STS, 23 de Mayo de 2000

JurisdicciónEspaña
Fecha23 Mayo 2000

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Mayo de dos mil.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 1884/1994 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de D. Darío , contra sentencia de 31 de diciembre de 1.993, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón.

Habiendo sido parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE NUÉVALOS (ZARAGOZA) representado por el Procurador D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"Fallo; "PRIMERO.- Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo nº 363/92.

SEGUNDO

No hacer expresa imposición de costas".

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, por la representación de D. Darío se preparó recurso de casación, y por Providencia de 15 de febrero de 1.994 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente, se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que tras formular las correspondientes consideraciones fácticas y jurídicas, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dicte Sentencia casando la recurrida y pronunciando otra más ajustada a Derecho, declarando la estimación del recurso contencioso-administrativo 363/92-C citado, y resolviendo en los términos que esta parte tiene interesado".

CUARTO

La representación del Ayuntamiento de Nuévalos (Zaragoza) impugnó el anterior recurso, mediante escrito en el que, después de alegar lo que convino a su derecho, suplicó a la Sala:

"(...) dicte Sentencia por la que declare no haber lugar al recurso, confirmando en todos sus extremos la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el día 31 de diciembre de 1.993 en recurso 363/92, con expresa imposición a la parte recurrente de las costas causadas en este recurso".QUINTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 16 de mayo de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia combatida en la actual fase de casación desestimó el recurso contencioso-administrativo que D. Darío había interpuesto frente al Acuerdo de 29 de noviembre de 1991 del Pleno del Ayuntamiento de Nuévalos, y frente a la resolución municipal de 16 de enero de 1992 que desestimó el recurso de reposición posteriormente planteado.

Dicho acuerdo plenario había decidido aprobar la ejecución, mediante el sistema de ejecución por la propia Administración, de unas obras relativas a infraestructura urbanística para instalaciones deportivas.

Las pretensiones deducidas por el Sr. Darío en el proceso de instancia fueron:

- la nulidad del acuerdo plenario, así como la de los actos dictados para su cumplimiento y desarrollo; y

- la condena de la Administración demandada a restablecer la situación fáctica y jurídica de los terrenos -sobre los que se proyecta la actuación impugnada- al estado material y formal que tenían al tiempo de adoptarse el acuerdo cuya nulidad se pedía.

La sentencia recurrida, en el planteamiento del litigio que contiene su primer fundamento, señala que el acuerdo municipal controvertido fue consecuencia: de la aceptación, por parte de la Comisión de la Comunidad Económica Europea, de las previsiones del Plan Operativo Local de la Provincia de Zaragoza, en el que se incluía la actuación correspondiente a dichas obras, a financiar con fondos de la CEE, del Estado, de la Diputación Provincial y del propio Ayuntamiento; y consecuencia, asimismo, de que la efectividad de la aportación estatal para la primera anualidad quedaba condicionada a la contratación de los trabajos dentro del año 1991.

El presente recurso de casación lo interpone Don Darío , postulando que se case la sentencia recurrida y se pronuncie otra que resuelva en los términos que fueron interesados en el proceso de instancia.

Se intenta apoyar en varios motivos. De ellos, los tres primeros son formulados por el cauce del ordinal 3º del artículo 95.1 de la Ley jurisdiccional; y los restantes a través del ordinal 4º del mismo precepto procesal.

SEGUNDO

Los tres motivos de casación que pretenden ampararse en el ordinal 3º del art. 95.4 de la Ley jurisdiccional denuncian como infringidos estos preceptos: los arts. 83 y 80 del citado texto legal, y 120.3 y 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Y lo reprochado a la sentencia recurrida para intentar justificar estos motivos se puede resumir en lo siguiente:

- a) Que los razonamientos utilizados para decidir la validez o no del acuerdo municipal controvertido no se realizan en función de la situación fáctica y jurídica existente en el momento de la demanda, sino invocando indebidamente hechos y actos posteriores.

- b) Que no fueron decididas todas las cuestiones objeto de la controversia, ya que de manera concreta quedaron sin resolver las que fueron suscitadas en relación a la falta de disponibilidad de los terrenos, a la falta de medios auxiliares y justificación del sistema de administración directa, y a la certeza inicial sobre la imposibilidad de darse los requisitos necesarios para lograr la efectividad de las subvenciones perseguidas por el acuerdo. Y

- c) Que, respecto de algunas de las cuestiones planteadas, bien se omitió todo razonamiento sobre ellas, o bien se ignoraron hechos que eran trascendentes para su decisión.

TERCERO

De esos tres primeros motivos solo merece ser parcialmente acogido el que acusa a la sentencia de instancia de haber omitido su respuesta sobre alguna de las cuestiones que habían sido planteadas.Efectivamente, en la demanda se delimita, como uno de sus concretos puntos litigiosos, el que se contiene en esta denuncia: que el Ayuntamiento, en lo relativo al sistema de ejecución por la propia Administración, no acreditó contar con medios auxiliares en los términos establecidos por el precepto que invocó el acuerdo municipal para justificar esta opción (el art. 60.2 del Texto Articulado de la Ley de Contratos del Estado, aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril -LCE-).

Y la lectura del fallo recurrido permite comprobar la falta de cualquier pronunciamiento, directo o indirecto, acerca de esa concreta denuncia hecha en la demanda.

Sin embargo, las restantes críticas hechas a la sentencia recurrida en estos tres motivos de casación no merecen ser compartidas, ya que:

- 1) La referencia que se hace en la sentencia recurrida a hechos posteriores, como luego se explicará, no equivale a justificar en función de los mismos la validez del acuerdo municipal cuestionado, sino a explicar o valorar el alcance o contenido de dicho acto municipal.

- 2) La demanda no delimitó con claridad las cuestiones que en ella fueron planteadas, puesto que mezcló muchas de ellas, otras meramente las insinuó y no separó debidamente los alegatos fácticos de las consideraciones jurídicas.

Y esto determina: primero, que el silencio o la falta de motivación solo podrán ser reprochados a la sentencia recurrida cuando sean constatables en relación a cuestiones que en la demanda quedaron inequívocamente delimitadas; segundo, que la motivación, para ser considerada suficiente, no es necesario que, en cuanto a su orden expositivo y construcción gramatical, guarde una rigurosa correspondencia con el texto de la demanda; tercero, que bastará con que el conjunto de esa motivación permita comprobar cuales son las concretas razones que han llevado al fallo recurrido a su pronunciamiento desestimatorio; y cuarto, que la discrepancia con dichas razones no puede equiparase a ausencia de motivación.

- 3) A partir de lo que acaba de afirmarse, y hecha la salvedad de lo inicialmente razonado sobre la cuestión referida al sistema de ejecución, carecen de justificación las restantes censuras que se hacen a la sentencia recurrida por falta de motivación o incongruencia omisiva.

Esas censuras, a diferencia de lo sucedido con el tema objeto de la salvedad antes realizada, son formuladas en el recurso de casación en relación a hechos y cuestiones que en la demanda no fueron delimitados con la misma precisión y claridad a como lo han sido en la actual fase de casación. En dicha demanda, esos hechos y cuestiones no quedaron identificados y subrayados en términos bastantes para tenerlos como singulares puntos litigiosos sobre los que se pedía una respuesta también singular; y, por lo mismo, no puede aceptarse que la sentencia, por lo que hace a tales hechos y cuestiones, haya incurrido en los vicios que se le atribuyen.

CUARTO

Los motivos de casación aducidos a través del ordinal 4º de la Ley jurisdiccional son los que se identifican con la numeración romana que va desde el IV al XI.

Y a excepción del motivo IX, que se analizará más adelante, ninguno de los demás resulta justificado. Las razones que así lo aconsejan son:

  1. - En los motivos IV y V se viene a denunciar, respectivamente, que el acuerdo municipal controvertido permite, para el suelo al que van referidas las obras, una utilización contradictoria con su clasificación urbanística; y que falta la consignación presupuestaria que sería necesaria para financiar o asumir el coste económico de tales obras. Y las infracciones que se pretenden derivar de la anterior denuncia van referidas a los artículos 5, 6 y 7 -en relación con el artículo 2- de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen del Urbanístico y Valoraciones del Suelo; y 153.2 y 154.5 de la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales.

    Estas pretendidas infracciones carecen de fundamento, pues, como viene a señalar el Ayuntamiento recurrido, el texto del acuerdo municipal impugnado debe ser interpretado en el marco de las actuaciones en el que fue adoptado, y, así entendido, permite ahuyentar estos reproches. La decisión de ejecución de las obras se tomó con la finalidad inmediata de que el municipio no perdiera las subvenciones que podía lograr para ellas, pero bajo la condición de que su inicio quedaría subordinado a que el inminente presupuesto que iba a ser aprobado incluyera el crédito necesario, y a que se tramitara la modificación del planeamiento que resultaba necesaria para lograr una clasificación del suelo que permitiera las obras.2.- En los motivos VI y VII se invocan las vulneraciones del art. 46.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -en relación con el 48.2 del Texto Refundido de Régimen Local de 18 de abril de 1986-; y del art. 54.1.b) de ese mismo Texto Refundido -en relación con sus arts. 50 y

    52.1-.

    Y tampoco los alegatos que se hacen sobre estos motivos son eficaces para apreciar esas vulneraciones con la que se busca justificarlos, porque: - a) el objeto del recurso de casación es la sentencia recurrida y no la controversia objeto del proceso de instancia, por lo que no pueden plantearse cuestiones no debidamente concretadas en el proceso de instancia, ni tampoco es cauce adecuado para revisar las apreciaciones fácticas de la sentencia recurrida; - b) la sentencia aquí recurrida hace una referencia expresa al Proyecto sobre el que se realizaría la ejecución y a la necesidad de comunicar la contratación de las obras antes del 1 de diciembre de 1992, e igualmente a que está acreditada la existencia de un informe de la Secretaría-Intervención; - c) la fecha en el que el Proyecto fue enviado al Ayuntamiento no fue resaltada, al menos con la claridad debida, como punto singularmente polémico en la demanda; y - d) consiguientemente, no hay base para aceptar la crítica que el recurrente dirige a la apreciación de urgencia que realizaron tanto el acuerdo municipal como la sentencia recurrida, y ello hace que no puedan estimarse incumplidos o inobservados los concretos preceptos a que van referidas las vulneraciones pretendidas en estos motivos de casación.

  2. - El motivo VIII cita como infringido el art. 47.1.c de la Ley de Procedimiento Administrativo, y viene a aducir con este fin que, no habiendo dispuesto los Concejales de los necesarios elementos de consulta, ni tampoco del tiempo necesario para realizarla, ello permitiría aceptar que no fueron observadas las reglas esenciales para la formación de la voluntad corporativa.

    Este motivo, por tanto, está fundado en la misma argumentación ofrecida para uno de los anteriormente analizados, por lo que para su desestimación basta con remitirse a lo antes afirmado.

  3. - Los motivos X y XI parten de la clasificación de no urbanizable que tenía el suelo en el que se realizarían las obras, para, sobre esa base, apreciar la imposibilidad de tales obras. Y con esos puntos de partida se intenta sostener que la actuación administrativa incurrió en desviación de poder (para lo que se citan los arts. 106.1 de la Constitución -CE- y 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con los arts. 83 -aps 2 y 3- de la Ley jurisdiccional y 9.3 CE), y en el vicio de nulidad del art. 47.1.b) de la Ley de Procedimiento administrativo.

    Y también este motivo encuentra su respuesta en lo que se expuso en relación a otros de los antes examinados: el acuerdo controvertido no decide la ejecución de unas obras incompatibles con la clasificación urbanística del suelo, puesto que el inicio de su realización la condiciona a la modificación del planeamiento.

QUINTO

El motivo IX denuncia la infracción del art. 60.2 de la LCE, desde la alegación de que el Ayuntamiento carecía de elementos auxiliares utilizables en la obra. Y sí debe considerarse justificado y ser acogido por lo que seguidamente se expresa.

La lectura de ese precepto cuya infracción se denuncia pone de manifiesto que, para que pueda tener lugar la directa ejecución de obras por la Administración que se permite en el supuesto específico contemplado en su apartado 2, ha de darse esta triple exigencia:

- que la Administración posea elementos auxiliares utilizables en la obra;

- que el empleo de dichos elementos suponga cualquiera de estas dos ventajas alternativas: una economía superior al 20 por 100 del importe del presupuesto de la obra, o una mayor celeridad en su ejecución; y

- que se justifiquen esas ventajas que vayan a seguirse de esta manera de ejecución.

Sin embargo, el acuerdo municipal impugnado, cuando invoca la circunstancia segunda del repetido art. 60 de la LCE para amparar su decisión de ejecutar los trabajos por el sistema de administración directa, considera únicamente la mayor celeridad que se obtendría en la ejecución, pero no consigna ni detalla cuales son los elementos auxiliares de que dispone el Ayuntamiento y cuya utilización sería determinante de esa celeridad.

Y en la respuesta que se ofrece para este motivo en el escrito de oposición al recurso de casación seviene a reconocer la falta de esos elementos auxiliares, y se pretende sostener que ello es intranscendente, al estar justificada la urgencia de la ejecución, y al haberse previsto en el acuerdo municipal litigioso que para esa ejecución directa se contaría con empresas colaboradoras que ejecutarían unidades completas del Proyecto.

Así pues, lo que acaba de expresarse demuestra que en el caso aquí enjuiciado no es de apreciar esa triple exigencia que resulta obligada. Y al respecto conviene añadir lo siguiente: la mera celeridad, por sí sola, no aparece contemplada en el precepto de que se viene hablando como razón bastante para decidir esta forma de ejecución; la posibilidad de servirse de la colaboración de empresarios particulares no dispensa de los requisitos que previamente aparecen exigidos para que resulte procedente la ejecución directa; y la necesidad de justificación, que también incluye el tan mencionado art. 60.2 de la LCE, no parece que permita compartir la tesis del Ayuntamiento aquí recurrido de que pesaba sobre el recurrente la carga de probar esa falta de elementos auxiliares por el denunciada.

SEXTO

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar haber lugar en parte al recurso de casación, y, a consecuencia de ello, casar la sentencia recurrida, y estimar también parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto en el proceso e instancia.

Y esta estimación parcial lo ha de ser con el siguiente alcance:

- declarar la no conformidad a Derecho de la actuación administrativa impugnada, pero solo en cuanto a la decisión que fue adoptada de realizar las obras litigiosas mediante el sistema de ejecución por la propia Administración;

- no acceder en este proceso a las pretensiones, también deducidas en el suplico de la demanda formalizada ante el Tribunal de instancia, de que se anulen los actos dictados en ejecución o desarrollo de esa decisión principal de realización de la obra por la propia Administración, y de que se restablezca la situación de los terrenos al estado material y formal que tenían en el tiempo en que se adoptó la decisión objeto de la declaración de nulidad; y

- lo anterior sin perjuicio del derecho a instar el restablecimiento de la legalidad urbanística, reconocido en el ordenamiento jurídico, para el caso de las obras que materialmente pudieran haber sido realizadas incurrieran en vulneración de dicha legalidad.

Así lo aconseja la virtualidad que ha de reconocerse al principio "favor acti" (presente en los arts. 51 y 52 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, y 65 y 66 de la Ley 30/1992) y al mandato constitucional de eficacia administrativa (art. 103 CE), que no parecen tolerar que la formal anulación de una decisión administrativa deba necesariamente comportar la eliminación o destrucción del resultado material de sus actos de ejecución, si tal resultado es útil o beneficioso para los intereses generales.

SÉPTIMO

En cuanto a las costas procesales, no hay circunstancias que justifiquen un especial pronunciamiento, en los términos que permite el art. 131 de la Ley jurisdiccional, sobre las correspondientes al proceso de instancia.

Y ha de darse aplicación a lo dispuesto en el art. 102 del mismo texto legal sobre que cada parte ha de satisfacer las suyas en las causadas en este recurso de casación.

FALLAMOS

  1. - Haber lugar en parte al recurso de casación interpuesto por D. Darío frente a la sentencia de 31 de diciembre de 1.993 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, y anular parcialmente dicha sentencia a los efectos de lo que se decide a continuación.

  2. - Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto en el proceso de instancia frente al Acuerdo de 29 de noviembre de 1.991 del Pleno del Ayuntamiento de Nuévalos (Zaragoza), y frente a la resolución municipal de 16 de enero de 1.992 que desestimó el posterior recurso de reposición; y anular en parte tales actos administrativos, por no ser conformes a Derecho, solo en cuanto a la decisión que contienen de realizar las obras litigiosas mediante el sistema de ejecución por la propia Administración.

  3. - No hacer pronunciamiento sobre las costas procesales correspondientes al proceso de instancia; y, por imperativo legal, imponer a cada parte que satisfaga las suyas en las causadas en este recurso decasación.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.

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