y el Estado, y no sólo las existentes entre éste y los territorios históricos, seguiríamos sin encontrar precepto alguno constitutivo de tal régimen de concierto que se refiera a las competencias de dicha Comunidad Autónoma en materia de emisión de deuda pública". Estas mismas consideraciones son extrapolables a los Territorios Históricos, de modo que el silencio de la Ley del Concierto a este respecto supone la imposibilidad de que aquéllos utilicen o invoquen dicho instrumento legal como norma de cobertura para el ejercicio de la competencia objeto de litigio.
Por ello, aun cuando se aceptara dialécticamente la premisa en que se funda la parte apelante (la Ley del Concierto regula todas las atribuciones de los Territorios Históricos en materia de "hacienda" y no sólo las tributarias), la ausencia en esta Ley de habilitaciones normativas a dichos Territorios para emitir deuda pública sin autorización estatal implica, simplemente, que éstos no pueden ejercer, por sí mismos, aquella atribución con apoyo en la tan citada Ley.
Esta conclusión descansa, a su vez, sobre un presupuesto que el escrito de apelación no siempre tiene suficientemente en cuenta: las Administraciones territoriales necesitan de expresas habilitaciones -constitucionales o legales- para ser titulares de poderes jurídicos, de modo que carecen de competencias fuera del marco normativo en que se ha de desenvolver su actividad. En la medida en que la Ley del Concierto -a la que se remite la de Régimen Local- no ha reconocido a los Territorios Históricos potestades en materia de emisión de deuda pública (y, menos aún, al margen de la autorización del Estado) la defensa de la existencia de dichas potestades habrá de encontrar otro título legal para justificarla.
En este punto del debate podría tener importancia la apelación a la Disposición Adicional Tercera de la Ley del Concierto que, según es bien sabido, deja en vigor las facultades que en el orden económico y administrativo reconoció a los Territorios Históricos el artículo 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de
1.906. Si se demostrara que, efectivamente, aquellos Territorios habían venido ejerciendo la atribución de emitir deuda pública sin la autorización estatal, podría analizarse si esta atribución se integraba entre las que formaban parte de sus "derechos históricos". Habría aun que analizar, en ese caso, si aquella norma, que se dicta en virtud de la actualización general del régimen foral prevista en la Disposición Adicional primera de la Constitución, al declarar subsistentes las facultades reconocidas a las Diputaciones Forales de Alava, Guipúzcoa y del Señorío de Vizcaya en el orden económico y administrativo, consiente que la competencia debatida se ejercite con independencia de la intervención estatal, para lo cual sería necesario interpretar el añadido y condicionante "sin perjuicio de las bases a que hace referencia el artículo 149.1.18 de la Constitución" que acompaña a la referida actualización.
Ocurre, sin embargo, que no se ha llegado a acreditar que la competencia para emitir deuda pública, en el sentido ya expresado, formara parte de los derechos históricos del Señorío de Vizcaya comprendidos entre las atribuciones que la Diputación Foral venía ejerciendo en 1.906. En el conflicto constitucional a que hemos hecho referencia manifestaba el propio representante del Gobierno Vasco, respecto a la extensión del contenido del artículo 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1.906, que "la escasez de bibliografíasobre emisiones de deuda u otro tipo de endeudamiento y sobre la autonomía financiera de las Diputaciones Vascas con anterioridad a 1.906 dejan sin la necesaria respuesta las cuestiones referentes a cuáles eran las facultades reconocidas en el indicado artículo 15 y si incluían también las referentes a aspectos financieros y de endeudamiento [...]". De ahí que, ante la falta de prueba al respecto, el Tribunal Constitucional llegara a la conclusión de que no constaba que entre las facultades reconocidas por el artículo 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1.906 a las Diputaciones Forales se incluyesen las relativas a emisión de deuda pública.
No es distinta la situación en este litigio. Si es cierto que los territorios forales pueden ejercitar sus competencias en tanto que titulares de "derechos históricos" sujetos a actualización foral en el marco de la Constitución y de los Estatutos de autonomía, también lo es que este proceso de delimitación de las competencias -que, en ocasiones, puede "exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales derechos", según afirmaba la sentencia constitucional antes citada- requiere algo más que menciones imprecisas o citas fragmentarias.>>
Sólo a partir de bases sólidas, que en este caso no se han aportado, podríamos dar una respuesta afirmativa a la pretensión de incluir, entre los derechos históricos que conformaban el haz de atribuciones subsistentes en 1.906, la competencia que es objeto de este debate; pero aún en este caso, su proceso de actualización, conforme a la Constitución y al Estatuto, requeriría, como anteriormente se dijo, someterse al sistema de coordinación de la actividad económica del Estado.
No se dan las circunstancias del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 a los efectos de una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el presente recurso de apelación, interpuesto por la Diputación Foral de Vizcaya contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 4 de noviembre de 1.991, dictada en el recurso nº 1.353/1988; debemos confirmar dicha sentencia; sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.
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