STS, 24 de Diciembre de 1999
| Ponente | MANUEL VICENTE GARZON HERRERO |
| Número de Recurso | 3159/1994 |
| Fecha de Resolución | 24 de Diciembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el recurso de casación interpuesto por la entidad "Netobril, S.A." y por el Ayuntamiento de Málaga, representados, respectivamente, por los Procuradores D. Antonio del Castillo- Olivares Cebrian y por D. Juan Ignacio Avila del Hierro, bajo la dirección de Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 27 de julio de 1993 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía; en recurso sobre licencia de obra en Centro Comercial.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se ha seguido el recurso número 1133/92 promovido por la entidad Metrobil, S.A., y en el que ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Málaga, sobre licencia de obra para la construcción de un Centro Comercial en la calle Zahones, Urbanización El Mayorazgo.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 27 de julio de 1993 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimando en parte el presente recurso debemos declarar y declaramos nulo el Acuerdo del Ayuntamiento de Málaga de fecha 2 de octubre de 1991, y en su consecuencia la legalidad y corrección de la licencia concedida el 15 de diciembre de 1988 para construir un centro comercial en Calle de Los Zahones, Urbanización El Mayorazgo, procediendo a la ejecución de las obras por ella permitidas, condenando a la Administración demandada a indemnizar al actor los daños y perjuicios ocasionados por la demora injustificada de la resolución del recurso de alzada interpuesto por el Sr. Vida y en mantener la suspensión de los efectos de la licencia, no obstante la petición de su alzamiento por el actor, y todo ello sin expresa condena en costas a ninguna de las partes.".
Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por la entidad "Netobril, S.A." y por el Ayuntamiento de Málaga, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 22 de diciembre de 1999 en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugna, mediante este recurso de casación interpuesto por los Procuradores D. Antonio del Castillo-Olivares Cebrian y por D. Juan Ignacio Avila del Hierro, actuando en nombre y representación de la entidad "Netobril, S.A." y del Ayuntamiento de Málaga, respectivamente, la sentencia de 27 de julio de 1993, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, por la que se estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 1133/92 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.El citado recurso había sido iniciado por Netrobil, S.A. contra el acuerdo del Ayuntamiento de Málaga de 2 de octubre de 1991 que modificaba la licencia previamente concedida el 15 de diciembre de 1988 a la entidad demandante para la construcción de un Centro Comercial en la calle Los Zahones, Urbanización El Mayorazgo, y ello como consecuencia del recurso de reposición interpuesto por terceros. Es recurrida, también, la desestimación por silencio del recurso de alzada formulado contra la anterior resolución. En la demanda, y como consecuencia de la suspensión de la licencia inicialmente otorgada, se solicitaba la anulación de los actos recurridos y el pago de la indemnización que resulte acreditada en el periodo probatorio.
La sentencia de instancia consideró que los actos recurridos eran contrarios a derecho. Que se ajustaba a derecho la licencia concedida en 1988. Que se había incurrido en responsabilidad por la Administración demandada al suspender la ejecutividad de la licencia concedida en 15 de diciembre de 1988; los perjuicios ocasionados habrían de determinarse en el trámite de ejecución de sentencia.
Contra esta sentencia se interpone el recurso de casación que decidimos, tanto por parte del demandante, como del Ayuntamiento de Málaga.
El demandante, con fundamento en el artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional, reprocha a la sentencia que esta adolece de falta de claridad, precisión y congruencia, pues la sentencia no señala las bases a las que ha de sujetarse la indemnización que reconoce, y no determina el periodo al que debe alcanzar la indemnización pertinente. Por la vía del artículo 95.1.4. se sostiene que se han infringido los preceptos 122 a 125 de la L.P.A., reguladores del recurso de alzada, y la procedencia de la condena en costas a la Administración demandada.
Por su parte, el Ayuntamiento también imputa a la sentencia falta de claridad e infracción de los artículos 40 y siguientes de la L.R.J.A.E. que regulan la responsabilidad de la Administración.
Como hemos dicho, la sentencia anula los actos impugnados. Declara la conformidad a derecho de la licencia concedida en 1988 y declara, también, el derecho de la indemnización de daños y perjuicios que se acrediten en ejecución de sentencia.
En materia de responsabilidad civil, y este es el punto clave del litigio en esta casación, el demandante solicita en el apartado tercero de la demanda "condenar a la Administración demandada a indemnizar a mi principal en la cuantía que resulte acreditada en el período probatorio". Como se ve, no hay especificación de cuantía ni de bases para su fijación, remitiéndose el reclamante a lo que resulte de la prueba. La petición del escrito de conclusiones es "que habiendo por presentado este escrito con su copia, en plazo y forma, tenga por evacuado el trámite de conclusiones, dictándose en su día Sentencia conforme al Suplico de la demanda, precisando la indemnización a favor de mi principal a cargo del demandado conforme a lo expuesto en el cuerpo del presente, señalando las cuantías fijas mínimas en la misma, y las bases de actualización, con expresa condena en costas al demandado". Finalmente, en este recurso de casación se suplica "que habiendo por presentado este escrito y los documentos acompañados, con sus copias, se sirva admitirlos, tenerme por personado y parte en la representación que ostento, disponiendo se entiendan conmigo las sucesivas actuaciones; por interpuesto en tiempo y forma en nombre de mi mandante el Recurso de Casación preparado contra la Sentencia nº 609 de 1993, dictada con fecha 27 de julio de 1993, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el procedimiento de que dimana; admitir a trámite el recurso; y, en definitiva, dictar Sentencia dando lugar al mismo y casando la resolución recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho". Por lo demás, la prueba practicada para determinar la indemnización es pericial y testifical.
Ha de tenerse presente que el acto impugnado es el acuerdo del Ayuntamiento de Málaga de 2 de octubre de 1991, por el que se modifica la edificabilidad de la licencia de 1988 que era de 1 m2 por m2, reduciéndola a 0,30 m2 por m2.
De estos datos ha de inferirse necesariamente que no se puede reprochar a la sentencia que no formule una fijación de cuantía o bases para la determinación de daños y perjuicios, pues los autos no contienen prueba suficiente capaz de establecer las bases demandadas, ni la cifra exacta indemnizable.
El alcance de la estimación parcial del recurso creemos que es suficientemente claro, y, además congruente. La sentencia anula las resoluciones impugnadas, declarando la validez de la primera licencia concedida, como pedía el actor. También condena a la indemnización de perjuicios causados, y derivados de la suspensión acordada por haberse mantenido en tiempo y modo injustificado dicha suspensión. No seaccede a la fijación pedida por el recurrente, ni a la determinación de las bases que este pretendía. Un pronunciamiento de este tipo no puede ser tachado de incongruente, pues resuelve las pretensiones deducidas, ni, probablemente, puede ser combatido por la vía de impugnación elegida por infracción del artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional.
Quizá pueda alegarse que la sentencia carece de la motivación exigible pero si se examina la prueba practicada se comprende que la sentencia rechace las bases ofrecidas por el actor.
Efectivamente, en materia de perjuicios se razona por el actor con el mayor coste de la edificación en los años 1991 y 1993, con respecto al de 1988; pero la base de este razonamiento exige que se hayan realizado las edificaciones. En el asunto de autos tales edificaciones no consta que se hayan levantado cuando la prueba se celebra, por lo que es insoslayable que no existen los perjuicios denunciados.
Del mismo modo, las eventuales ganancias dejadas de obtener, lucro cesante, descansan sobre unos hipotéticos usos de edificaciones inexistentes en el momento en que la sentencia se dicta.
Por lo que hace a la asimilación que el recurrente verifica del tiempo de suspensión de la licencia desde 1988, fecha de la concesión, hasta 1993, fecha de la sentencia, olvidando la existencia del acto recurrido, que permite alguna edificación, no parece que sea procedente y su rechazo implícito por la sentencia está justificado.
La sentencia proclama de modo indubitado que se han causado perjuicios graves al actor, entre los que, lógicamente, habrán de computarse los que se derivan del segundo proyecto, que ha devenido en inútil, y la responsabilidad efectivametne contraída y exigida por el incumplimiento del contrato de ejecución de la obra amparada en la licencia de 1988. Además de estos perjuicios, serán procedentes los que se acrediten en ejecución de sentencia, para cuya determinación cuantitativa y cualitativa, no hay otro límite, como no podía ser de otro modo, que su acreditamiento en el momento de la resolución del incidente que en ejecución de sentencia se produzca.
Por lo que hace a la infracción por la sentencia de los artículos 122 a 124 de la antigua L.P.A. es evidente que el recurrente no puede alegar dicha infracción, pues la sentencia impugnada anula los actos recurridos, que es la conclusión a la que podría llegarse si se estimaran las alegaciones que en esta materia formula. Lo que desde luego escapa a las infracciones denunciadas en este motivo es la petición de que la responsabilidad se amplíe al periodo de tramitación del litigio hasta que se dicte la sentencia, pues tal efecto no se deriva de los preceptos invocados como infringidos.
Finalmente, y respecto al último de los motivos de casación aducidos por Netrobil, conviene subrayar que la sentencia precisa en el inciso final de su séptimo fundamento, el motivo y razón de la estimación parcial del recurso, sin que pueda entenderse que la no condena en costas del Ayuntamiento implique una infracción del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional al ser esta infracción una apreciación de hecho no susceptible de revisión en casación.
En el recurso presentado por el Ayuntamiento de Málaga es preciso poner de relieve que aunque la sentencia presente ciertas contradicciones, sobre todo en lo referente a la causa generadora de la responsabilidad, de su contexto se puede deducir que no es la suspensión de la licencia concedida en 1988, sino el hecho de que esa "suspensión" era ilegal, pues no concurrían los presupuestos legales que habilitan a la Administración para acordar la suspensión de los actos administrativos. Es por tanto, la suspensión ilegal de la licencia, agravada por lo desmesurado de su duración, lo que está en el origen de la responsabilidad que se declara. En prueba de lo que decidimos, el inicio del fundamento séptimo de la sentencia impugnada declara: "Que la suspensión acordada por la Administración, -y mas cuando no había sido solicitada la misma por el Sr. Vida- resultaba totalmente improcedente, por las razones dadas en fundamentos jurídicos anteriores, improcedencia ésta gravada por la duración de la misma, cerca de dos años, por lo que es evidente que la suspensión de los efectos de la licencia de obras concedida al actor le han originado al mismo perjuicios notorios y graves al no poder iniciar las obras, ....".
La sentencia deja claro en sus razonamientos que esta suspensión indebida de la licencia se ha prolongado, también de modo excesivo, por encima de dos años, lapso temporal que carece de justificación y que agrava la responsabilidad contraída por la previa e ilegal suspensión.
Desde este planteamiento y comprensión es evidente que los reproches sobre falta de claridad de la sentencia, deducidos de ciertas contradicciones -superables- de los fundamentos jurídicos, que no tienen relevancia en el fallo, que es el lugar en que han de reflejarse la falta de claridad de las sentencias, nopueden prosperar. En la impugnada hay un pronunciamiento anulatorio de los actos recurridos, y, otro, declarativo de la responsabilidad de la Administración por suspensión ilegal de la licencia inicialmente concedida, suspensión mantenida en el tiempo de modo innecesario.
En consecuencia, y sin negar los contradictorios términos en que en ocasiones se manifiesta la sentencia recurrida, esta es susceptible de la interpretación ofrecida, lo que excluye la infracción casacional denunciada.
En lo referente a la infracción de los preceptos reguladores de la responsabilidad administrativa, y muy concretamente del artículo 40 de la L.R.J.A.E., es evidente que con independencia del contenido del acto administrativo impugnado en el pleito, la decisión de suspender la licencia primitivamente otorgada, sin que concurran los requisitos legales exigidos para ello, genera, por sí misma, la responsabilidad que la sentencia impugnada declara. Responsabilidad que se agrava por la tardanza en la resolución de los recursos interpuestos y por la omisión de toda contestación a la petición de levantamiento de la suspensión.
En definitiva, resulta procedente rechazar el motivo de casación examinado, pues la sentencia ha resuelto de modo adecuado el problema de responsabilidad planteado, aunque no siempre haya razonado del modo más claro.
Queda, finalmente, por aludir la cuestión referente a la exculpación de las decisiones de la Administración al haber sido impulsada su actuación por terceros. Este argumento que se recoge en el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Málaga, y que cada vez con mayor frecuencia venimos leyendo, es claramente rechazable. La participación ciudadana en los procesos administrativos de elaboración de planes, o de impugnación de actos de ejecución de los planes, no elimina ni atenúa la responsabilidad de la Administración pues los actos finales siguen siendo imputables a la Administración y sólo a la Administración. El que en su adopción participen los ciudadanos, impulsando la acción administrativa, o poniendo de relieve las diferentes opciones que en cada caso son posibles, no puede oscurecer el hecho de que la decisión final es de exclusiva competencia de la Administración, y es a ella y sólo a ella, a quien corresponde decidir sobre la conformidad con el ordenamiento jurídico de las diversas opciones propuestas por los administrados. La participación ciudadana en los asuntos públicos no puede convertirse en un mecanismo para solapar la responsabilidad de la Administración en las decisiones adoptadas. En definitiva, la colaboración ciudadana en la adopción de las decisiones administrativas no modifica los principios de responsabilidad aplicables.
Todo lo anterior conduce a la necesidad de desestimar los recursos de casación que decidimos y con expresa imposición de costas a los recurrentes en virtud de lo establecido en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por los Procuradores D. Antonio del Castillo-Olivares Cebrian y por D. Juan Ignacio Avila del Hierro, actuando en nombre y representación de la entidad "Netobril, S.A." y del Ayuntamiento de Málaga, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 22 de diciembre de 1999, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 1133/92; todo ello con expresa imposición de las costas a los recurrentes.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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