STS, 8 de Febrero de 1999
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 3744/1993 |
| Fecha de Resolución | 8 de Febrero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 3744/93 interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico de la Diputación Provincial de Sevilla, en representación y defensa del Ayuntamiento de Castilleja de la Cuesta, contra la sentencia, de fecha 3 de febrero de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 5272/91, en el que se impugnaba acuerdo municipal adoptado en sesión extraordinaria, sobre creación de cuatro Comisiones Informativas estableciendo el "voto ponderado" de sus miembros, sin que se haya personado parte recurrida alguna.
En el recurso contencioso administrativo núm. 5272/91 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se dictó sentencia, con fecha 3 de febrero de 1993, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que rechazándose las causas de inadmisibilidad opuestas por el Excmo. Ayuntamiento de Castilleja de la Cuesta, y accediéndose a las pretensión [pretensiones] deducidas por D. Adolfo contra los acuerdos de 28 de junio y 6 de Septiembre, ambos de 1991, los anulamos en cuanto a su punto SEGUNDO por no estar ajustados a derecho, y declaramos que cada una de las cuatro Comisiones Informativas que se crearon al punto PRIMERO [sic] debe estar integrada por cuatro Concejales y su Presidente del Grupo PSOE, 2 Concejales del Grupo PP, 1 Concejal del Grupo IU-CA, y otro Concejal del Grupo PA; Sin costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por el Letrado del Servicio Jurídico de la Diputación Provincial de Sevilla, en representación y defensa del Ayuntamiento de Castilleja de la Cuesta se preparó recurso de casación y por auto de 2 de junio de 1993 se le tuvo por preparado acordándose el emplazamiento de las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
El Letrado de la Diputación Provincial de Sevilla, por escrito presentado el 7 de julio de 1993, formaliza el recurso de casación e interesa se revoque la sentencia impugnada, declarando ajustado a Derecho el acuerdo municipal anulado por dicha resolución judicial.
No habiéndose personados parte alguna como recurrida, por providencia de 10 de noviembre de 1998, se señaló para votación y fallo el 10 de noviembre de 1998, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
El recurso de casación se formula por único motivo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956 por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable que se concreta en la vulneración de los artículos 4.1.c) y 20.1.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril,Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), en cuanto reconocen a los municipios potestades reglamentaria y de autoorganización en relación a los órganos complementarios.
Dicho motivo se argumenta, por una parte, manteniendo la prevalencia o aplicación preferente del reglamento orgánico adoptado por cada corporación local sobre cualquier norma legal o reglamentaria de la Comunidad Autónoma que pudiera contemplar una regulación relativa a aspectos organizativos y de funcionamiento interno de las Entidades locales. Sobre esta base entiende que la sentencia de instancia infringe dicha normativa al anular el acuerdo sobre el voto ponderado de las Comisiones Informativas que se crean, ya que el correspondiente Acuerdo de creación tiene un rango normativo equivalente al del Reglamento orgánico. Por otra, se sostiene que el voto ponderado responde al criterio de proporcionalidad de los distintos grupos del Pleno municipal; de manera que la sentencia de instancia al negar la observancia de tal criterio incorpora una interpretación rígida y excesivamente formalista del mismo, invocando en apoyo de su tesis la Sentencia del Tribunal Constitucional 30/1993, de 25 de enero.
Los artículos 137 y 140 de la Constitución garantizan la autonomía de los municipios para la gestión de sus intereses y diseñan los rasgos esenciales de su organización sobre la que se ha pronunciado el Tribunal Constitucional (SSTC 4/1981, 32/1981, 84/1982, 32/1985, 27/1987, 259/1988 y 214/1989, entre otras). Tanto la doctrina de estas Sentencias del Supremo Interprete de la Constitución, como la jurisprudencia de esta Sala han señalado que, en materia de organización municipal, el orden constitucional de distribución de competencias se funda en la existencia de tres ámbitos normativos diferentes correspondientes a la legislación básica del Estado (art. 149.1.18 CE), la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas, según los respectivos Estatutos, y la potestad reglamentaria de los municipios inherente a la autonomía que la Constitución les garantiza en el citado artículo 140. Es claro, que la potestad de autoorganización [art. 4.1.a) LRBRL], ha de ejercitarse en el marco de los límites establecidos en la legislación estatal y en las legislaciones de desarrollo de las Comunidades Autónomas que no pueden, no obstante, invadir ni desconocer la potestad de autoorganización que la Constitución garantiza a la instancia municipal. Consecuentemente, el artículo 20 LRBRL establece en su apartado 1 los órganos municipales de carácter necesario, reconociendo el párrafo c) de este mismo apartado la potestad de autoorganización complementaria que corresponde a los propios municipios. Potestad esta, singalizada respecto de la potestad reglamentaria local, que comprende el establecimiento y regulación de la organización y de las relaciones en el ámbito interno, funcionalmente requeridas para el desenvolvimiento de la actividad cuya gestión autónoma se encomienda al Ente local, dentro del marco que diseñan los principios de competencia, reserva de Ley, legalidad y jerarquía normativa que articulan el carácter plural y complejo de nuestro ordenamiento.
En este sentido, el legislador estatal establece un modelo organizativo común y uniforme para las entidades municipales, a partir del cual, y con pleno respeto al mismo, las propias Entidades locales pueden dotarse de una organización complementaria en virtud de los correspondientes Reglamentos Orgánicos (STS 9 de febrero de 1993 y 11 de mayo de 1998, entre otras).
La STC 214/1989, de 21 de diciembre declaró inconstitucionales, entre otros, el artículo 5 de la LRBRL, sigularmente por su carácter interpretativo, pero llevó a cabo una interpretación del sistema de fuentes que le condujo a declarar inconstitucionales los incisos finales del artículo 20.1.c) y 20.2 LRBRL. La razón de decidir es que los preceptos citados venían a eliminar la posibilidad de un espacio normativo para la legislación autonómica de desarrollo en materia de organización al decir, por una parte [art. 20.1.c)] que el Reglamento Orgánico municipal no tiene más límites que los que derivan de la indicada LRBRL, y, por otra, (art. 20.2) que las normas autónomicas en materia de organización complementaria no pueden contradecir a los reglamentos orgánicos municipales. Esta previsión legal violaba el orden constitucional de distribución de competencias en esta materia que se funda en el reconocimiento de los tres ámbitos normativos antes señalado. El Reglamento orgánico municipal no prima sobre la normativa autonómica en el espacio que a ésta corresponde. Pero es cierto que el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), aprobado por RD 2568/1986, de 28 de noviembre, es norma supletoria en determinados aspectos organizativos de los Reglamentos orgánicos municipales.
El punto de partida de la tesis de la recurrente es que los acuerdos impugnados que establecen el voto ponderado en las Comisiones Informativas, adoptados dentro de los 30 días siguientes al de la sesión constitutiva del Ayuntamiento tiene rango equivalente al del Reglamento Orgánico. Pero si bien puede resultar discutible que se trate de acto administrativo singular del Pleno, en cuanto la decisión afecta a la Corporación en la propia esencia de su organización y funcionamiento en forma tal que puede sostenerse que no cabe asimilarle al resultado de la voluntad ordenada de un acto singular del Ente sino a una voluntad ordenante de organización del Ayuntamiento, resulta también difícil, atendidos el contenido y elaboración de dichos acuerdos, la pretendida asimilación al Reglamento de Organización de la Corporaciónque prevalezca sobre lo establecido en el artículo 125 ROF, en la interpretación dada por Sentencia de esta Sala de fecha 30 de noviembre de 1995, precisamente, sobre la admisibilidad de una composición de las Comisiones Informativas que trataba de respetar la proporcionalidad mediante el recurso al mecanismo del voto ponderado. Pero, en todo caso, cualquiera que sea la naturaleza de los acuerdos del Pleno que se discuten resulta incuestionable que no pueden vulnerar el principio que se deduce de los artículos 20.3, 46 y
47 LRBRL y del régimen de funcionamiento de la propia norma legal que impide que en la Comisión Informativa, como en el Pleno, los Concejales puedan estar representados por otros para poder computar los quorum necesarios para la constitución o decisión puesto que el voto de los Concejales es personal e indelegable, y ello es así, incluso desde la propia perspectiva del artículo 23.2 CE. Así el Tribunal Constitucional, precisamente en la STC 30/1993 que la parte recurrente invoca, señala que no es admisible constitucionalmente una composición no proporcional de las Comisiones Informativas ya que, al ser divisiones internas del Pleno, deben reproducir en cuanto sea posible la estructura política de éste, para evitar que se elimine la participación de los Concejales de la minoría en la fase de estudio y elaboración de propuesta, que es de trascendental importancia, y para evitar que se hurte a la minoría de la posibilidad de participar con plena eficacia en el estudio final de la decisión. Y, como ha tenido ocasión de señalar esta Sala en la mencionada Sentencia de 28 de noviembre de 1995, el establecimiento del voto ponderado en dichas Comisiones desborda la potestad de autoorganización del Ayuntamiento en cuya representación y defensa se recurre, puesto que perjudica el estatuto individual de los concejales, además de al principio de proporcionalidad que se justifica en los principios constitucionales señalados. Pues si bien es cierto que los Acuerdos municipales, que establecen el voto ponderado, posiblemente permitirían alcanzar dicha proporcionalidad, ello sería sólo en el aspecto funcional de la adopción de los Acuerdos por las Comisiones, pero no en su estructura o composición.
Las razones expuestas justifican que no se estime procedente el único motivo aducido, y, por ende, que no haya lugar al recurso de casación, siendo obligada la imposición de las costas por imperativo de la LJCA.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico de la Diputación Provincial de Sevilla, en representación y defensa del Ayuntamiento de Castilleja de la Cuesta, contra la sentencia, de fecha 3 de febrero de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 5272/91. E imponemos expresamente a dicha recurrente las costas del presente recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico
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