STS, 31 de Octubre de 2000
| Ponente | JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| ECLI | ES:TS:2000:7895 |
| Número de Recurso | 3419/1996 |
| Fecha de Resolución | 31 de Octubre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Octubre de dos mil.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 3419/96 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Rosa Sorribes Calle, en nombre y representación de la Generalidad Valenciana, contra sentencia nº 164/96 de fecha 20 de febrero de 1996, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 4754/93 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Comunidad Valenciana, habiendo sido parte recurrida Dª Ana Castillo Díaz, en nombre de OBRAS Y CONSTRUCCIONES INDUSTRIALES, S.A. (OCISA -hoy ACS-).
La empresa OCISA (hoy ACS) formuló reclamación solicitando una indemnización a la Administración como consecuencia de la paralización de obras que le habían sido adjudicadas por la Consellería de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana para construir el Centro de Salud "Trinitat" (contrato suscrito el 24 de octubre de 1990).
La suspensión de las obras fue acordada por una resolución judicial dictada como consecuencia de un interdicto de obra nueva interpuesto contra la empresa OCISA (hoy ACS) por dos comunidades de vecinos de un edificio próximo al Centro de Salud, en obras, porque no había licencia municipal para la construcción y porque las distancias con los edificios próximos suponían una infracción de la normativa urbanística y después de ochenta días de suspensión, se desestimó el interdicto por sentencia del Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Valencia de 15 de junio de 1991.
La sentencia de 20 de febrero de 1996, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, contenía la siguiente parte dispositiva: "Estimar el recurso planteado por OCP CONSTRUCCIONES, S.A. (OCISA) contra Resolución de la Consejería de Sanidad de la Generalidad Valenciana de 19 de octubre de 1993, desestimando reclamación de indemnización por la suspensión de las obras "Centro de Salud Trinidad" de las que fue adjudicataria, se anulan las resoluciones recurridas y se reconoce el derecho que tiene la entidad demandante a ser indemnizado de los daños y perjuicios causados por la paralización temporal de las obras entre los días 19 de abril a 5 de junio de 1991, ambos inclusive, condenando a la Administración demandada a pagar como indemnización 16.761.000 pesetas, cantidad que devengará el interés legal desde la fecha de la presente sentencia hasta su efectivo pago, todo ello sin expresa condena en costas".
En la sentencia recurrida se parte de los siguientes elementos fácticos:
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Las obras para la construcción del Centro de Salud Trinidad fueron adjudicadas por Resolución de fecha 24 de septiembre de 1990 a la empresa OCISA, S.A., con la que se suscribió el contrato administrativo de fecha 24 de octubre de 1990, y con un plazo de ejecución de dieciséis meses.b) Con fecha 14 de noviembre de 1990 se firmó el Acta de comprobación del replanteo con inicio de la obra.
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Con fecha 19 de abril de 1991 las obras fueron paralizadas por resolución judicial
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Con fecha 18 de junio de 1991 se notifica la sentencia judicial que desestima la demanda presentada, y consiguientemente, se levanta la paralización de las obras.
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Con fecha 5 de julio se realiza el Acta de reinicio de las obras.
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Las obras estuvieron paralizadas dos meses y diecisiete días.
En la sentencia recurrida se sienta los siguientes criterios interpretativos:
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Ninguna irregularidad ha acreditado este proceso que cometiera el Servicio Valenciano de Salud y por lo tanto, la Sala concluye que al no existir "incumplimiento por la Administración de las cláusulas del contrato" no deviene aplicable el hoy derogado art. 53 de la Ley de Contratos del Estado.
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La vía del riesgo imprevisible no sería aplicable al caso examinado, pues precisamente lo que pretende la empresa es corregir el desequilibrio que en los beneficios de su empresa ha producido la paralización de la obra por un período de ochenta días.
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La Sala reconoce que la paralización del Juez de Primera Instancia de la obra, objetivamente, no puede considerarse como un caso de fuerza mayor, sino que en el "contrato de la obra analizada" se trata de un hecho que ha producido "efectos análogos" a la fuerza mayor como prevén las normas examinadas.
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En suma, la sentencia consideraba que la suspensión de las obras producida como consecuencia del interdicto formulado por las comunidades de vecinos debía considerarse como una circunstancia análoga a la fuerza mayor, incluida en el apartado 6 del artículo 132 del Reglamento General de Contratación del Estado, y por tanto, la Administración estaba obligada a indemnizar a la empresa contratista.
Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la Generalidad de la Comunidad Autónoma de Valencia y se opone la representación de OCISA (hoy ACS).
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 24 de octubre de 2000.
El primero de los motivos de casación se fundamenta, al amparo del número cuatro del artículo 95.1 de la LJCA (nº 10/92), por infracción de las normas del ordenamiento y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto del litigio, por entender que existe infracción por interpretación errónea del artículo 46 de la Ley de Contratos del Estado, en relación con el artículo 132.6 del Reglamento General de Contratos del Estado.
Así, entiende esta parte que la interpretación que realiza la sentencia recurrida de los "efectos análogos" a la fuerza mayor, previsto en el apartado 6 del artículo 132 del R.C.E., no se ajusta a derecho:
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En primer lugar, porque esos efectos análogos en todo caso deben referirse no a una suspensión de las obras, sino a una destrucción de toda o parte de la obra, como se puede comprobar de los números del artículo 132 y de todos los supuestos de fuerza mayor enumerados se desprende que la obra se destruiría total o parcialmente.
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En segundo lugar, porque el apartado 6 del artículo 132 no sólo exige que sea un efecto análogo a los anteriores, sino que además se exige que exista un acuerdo previo del Consejo de Ministros, requisito que olvida la sentencia y que además no se ha dado en este caso.
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En tercer lugar, la interpretación de este precepto en todo caso ha de ser restrictiva, ya que la expresión "únicamente" indica una clara intención de la Ley de que la lista que se establece en dicho precepto sea restrictiva.d) En cuarto lugar, porque la interpretación analógica que realiza la sentencia, sería extensible a cualquier suspensión o daño que sufriera la obra.
En el caso examinado, los artículos 46 de la L.C.E. y 133 del R.G.C.E., invocados como infringidos, regulan los supuestos de indemnización cuando la producción de pérdidas o perjuicios en las obras tengan su origen en la fuerza mayor como excepción al principio general que la ejecución de los contratos se realizará a riesgo y ventura del contratista, lo que constituye una situación de "excepcionalidad" a la regla indicada.
En consecuencia, y analizando las especiales circunstancias concurrentes derivadas de una suspensión de obra, en plazo de ochenta días, por el ejercicio de una acción interdictal de obra nueva, procede concluir, en este punto, estableciendo los siguientes criterios, que determinan la estimación del motivo:
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No es adecuado incluir el supuesto concreto en el artículo 46 L.C.E. acudiendo al procedimiento analógico del nº 6 del artículo 132 del R.G.C.E., habida cuenta del carácter tasado, por su singularidad, de la consideración de la fuerza mayor.
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La efectividad de los artículos 46.6 de la L.C.E. y 132.6 del R.G.C.E. viene condicionada a un previo acuerdo del Consejo de Ministros, requisito que aquí no se ha dado, máxime cuando según afirma la parte recurrente en casación, no fue parte en el juicio de interdicto de obra nueva, pues según se infiere de la lectura de la sentencia de 15 de junio de 1991, en el interdicto de obra nueva nº 442/91 (obrante en el expediente administrativo) fueron parte las Comunidades de Propietarios de las calles DIRECCION000 nº NUM000 y Plaza de DIRECCION001 nº NUM001 de Valencia, contra Obras y Construcciones, S.A.
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A lo anterior se une la improcedencia de la acción interdictal frente a la Administración (sólo admisible cuando la Administración no hubiera actuado "en los negocios que pertenecen a sus atribuciones" como indicaron estas disposiciones: Real Orden de 8 de mayo de 1839; Ley Municipal de 1870: artículo 89; Estatuto Municipal de 1924, artículo 259; Ley de Régimen Local de 1955: artículo 403.2; aplicación de los artículos 149.1.18 de la CE, 103 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 101 de la Ley 30/92, no modificado por la Ley 4/99. También desde la perspectiva jurisdiccional, los artículos 1.663 de la LEC, 30 de la Ley 29/98 de 13 de julio y STS, entre otras, de 21 de diciembre de 1993.
También subrayamos en este punto la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida básicamente en las STS de 3 de febrero de 2000 y 16 de mayo de 2000, que sobre la cuestión de quién debe soportar los daños sufridos por el contratista como consecuencia de la orden de suspensión de los trabajos acordada por el Juzgado competente, al interponerse por un tercero un interdicto de obra nueva, sientan los siguientes criterios:
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En los contados casos en que este Tribunal se ha enfrentado a situaciones análogas a la debatida (STS de 23 de noviembre de 1981 y 29 de marzo de 1985) el criterio seguido es que el cauce indemnizatorio previsto en los artículos 49 de la LCE y 148 del RGCE parte de la idea de culpabilidad, negligencia o incumplimiento de sus obligaciones imputable a la Administración, rigiendo supletoriamente los artículos 1105 y 1124 del Código Civil, por lo que si no existe esta culpabilidad de la Administración -y salvo los casos de fuerza mayor- toda actuación ajena a las partes cae dentro de los riesgos imprevisibles que debe asumir el contratista, en virtud del principio de riesgo y ventura establecido en el artículo 46 de la LCE que debe incluir los actos de tercero.
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La suspensión de una obra como consecuencia de un interdicto determina que ello no sea imputable a la Administración ni, por otra parte, sea integrable en alguno de los supuestos legales de fuerza mayor que originan el derecho a indemnización a favor del contratista (artículo 46 LCE) por lo que corresponde a éste asumir el riesgo y ventura derivado de la paralización de las obras por razón de un interdicto interpuesto por un tercero y en el que no resulta imputable a la Administración, en sus títulos o en su forma de actuar, causa que diese lugar a que el interdicto prosperase.
A mayor abundamiento, la sentencia recurrida realiza una interpretación que se opone a la jurisprudencia del Tribunal Supremo: sentencias de 21 de julio de 1989, al referirse a "efectos análogos" como "efectos catastróficos", 6 de noviembre de 1986 y 17 de noviembre de 1980, que proscribe un criterio de interpretación extensiva (considerando segundo) y de aplicación analógica, al faltar el Acuerdo del Consejo de Ministros, criterio también mantenido en la precedente sentencia de 2 de enero de 1980.
Es cierto que no se puede evitar que se interponga un interdicto contra una obra, cuya consecuenciainmediata es la suspensión de la misma, pero el artículo 103 de la L.P.A. sólo permite los interdictos contra actos de la Administración cuando ésta actúe por la vía de hecho (interpretación llevada a cabo por numerosas sentencias del Tribunal Supremo, entre otras, la de 22 de septiembre de 1990) y el interdicto de obra nueva, aunque tiene una finalidad cautelar y precautoria, persigue una defensa posesoria consiguiente a un ataque a la posesión causado por una obra nueva, como indica la STS de 27 de mayo de 1995, pues, aparte de la reclamación de posibles daños, la finalidad que la ley prevé de obtener la demolición de la obra, se basa en la protección pedida en un hecho posesorio.
El segundo motivo de casación se basa, al amparo del número 4 del artículo 95.1 de la LJCA (nº 10/92) por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, por entender que la sentencia recurrida incurre en infracción, por interpretación errónea, del artículo 49 de la Ley de Contratos del Estado en relación con el artículo 148 de su Reglamento.
Los citados preceptos disponen que si la Administración acordase la suspensión temporal de las obras por espacio superior a una quinta parte del plazo total del contrato, o, en todo caso, si aquélla excediera de seis meses, se abonará al contratista los daños y perjuicios que pueda sufrir y en el caso que nos ocupa, no se da ninguno de los dos requisitos exigidos por la Ley, pues ni la Administración acordó la suspensión de las obras, ni la suspensión superó una quinta parte del plazo, ni seis meses, como reconoce la propia sentencia recurrida.
Esta interpretación es coherente con la jurisprudencia de este Tribunal, pues al señalar que lo que realmente se requiere, a tenor de dicha norma, es el mero transcurso de un determinado plazo en la duración de tal suspensión sucedida por exclusivas causas ajenas al contratista, es aquí donde juega el principio de "riesgo y ventura" ínsito en la contratación administrativa de obras, puesto que, si la suspensión temporal de las mismas no dura más de seis meses o de una quinta parte del plazo total del contrato, no genera el derecho para el contratista de reclamar daños y perjuicios por tal paralización, cuando efectivamente los haya sufrido y, por el contrario, cuando la duración de la suspensión es superior a los expresados límites temporales y se ha producido el hecho por actos de la Administración ajenos a la voluntad del contratista aquélla queda automáticamente obligada al abono de la indemnización.
Tampoco es imputable la responsabilidad a la Administración (como "a sensu contrario" han reconocido las STS de 12 de mayo de 1981 y 6 de noviembre de 1986) y, en consecuencia, faltan los presupuestos fácticos para la aplicación de tales preceptos normativos que han resultado infringidos y tampoco estamos en un supuesto de fuerza mayor excluyente de responsabilidad porque, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965 y 132 de su Reglamento, la ejecución de los contratos se realizará a riesgo y ventura del contratista sin tener derecho a indemnización, salvo en los casos de fuerza mayor y el texto legal considera como tales "las inundaciones catastróficas producidas como consecuencia del desbordamiento de ríos o arroyos, siempre que los daños no se hayan producido por la fragilidad de las defensas que hubieran debido construir el contratista en cumplimiento del contrato", porque incluso aunque el contratista estimare que es de aplicación esta excepción, debió presentar la oportuna reclamación al facultativo director de la obra en el plazo de veinte días, contados desde la fecha final del acontecimiento, en la forma ordenada por el artículo 133 del Reglamento de Contratos del Estado, que además resultó también incumplido por éste.
Los razonamientos precedentes conducen a estimar el recurso de casación, sin hacer especial pronunciamiento de las costas causadas en la primera instancia jurisdiccional y de las de este recurso, cada parte pagará las suyas.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación nº 3419/96 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Rosa Sorribes Calle, en nombre y representación de la Generalidad Valenciana, contra la sentencia de fecha 20 de febrero de 1996, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Comunidad Valenciana, procediendo hacer los siguientes pronunciamientos:
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) Casar, anular y dejar sin efecto la indicada sentencia, que estimó el recurso promovido por la representación procesal de OCISA contra Resolución de la Consejería de Sanidad de la Generalidad Valenciana de 19 de octubre de 1993, que había denegado la reclamación por indemnización por la suspensión de las obras "Centro de Salud Trinidad" de Valencia y condenaba a la Administración a pagar una indemnización de 16.761.000 pesetas.2º) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales
D. Ramón Cuchillo López, en nombre de OCP, Construcciones, S.A. (antes OCISA y hoy ACS), contra la Resolución de la Generalidad Valenciana de 19 de octubre de 1993 que desestimaba la petición de indemnización por paralización temporal de las obras de construcción del "Centro de Salud Trinitat".
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) Confirmar la validez del acto administrativo recurrido.
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) No procede hacer especial pronunciamiento de las costas causadas en la primera instancia jurisdiccional y de las de este recurso, cada parte pagará las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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