STS, 14 de Diciembre de 1998

PonenteRAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
Número de Recurso194/1995
Fecha de Resolución14 de Diciembre de 1998
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Diciembre de mil novecientos noventa y ocho.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo núm. 194/95, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Mercedes Revillo Sánchez, en nombre y representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España, contra el R.D. 2259/1994, de 25 de noviembre, por el que se regulan los almacenes farmacéuticos y la distribución al por mayor de medicamentos de uso humano y productos farmacéuticos. Ha sido parte apelada el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por escrito presentado el 13 de marzo de 1995, la Procuradora de los Tribunales doña Mercedes Revillo Sánchez, en nombre y representación del Consejo General de Colegios Farmacéuticos de España, interpuso recurso contencioso administrativo contra el referido RD 2259/1994, de 25 de noviembre, por el que se regulan los almacenes farmacéuticos y la distribución al por mayor de medicamentos de uso humano y productos farmacéuticos, aprobado a instancia del Ministerio de Sanidad y Consumo. Y, recibido el expediente administrativo y efectuada la correspondiente publicación en el BOE, por providencia de 2 de noviembre de 1995, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.

El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 4 de diciembre de 1995, en el que se solicita "tener por formalizada la demanda y en su día dictar sentencia".

SEGUNDO

Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de alegaciones previas solicitando la declaración de inadmisión del recurso, por incumplimiento de lo establecido en el artículo 69 de la Ley de la Jurisdicción, al no contener la demanda ninguna pretensión, ya que en ella la parte actora se limita a solicitar pura y simplemente el pronunciamiento de una sentencia sin concretar la pretensión en los términos previstos en los artículos 41 a 43 de la Ley de la Jurisdicción.

Tramitado el correspondiente incidente, se dictó auto rechazando el motivo de inadmisión aducido como alegación previa, ya que del contenido del escrito de demanda podía deducirse que lo que se solicitaba como pretensión procesal era la declaración de nulidad del artículo 4 del RD 2259/1994, de 25 de noviembre, por lo que, aunque de forma implícita, cabía entender cumplidos los requisitos del artículo 69 LJCA.

TERCERO

Por escrito fechado el 10 de enero de 1997, el Abogado del Estado dedujo su contestación a la demanda, en la que reitera su solicitud de inadmisión del recurso y, subsidiariamente, su desestimación confirmando la Disposición General recurrida con condena en costas del recurrente.

CUARTO

Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representación actora presentado el 13 de febrero de 1997, en el que interesa sentencia que declare la nulidad del artículo 4 del Real Decreto 2259/1994, de 25 de noviembre; y por el Abogado del Estado, por escrito fechado el 17de abril del mismo año, se limita a interesar que se tenga por reproducida la súplica de su escrito de contestación a la demanda.

QUINTO

Concluso el procedimiento, por providencia de 8 julio de 1998, se señáló para delilberación y fallo el día 10 de diciembre de 1998, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El objeto de la pretensión anulatoria de la parte actora, después de la concreción derivada del incidente de alegaciones previas lo constituye exclusivamente el artículo 4 del RD 2259/1994, de 25 de noviembre, por el que se regulan los almacenes farmacéuticos y la distribución al por mayor de medicamentos de uso humano y productos farmacéuticos; pero antes de analizar la cuestión de fondo suscitada en torno a la validez jurídica de dicho precepto es preciso despejar el camino procesal del recurso a cuya viabilidad opone el Abogado del Estado una nueva causa o motivo de inadmisión. Esta vez se trata de la falta de legitimación del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos para impugnar dicho precepto reglamentario.

Argumenta el representante procesal de la Administración del Estado que corresponde a la actora acreditar el beneficio que obtendría con la declaración de nulidad del precepto cuestionado, artículo 4 del RD 2259/1994, cuando ello supondría volver a la legalidad anterior contenida en el artículo 80 de la Ley del Medicamento y a la Orden de 1964 sobre la figura de Director del Almacén. Sin embargo, el planteamiento de la legitimación efectuado en tales términos afecta más a la cuestión de fondo que a la concurrencia del requisito procesal, para cuya concurrencia basta constatar que no es indiferente a la profesión farmacéutica la regulación reglamentaria que se haga de la figura de "Director Técnico Farmacéutico" de los almacenes farmacéuticos a que se refiere el artículo impugnado y que, de conformidad con el artículo 1.3 de la Ley de Colegios Profesionales, Ley 2/1974, de 13 de febrero, constituye uno de los fines de la Administración corporativa la defensa de los intereses profesionales y que en el presente caso se concretan, en tesis actora, en: evitar la "desproporción" de las funciones asignadas a un solo Director Técnico farmacéutico y en la posibilidad de dar ocupación profesional a farmacéuticos con el desarrollo reglamentario pretendido de la necesidad legal de "famacéuticos adicionales" en los almacenes mayoristas farmacéuticos.

SEGUNDO

La parte actora imputa a la norma reglamentaria que impugna la omisión del establecimiento de "farmacéuticos adicionales" junto a la figura del Director Técnico farmacéutico de los almacenes farmacéuticos. Ausencia de regulación que considera contraria a Derecho con base, esencialmente, en dos argumentos: se establece una relación de funciones de dicho Director difícil de asumir en solitario, cuando de ellas pueden derivarse responsabilidades civiles, penales y administrativas, y es la propia Ley del Medicamento, Ley 25/1990, de 20 de diciembre, la que, en su artículo 80.2, dispone que el Gobierno establecerá reglamentariamente con carácter básico la necesidad de los "farmacéuticos adicionales", además del Director Técnico. De esta forma se suscita una posible ilegalidad por omisión del precepto reglamentario cuya singularidad resalta la propia parte actora en su demanda: "nos hallamos ante una situación excepcional en los mecanismos de control de la actividad administrativa. Sabemos, [dice la recurrente], que la Administración ha incumplido un mandato de la Ley, claro y terminante, pero no porque su texto contenga alguna determinación positiva contraria a la Ley, sino porque el Reglamento omite regular un extremo que la Ley ordena que sea regulado".

Singularidad, decimos, que no significa, en modo alguno, exclusión de la posibilidad de estimar en sede jurisdiccional la eventual infracción de la Ley o del ordenamiento jurídico por el Reglamento como consecuencia de una omisión del mismo. Es cierto que las pretensiones deducidas frente a la omisión o, en general, inactividad reglamentaria han encontrado tradicionalmente en nuestra jurisprudencia, además de la barrera de la legitimación, un doble obstáculo: el carácter revisor de la jurisdicción y la consideración de la potestad reglamentaria como facultad polìtico-normativa de ejercicio discrecional.

Ahora bien, tales reparos no ha sido óbice para que, ya desde antiguo, se haya abierto paso una corriente jurisprudencial que ha admitido el control judicial de la inactividad u omisión reglamentaria. En el ejercicio de esta postestad son diferenciables aspectos reglados y discrecionales (Cfr. SSTS 8 de mayo de 1985, 21 y 25 de febrero y 1o de mayo de 1994), y no es rechazable ad limine, sin desnaturalizar la función jurisdiccional, una pretensión de condena a la Administración a elaborar y promulgar una disposición reglamentaria, porque el pronunciamiento judicial, en todo caso de fondo, dependerá de la efectiva existencia de una obligación o deber legal de dictar una norma de dicho carácter. Es este un problema sustantivo diferenciable, sin embargo, del alcance del control judicial, pues constatado el deber legal de dictar una regulación por la Administración y el incumplimiento de aquél resulta ciertamente más difícil admitir la posibilidad de una sustitución judicial de la inactividad administrativa reglamentaria hasta el puntode que el Tribunal dé un determinado contenido al reglamento omitido, siendo significativo a este respecto el artículo 71.2 de la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, Ley 29/1998, de 13 de julio que, abandonando la previsión establecida para el limitado supuesto de las Ordenanzas fiscales en el artículo 85 de la Ley jurisdiccional de 1956, dispone que "los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados". Y ello es así porque el poder de sustitución no puede llegar allí donde la ley reserva a la Administración un poder discrecional de decisión que responde a su específica posición político-constitucional. O, dicho en otros términos, tal poder sólo alcanza hasta donde la ley regla la actividad administrativa que en el ámbito de la potestad reglamentaria no suele alcanzar hasta la imposición de la forma o contenido con que ha de quedar redactada la norma reglamentaria, aunque exista la obligación legal de dictarla.

TERCERO

En el presente caso la parte actora reprocha al RD 2259/1994, de 25 de noviembre, que no prevea o regule, precisamente en su artículo 4, la figura de "farmacéuticos adicionales" de almacenes mayoristas farmacéuticos, pero por ello no se nos pide una condena a la Administración para que realice dicha regulación, ni menos aún que sea esta Sala la que dé contenido a dicha figura contemplada en el artículo 80.2 de la Ley del Medicamento (LM), Ley 25/1990, de 20 de diciembre, sino que se nos pide lisa y llanamente la nulidad de dicho precepto reglamentario. Posibilidad de nulidad por infracción omisiva que es teóricamente posible en dos supuestos señalados ya en Sentencia de esta misma Sala de 16 enero de 1998: a) cuando, siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de la previsión reglamentaria suponga el incumplimiento, no de una mera habilitación, sino de una obligación expresamente establecida por la Ley que se trata de desarrollar o ejecutar; y b) cuando el silencio del Reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico. Y es únicamente en este caso de omisión reglamentaria, en el que el restablecimiento de la supremacía de la Constitución o de la Ley puede consistir en negar simplemente eficacia jurídica al efecto derivado de dicho silencio del reglamento contrario al ordenamiento jurídico.

CUARTO

Contemplando el precepto reglamentario que se somete a nuestra consideración desde la perspectiva de la indicada doctrina resulta, en primer lugar, que el citado artículo 80.2 LM dispone, en términos imperativos, que el Gobierno establecerá reglamentariamente con carácter básico "la necesidad de > del Director Técnico, por almacén mayorista de distribución farmacéutica". Pero no supedita tal regulación de forma inescindible a la figura del Director Técnico, ni tampoco lo hace en términos de obligación que haya que cumplir en determinado plazo. Por el contrario, resulta, que la figura del Director Técnico se contempla en el apartado 1 del mismo precepto para cualquier almacén mayorista autorizado, mientras que los "farmacéuticos adicionales" son contemplados sólo para especiales supuestos "a partir de un determinado volumen de actividad profesional", cuya concreción se supedita a la precisión reglamentaria; o, dicho en otros términos, en la propia concepción legal pueden existir Directores Técnicos sin > porque aquella figura no está condicionada por la existencia de éstos. Y así adquiere sentido la explicación de la Administración, en el expediente, referida a la dificultad de determinar los parámetros a tener en cuenta para determinar el volumen de actividad del almacén, y en función de él la necesidad de >, sin supeditar a esta circunstancia el restante desarrollo reglamentario.

En segundo lugar, las funciones del Director Técnico consignadas en el apartado 1 del artículo 4 del Real Decreto impugnado están comprendidas en las previsiones del artículo 80.1 LM. y no suponen una adición o extralimitación reglamentaria en la determinación de aquéllas que hagan imposible de concebir la figura del Director Técnico sin la de los "farmacéuticos adicionales", sólo previstos en la ley, como se ha dicho, a partir de un determinado volumen de actividad profesional.

En consecuencia, puede decirse, por una parte, que la Ley impone a la Administración la obligación de regular reglamentariamente la figura de los "farmacéuticos adicionales" de los almacenes mayoristas de medicamentos de uso humano a partir de determinado volumen de actividad profesional, pero no que tal obligación haya de cumplirse necesariamente al regular la figura del Director Técnico, esto es no impone una regulación coetánea o conjunta; y, por otra, la omisión de la regulación de los "farmacéuticos adicionales" no hace ilegal la previsión y regulación reglamentaria del Director Técnico, que, además, se encuentra en otros preceptos del Reglamento distintos del 4, que es el único impugnado en el recurso. Así pues, el desarrollo reglamentario de las funciones del Director Técnico de almacén mayorista de medicamentos, sin el desarrollo coetáneo de "farmacéuticos adicionales", no resulta contrario a la Ley.

QUINTO

Las razones expuestas justificas la desestimación del recurso, sin que se aprecien circunstancias para una especial declaración sobre costas.Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España, contra el artículo 4 del R.D. 2259/1994, de 25 de noviembre; precepto que confirmamos, sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.

354 sentencias
  • ATS, 18 de Mayo de 2004
    • España
    • 18 Mayo 2004
    ...no cabe pretender variar luego dicha determinación para acceder a la casación (cfr. SSTS 7-10-97, 12-3-98, 21-11-98, 27-11-98, 3-12-98, 14-12-98 y 31-12-98; también ATS de 6-6- 2000, en recurso 1971/2000), con lo que si la recurrente entiende que el pleito es cuantificable y superior a 25.0......
  • STSJ Galicia , 23 de Enero de 2002
    • España
    • 23 Enero 2002
    ...de HP, debiendo por ello ser consideradas como parte integrante de los mismos (SSTS 17/10/89, 9/12/89, 19/12/89, 30/1/90, 2/3/90, 27/7/92, 14/12/98, 23/2/99). Sin En el apartado 1 del motivo de recurso objeto de examen se dice, en lo esencial, que "siendo objeto de la litis la concurrencia ......
  • STSJ La Rioja 37/2007, 19 de Febrero de 2007
    • España
    • 19 Febrero 2007
    ...valor de hechos probados (SSTS 17 octubre 1989, 9 diciembre 1989 19 diciembre 1980, 30 enero 1990, 2 marzo 1990, 27 julio 1992, 14 diciembre 1998 y 23 febrero 1999 y SSTSJ Galicia, entre las más recientes, de 7 abril 2000 R. 2045/1998, 15 abril 2000 R. 1015/1997, 17 abril 2000 R. 359/1997, ......
  • STSJ Comunidad de Madrid 599/2010, 2 de Junio de 2010
    • España
    • 2 Junio 2010
    ...Reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico" (STS de 14 de diciembre de 1998 ). La anteriormente descrita doctrina jurisprudencial es plenamente aplicable al supuesto enjuiciado, en cuanto la disposición adicion......
  • Solicita tu prueba para ver los resultados completos
2 artículos doctrinales
  • La segregación espacial y el Derecho Urbanístico Español y la sostenibilidad social
    • España
    • Poder local y guetos urbanos El derecho urbanístico y la segregación espacial en España
    • 21 Diciembre 2002
    ...esta misma línea, en referencia específica a los reglamentos administrativos y con consideración del mencionado art. 71.2 LJCA, la STS 14 de diciembre de 1998 (Ar. 154 de 1999), señala que «el poder de sustitución no puede llegar allí donde la ley reserva a la Administración un poder discre......
  • La modalitat de cessió de quota a canvi de construcció futura
    • España
    • La Notaría La Notaría - Boletín (desde 1995) Núm. 9-10/2001, Septiembre 2001
    • 1 Septiembre 2001
    ...cal entendre una societat interna entre tots dos subjectes cara a tercers creditors. (11). Aquest és el supósit contemplat per la STS de 14 de desembre de 1998 (RJA 1998X9434) que va originar un complicat plet en trámit d'execució de sentencia per tal de concretar la quota deis cedents en e......

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR