STS, 24 de Febrero de 1998

PonenteSEGUNDO MENENDEZ PEREZ
Número de Recurso2872/1990
Fecha de Resolución24 de Febrero de 1998
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Febrero de mil novecientos noventa y ocho.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por el CENTRO PROFESIONAL FUNDACION REVILLA GIGEDO, representado por el Procurador Sr. Roncero Martínez, contra sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 9 de febrero de 1990, sobre reintegro de importe por obras excluidas de subvención.

Se ha personado en este recurso, como parte apelada, la Administración General del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo número 46.035, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 9 de febrero de 1990, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el "CENTRO PROFESIONAL FUNDACION REVILLA GIGEDO, contra Resolución del Ministerio de Educación y Ciencia, de fecha doce de Junio de mil novecientos ochenta y cinco, por la cual sólo en parte se estimó el recurso de alzada formulado contra la Resolución de la Dirección General de Presidencia del Patronato de Promoción de la Formación Profesional de once de Mayo de mil novecientos ochenta y cuatro, así como frente a la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición contra la primera interpuesto, a que las presentes actuaciones se contraen, debemos: - Confirmar y confirmamos tales Resoluciones. Sin expresa imposición de costas".

SEGUNDO

Contra la referida resolución ha interpuesto recurso de apelación la representación procesal del CENTRO PROFESIONAL FUNDACION REVILLA GIGEDO, quien, en su escrito de alegaciones, suplica a esta Sala "...se sirva admitir el presente escrito de alegaciones y, en su día, previos los trámites preceptivos, dictar sentencia por la que se revoque la apelada y estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi representada contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución del Secretario de Educación, actuando en facultades delegadas del Ministro, de 12 de junio de 1985, que estimaba parcialmente el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Presidencia del Patronato para la Formación Profesional, de 11 de mayo de 1984, a) Se declare la nulidad de la Normas A.3 último párrafo y A.4 de las Instrucciones para la justificación de subvenciones a centros no estatales de Formación Profesional. b) Se declare debidamente justificada la subvención al Centro profesional Fundación Revilla Gigedo correspondiente al curso 1982-83 para Formación Profesional de Primero y Segundo Grados. c) Se condene a la Administración al pago a mi representada de la cantidad de 1.945.905 Ptas, y a los correspondientes intereses. d) Se condene a la Administración demandada al pago de las costas del presente proceso".

TERCERO

El Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, suplica a esta Sala que "... teniendo por evacuado el trámite de alegaciones interpuesto por la representación del Centro ProfesionalFundación Revilla-Gigedo, contra sentencia de 9 de febrero de 1.990, siguiendo el procedimiento por sus trámites legales se dicte sentencia por la que con expresa desestimación del recurso se confirmen en todas sus partes tanto la sentencia apelada cono las resoluciones a las que se refieren las actuaciones del expediente administrativo".

CUARTO

Mediante Providencia de 17 de octubre de 1997, se señaló para votación y fallo el día 12 de febrero de 1998, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia apelada desestima el recurso contencioso administrativo al apreciar en el ejercicio de la acción un supuesto de desviación procesal por planteamiento de una "cuestión nueva", a cuyo examen se opone el carácter revisor de una previa actuación administrativa propio de este orden jurisdiccional. Procede por lo tanto detallar ante todo cuales han sido las pretensiones que en sede administrativa y judicial dedujo la parte recurrente, ahora apelante.

SEGUNDO

El Patronato de Promoción de la Formación Profesional, con ocasión de examinar la cuenta justificativa de la aplicación dada a la subvención recibida durante el curso 1982-83 por el Centro Privado de F.P. "Fundación Revilla Gigedo", acordó en resolución de fecha 11 de mayo de 1984 que este Centro reintegrara al Patronato la cantidad de 1.945.905 pesetas, resultante de la suma de tres partidas; dos de ellas, por importes de 987.333 y 883.678 pts., reflejaban gastos por diversas obras; y la tercera, por importe de 74.894 pts., correspondía a la adquisición de material inventariable. El razonamiento que condujo a tal acuerdo fue que ese tipo de gastos no pueden imputarse a las subvenciones de F.P., destinadas exclusivamente al pago del personal de los Centros y a los gastos de funcionamiento normales de los mismos, pero no a obras de reparación de éstos ni a la adquisición de material inventariable.

Interpuesto recurso de alzada, se estimó en parte por resolución de fecha 12 de junio de 1985, al entender que algunos de los importes de aquellas tres partidas, cuya suma arrojó la cantidad de 87.269 pts., sí deben considerarse como gastos normales de mantenimiento del Centro. En consecuencia, dicha resolución redujo la cantidad a reintegrar a la de 1.858.636 pesetas.

Notificada esa resolución el 1 de julio de 1985, con expresa indicación de que contra ella podía interponerse recurso de reposición o recurso contencioso-administrativo, optó el Centro por el primero, en el cual abandonó toda pretensión sobre aquellas partidas, limitándose a solicitar el reconocimiento del derecho a justificar como gasto de sostenimiento del Centro docente, en relación con la subvención concedida para el curso 1982-83, el importe de 1.524.093 pts., correspondiente al precio abonado a la Compañía Mercantil INSERHIG S.A. por la contrata de limpieza del Centro, que por error había incluido en la justificación de cuentas en el capítulo de gastos de personal.

El recurso contencioso-administrativo se interpuso el 29 de julio de 1986 contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición al que acaba de hacerse referencia.

Por fin, el escrito de demanda descansa en un extenso razonamiento, que aflora por vez primera, sobre la nulidad de las denominadas "Instrucciones para la justificación de subvenciones a Centros no estatales de Formación Profesional", al que sigue una reformulación de la justificación de cuentas para llegar a la conclusión de que la misma, globalmente considerada, se acomoda a las normas de aplicación. En base a ello, dicho escrito de demanda solicita el dictado de una sentencia por la que:

  1. Se declare la nulidad de las normas A.3. último párrafo y A.4. de las Instrucciones para la justificación de subvenciones a Centros no estatales de Formación Profesional.

  2. Se declare debidamente justificada la subvención al Centro Profesional Fundación Revilla Gigedo

    correspondiente al curso 1982-1983 para Formación Profesional de Primero y Segundo Grados.

  3. Se condene a la Administración al pago a mi representada de la cantidad de 1.945.905 Pts., cantidad detraída de oficio por la Administración en la liquidación de 28 de septiembre de 1983 de las subvenciones correspondientes a los atrasos del curso 1982-83 en ejecución de la Resolución del Presidente del Patronato de Formación Profesional de 11 de mayo de 1984, y a los correspondientes intereses.

  4. Se condene a la Administración al pago de las costas del procedimiento.

TERCERO

Conviene recordar ahora la doctrina jurisprudencial referida al supuesto de desviación procesal apreciado en la sentencia apelada. Básicamente se ha dicho (así en el Fundamento de Derecho sexto de la sentencia de 24 de enero de 1997, por citar una de las más recientes) que "El proceso contencioso administrativo tiene un carácter esencialmente revisor por requerir, como presupuesto, la existencia de un acto administrativo previo. Cierto es que su objeto no viene constituido por el acto en sí, sino por las pretensiones que se deducen respecto de él, por lo que las partes pueden aducir en apoyo de sus pretensiones cuantos fundamentos o motivos tengan por conveniente, aunque no hubieran sido planteados en la vía administrativa (art. 69.1 LJCA), pero sin que les sea posible, sin embargo, introducir en vía jurisdiccional pretensiones distintas o ajenas a las que se han resuelto en la vía administrativa". Se trata pues, en una usual terminología, de diferenciar los conceptos de "cuestión nueva", cuyo planteamiento deviene inadmisible por mor de aquel carácter revisor, y de "argumentos nuevos", admisibles en todo caso al ser el objeto del proceso no el acto en sí mismo, sino la pretensión deducida en relación a él. Para ello, el Fundamento de Derecho tercero de la sentencia de 18 de junio de 1993 recuerda, como doctrina jurisprudencial consagrada, la que afirma que "debe partirse como factor diferenciador de lo que constituye la esencia identificadora del objeto que se haya planteado ante la Administración, entendiéndose por objeto -ya que el vocablo es susceptible de más de una acepción- la materia o tema planteado, en lo que respecta a su verdadero contenido, que es lo que sirve de base y el que configura la petición y pretensiones correspondientes; siendo este objeto o materia lo que se traduce con el nombre de cuestión, mientras que cuando se hable de argumento o motivo, se está pensando en el razonamiento empleado en justificación de lo pretendido en relación con aquélla; en realidad los dos componentes referidos pueden enmarcarse: uno en el propio de los hechos, otro en el de la dialéctica, la lógica y el derecho, circunstancia que explica la inalterabilidad que debe existir en el planteamiento y fijación de lo perteneciente al primer campo (supuesto de hecho) y la elasticidad permitida en el campo de los segundos (fundamentos o razonamientos jurídicos)". A su vez, la sentencia de 7 de marzo de 1995, por aceptación de los Fundamentos de Derecho de la apelada, señala que "existirá desviación procesal generadora de inadmisibilidad del recurso cuando ...se formulan nuevas pretensiones o cuando se reformen, alteren o adicionen al recurso jurisdiccional peticiones que no se discutieron en vía administrativa y ni siquiera se formularon ante ella -Sentencias de 30 enero 1980 y 31 octubre 1983-, salvo que "entre la pretensión en vía administrativa y jurisdiccional no exista una sensible variación ...si nos atenemos a la narración fáctica y a la causa de pedir" -Sentencia de 29 junio 1983-".

CUARTO

La aplicación de esa doctrina jurisprudencial al supuesto antes descrito conduce ciertamente a la apreciación de que las pretensiones literalmente deducidas en el escrito de demanda incurren en ese vicio de desviación procesal. En efecto, la parte actora llegó a consentir en vía administrativa el pronunciamiento que en orden a las tres partidas primeramente discutidas se contiene en la resolución de fecha 12 de junio de 1985; tras ello, limitó en esa vía su discrepancia al tratamiento dado a la partida por importe de 1.524.093 pesetas, interponiendo su recurso jurisdiccional contra la desestimación presunta de la petición que en orden a ella había deducido en el recurso de reposición. Sin embargo, la tesis impugnatoria planteada en el escrito de demanda -y las pretensiones consiguientes- no se limita a adicionar nuevos argumentos jurídicos en apoyo de esa misma petición, sino que, rebasando ese ámbito, defiende propiamente la adecuación a Derecho de la cuenta justificativa en su globalidad sobre la base de la nulidad, antes no cuestionada, de determinados extremos de las "Instrucciones para la justificación de subvenciones a Centros no estatales de Formación Profesional".

QUINTO

No obstante lo anterior, es cierto también que la interpretación más favorable -obligada por otro lado- a la efectividad del derecho a la tutela judicial, admite entender que en ese planteamiento global de la justificación de cuentas, y en las pretensiones deducidas, sigue subsistiendo, como uno de sus aspectos parciales, la discrepancia sobre el tratamiento dado a la partida últimamente citada. Ello es así: a) porque en el escrito de demanda, de manera explícita, y por tanto sin dificultar el derecho de defensa de la parte demandada, se sigue argumentando en extenso sobre ella, en términos coincidentes a lo razonado y pedido en vía administrativa; y b) porque el cómputo y abono de esa partida no constituiría más que una pretensión de entidad menor a la deducida, comprendida así en ésta.

SEXTO

A esa partida de 1.524.093 pesetas, resultante de la suma de sucesivas facturas mensuales por igual importe, que se incrementa a partir del 1-1-83 en el 18,86%, y en las que el servicio prestado se describe meramente como "trabajos de limpieza de mantenimiento, realizados durante el mes de la fecha", opuso la Administración, a través del informe de 30 de julio de 1986, un reparo, entre otros, de "duplicidad" en el gasto, por disponer el Centro, como personal de limpieza, de tres trabajadoras, cuyas nóminas y cuotas de Seguridad Social han sido computadas en la subvención. Ante ese reparo - razonable en sí mismo en cuanto la "limpieza de mantenimiento" se presenta como propia o asequible a las labores del personal ya contratado-, quien pretende disfrutar de la ayuda que toda subvención comporta, trasladando a la Administración la carga de soportar un determinado gasto, hubiera debido ofrecer la alegación y, en sucaso, la prueba racionalmente demostrativas de la necesidad u oportunidad de éste. Su total ausencia impide a este Tribunal formar un juicio seguro sobre la pertinencia de que a él deba extenderse la subvención, lo que conduce en definitiva, bien que por argumentos en parte no coincidentes, al mismo pronunciamiento desestimatorio que alcanzó la sentencia apelada.

SÉPTIMO

Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Se desestima el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del "CENTRO PROFESIONAL FUNDACIÓN REVILLA GIGEDO" contra la sentencia que con fecha 9 de febrero de 1990 dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, de la Audiencia Nacional en el recurso número 46.035. Sin hacer especial imposición de las costas causadas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo o cual yo, la Secretario, certifico.

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