STS, 21 de Octubre de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 21 Octubre 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Octubre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso contencioso-administrativo arriba indicado, interpuesto por la entidad mercantil PROYECTOS E INSTALACIONES DE DESALACIÓN, S. A., representada por el Procurador de los Tribunales Don Argimiro Vázquez Guillén, contra el Real Decreto 2.366/1.994, de 9 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones hidráulicas de cogeneración y otras abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables.
Es parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado. Es parte coadyuvante de la Administración, la FEDERACIÓN EMPRESARIAL DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA, representada por el Procurador de los Tribunales Don Juan Antonio García-San Miguel y Orueta.
1. La representación procesal de la entidad mercantil PROYECTOS E INSTALACIONES DE DESALACIÓN, S. A., mediante escrito de fecha 7 de febrero de 1.995, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 2.366/1.994, de 9 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones hidráulicas, de cogeneración y otras abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables.
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Mediante escrito de fecha 1 de julio de 1.995, la recurrente formuló su demanda, con la que aportó abundante documentación, solicitando lo siguiente:
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Que se declare la nulidad del Real Decreto impugnado por no ser ajustado a Derecho.
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En su defecto, se anule la disposición general bien respecto de los artículos 2, 4, 5, 12 y el anexo de la misma, así como aquellos preceptos que el Tribunal considere igualmente no ser conformes a Derecho.
La petición formulada en la demanda, fue reiterada en el escrito de conclusiones, si bien precisó que la nulidad del reglamento impugnado al amparo de los artículos 51 y 62.2 de la LRJAPC, debe declararse en consonancia con lo dispuesto en el artículo 39 de la LJCA y 97 y 10.6.1 de la Constitución Española.
El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 4 de septiembre de 1.995. El Abogado del Estado, en su demanda y en su escrito de conclusiones, solicita que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso, por falta de legitimación de la parte actora, o, en otro caso, la desestimación delrecurso se confirme la legalidad de las normas impugnadas y se impongan las costas a la recurrente por su manifiesta temeridad y mala fe.
La representación procesal de la actora, en su demanda, solicitó el recibimiento del pleito a prueba, a lo que se dio lugar por auto de fecha 28 de marzo de 1.996. En consecuencia, la parte demandante, propuso prueba documental y pericial, pruebas que fueron practicadas.
Por providencia de fecha 24 de marzo de 1.998 se señaló el día 14 de octubre de 1.998, para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dicha providencia se designó Ponente al Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra.
Al alegar el Abogado del Estado -a lo que se adhirió la FEDERACIÓN EMPRESARIAL DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA, como parte coadyuvante- que el recurso es inadmisible por falta de legitimación de la parte actora, debemos resolver, en primer lugar esta cuestión. La legitimación activa para demandar la nulidad de un acto o de una disposición, es un presupuesto o requisito procesal para que el órgano jurisdiccional pueda examinar la pretensión que se deduzca en la demanda. La doctrina científica, desde la Constitución Española de 1.978, ha venido defendiendo que el requisito procesal de la legitimación activa debe ser enjuiciado con criterio antiformalista, dado el significado del artículo 24 de la Constitución Española; se supera así la tesis de la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, basada en formalismos jurídicos. La tesis moderna sobre el enjuiciamiento de la legitimación activa, ha sido recogida por nuestra jurisprudencia en distintas sentencias de las que son ejemplo las siguientes: 14-10-81, 20-2-84, 23-1-89, 2-10-89, 3-6-91 y 21-11-91. El Tribunal Supremo ha recogido, pues, la posición de la moderna doctrina científica, que es también doctrina del Tribunal Constitucional (V.gr. SS 160/85 y 32/1.991). En el presente recurso, la parte actora tras expresar que es una gran empresa para redactar proyectos y ejecución de grandes instalaciones de desalación, argumenta a lo largo de su escrito de demanda su interés, atendiendo a los dos sistemas de desalación que expresa y que pueden concurrir en concursos públicos. Se trata, pues, de una empresa que de negarle la legitimación -dado todo lo que argumenta en su demanda- comportaría para ella un perjuicio concreto de prosperar el presente recurso contencioso-administrativo, pues, se le impondría la necesidad de acudir a la vía jurisdiccional contra todos los actos de sujeción individual que pudiera adoptar la Administración, en tanto que -como dicen las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 2 de octubre de 1.989 y 3 de junio de 1.991- admitiendo la legitimación de la actora por la incidencia de un interés directo, se le otorga una tutela judicial efectiva exenta de la demora que implica esperar los actos de aplicación del reglamento impugnado. Debemos, pues, desestimar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo, por falta de legitimación de la actora, alegada tanto por el Abogado del Estado como por la FEDERACIÓN EMPRESARIAL DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA.
En la demanda, afirma que impugna un reglamento ejecutivo que desarrolla el Capítulo II del Título I de la Ley 82/1.980, de 30 de diciembre, sobre conservación de la energía. Según la parte demandante, el Real Decreto impugnado entre en colisión con la Ley citada porque, concretamente, contradice lo dispuesto en el artículo 7.b) y el art. 1º, ambos de dicha Ley 82/80, porque se vulneran los artículos 51 y 62.2 de la LRJAPC, así como los artícuos 97 y 103 de la Constitución. En definitiva, entresacando lo que de razonamiento jurídico existe en la demanda y en el escrito de conclusiones de la parte actora, lo que denuncia ante esta Sala es que el Real Decreto impugnado vulnera el principio de jerarquía normativa que proclama el artículo 103.1 de la Constitución Española. El principio de jerarquía normativa aparece reiterado en el art. 3.1 de la LRJAPC. Por lo que respecta al presente pleito, es evidente que el reglamento está subordinado a la Ley y que la Administración Pública está sometida plenamente a la Ley y al Derecho (art. 103.1 de la Constitución Española). Está sometida, por tanto, también a los reglamentos no declarados ilegales en cuanto que éstos forman parte del ordenamiento jurídico. El planteamiento jurídico de la demanda, se completa con lo que expresa en el Suplico de la misma al solicitar, subsidiariamente, pero sin ningún argumento jurídico que si no se declara la nulidad del reglamento impugnado, se anule la disposición general bien respecto de los artículos 2, 4, 5, 12 y el anexo de la misma, así como aquellos preceptos que el Tribunal considere igualmente no ser conformes a Derecho. Todos los argumentos jurídicos de la parte demandante deben ser desestimados por las siguientes razones:
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El artículo 51 de la LRJAPC, dispone que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar la Constitución, las Leyes ni otra disposición general de rango superior. Es clara la superioridad de la Ley sobre el reglamento. Incluso tal subordinación del reglamento a la ley -puntualiza la doctrina científica- es rigurosa, dado que la técnica de la reserva de la ley limita cualquier intento expansivo reglamentario. Tal vez por esto (aunque sin argumentación alguna), la demandante invoque el artículo 62.2 de la LRJAPC.2ª. El artículo 7.b) de la Ley 82/1.980, de 30 de diciembre, sobre conservación de la energía dispone que la producción de energía eléctrica debe realizarse de forma que se deduzca un ahorro energético dentro de las prioridades de la política energética general. Frente a ello (y teniendo en cuenta el objeto de dicha Ley a tenor de lo dispuesto en su artículo 1º), la demandante afirma que el reglamento impugnado obliga a acudir a sistemas de desalación de agua menos rentables que el que la demandante defiende que es el sistema de desalación de agua por ósmosis inversa, frente al sistema de vapor. Pero este alegato es desviarse del planteamiento jurídico expresado (aunque a ello hemos de referirnos más adelante). Jurídicamente, la pretensión de nulidad del reglamento impugnado ha sido formulada en términos abstractos, lo que no puede admitirse por lo siguiente: el recurso contencioso-administrativo tiene por objeto pretensiones que han de deducirse en relación con el reglamento impugnado, no sólo acotando la petición que se haga (en el presente caso de nulidad de la disposición reglamentaria), sino señalando la infracción de que adolezca el precepto reglamentario que se impugne. Solo así es posible que la jurisdicción ejercite su función revisora respecto de las disposiciones y actos de la Administración.
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Como consecuencia de lo que se acaba de razonar, nos encontramos con una Ley (la Ley 82/80) y con el reglamento impugnado que desarrolla parte de ella. Con esta afirmación que es la única que, en abstracto, como señala el Abogado del Estado, late en todo el escrito de demanda, no es posible afirmar que el reglamento impugnado vulnere el principio de jerarquía normativa, porque, evidentemente, el reglamento impugnado está subordinado a la Ley como ha hemos dicho. No existe, pues, vulneración del artículo 51 de la LRJAPC.
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Para garantizar la generalidad y estabilidad consustanciales a las reglas básicas (STC 147/91), éstas deben establecerse mediante Ley formal votada en Cortes, aunque, como excepción, quepa admitir que en ciertas circunstancias el Gobierno pueda regular por Real Decreto aspectos básicos de una determinada materia. Estas circunstancias excepcionales se dan cuando el reglamento resulta complemento indispensable para asegurar el mínimo común denominador establecido en las normas legales básicas (SSTC: 25/83, 32/83 y 48/88). El reglamento es indispensable cuando la ley formal no resulta instrumento idóneo para regular exhaustivamente todos los aspectos básicos, debido al carácter marcadamente técnico o a la naturaleza coyuntural y cambiante de los mismos (SSTC: 76/83, 787/85, 86/89, 147/91, 149/92) y es complemento de las normas legales básicas, cuando, además de ser materialmente básico, actúa como desarrollo de una ley que previamente ha acotado el alcance general de lo básico (el Gobierno puede regular por vía reglamentaria materias básicas definidas como tales en normas de rango de ley, porque entonces su actuación es completiva y no delimitativa o definidora de competencias . Esto es plenamente aplicable al reglamento ahora impugnado, por cuya razón debemos rechazar que el reglamento impugnado vulnere el artículo 62.2 de la LRJAPC.
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La indefinición general de la demanda -como bien explica el Abogado del Estado- queda expresado en el Suplico de la misma que ya hemos consignado. No se puede pretender la nulidad de determinados preceptos de un reglamento, sin que se indique qué infracción, respecto de la ley contienen. Queda, pues desestimada la petición subsidiaria formulada por la demandante.
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El expediente administrativo y el proceso seguido en la instancia contiene abundante prueba, de la que se desprende que el presente recurso contencioso-administrativo sólo puede correr la suerte de su desestimación. Debemos hacer algunas consideraciones sobre la prueba pericial propuesta y practicada. Los peritos, para lograr la convicción íntima del juzgador a los efectos de resolver el presente pleito, han formulado dos informes amplios, completos desde el punto de vista de la técnica de la profesión de cada uno de los tres peritos, para llegar a la conclusión que el Tribunal aprecia y acepta, de que el sistema de desalación de agua por el sistema de ósmosis inversa puede ser el de mayor rentabilidad energética y el que menos energía primaria consume; pero que el sistema de desalación de agua por el sistema de vapor puede ser más rentable en casos particulares y, por supuesto, si está subvencionado. La prueba pericial tiende, como hemos indicado a provocar la convicción judicial en un determinado sentido. Esta prueba no es nunca un auxiliar del Juez, como algún sector doctrinal ha pretendido. Repetimos que la prueba pericial, en cuanto tiende a lograr el convencimiento del juzgador es una prueba de apreciación discrecional o libre; de ahí que cualquiera que sea el contenido científico o técnico del dictamen que den los peritos, nunca el Juez queda vinculado por lo que aquellos concluyan. Con lo dicho y con la interpretación que damos a la pruebapericial, no es posible aceptar las pretensiones de la parte demandante, expresadas en sus escritos de demanda y de conclusiones.
Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos la causa de inadmisión del recurso alegada por el Abogado del Estado y por la FEDERACIÓN EMPRESARIAL DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA, al entender que la parte demandante está legitimada para la interposición del recurso.
Que debemos desestimar y desestimamos íntegramente el recurso interpuesto por la entidad mercantil PROYECTOS E INSTALACIONES DE DESALACIÓN, S. A., contra el Real Decreto
2.366/1.994, de 9 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones hidráulicas, de cogeneración y otras abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables. DECLARAMOS QUE DICHO REAL DECRETO ES CONFORME A DERECHO.
SIN CONDENA EN COSTAS.
Devuélvase a la Administración General del Estado el expediente administrativo, junto con un testimonio de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Eladio Escusol Barra.- Fernando Cid Fontán.- Oscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Juan José González Rivas. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario certifico.
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