STS, 30 de Mayo de 2003

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que con desestimación del recurso interpuesto por el Letrado Don Felix Herrero Alarcón, en representación de Sindicato Federal Ferroviario de la Confederación General del Trabajo (RENFE), debemos declarar y declaramos ajustado a derecho el acto recurrido, con costas al actor en cuanto preceptivas."

Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal del Sindicato Federal Ferroviario de la Confederación General del Trabajo y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Letrado Don Felix Herrero Alarcón, en representación y defensa del Sindicato Federal Ferroviario de la Confederación General del Trabajo, representado después por la Procuradora Doña Carmen Madrid Sanz, presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso case la sentencia recurrida, declarando la nulidad de pleno derecho de las denominadas Ordenes del Ministro de Fomento de 4 y 10 de junio de 1998 por contrarias al derecho fundamental de huelga con todas sus consecuencias jurídicas.

Admitido el recurso, se dio traslado del mismo al Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, y a la Procuradora Doña María Luisa Delgado Iribarren Pastor, ennombre de la Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles, para oposición, presentando dichas partes escritos en los que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitaron ambas partes que se dicte sentencia desestimando dicho recurso y confirmando íntegramente la sentencia recurrida.

Habiéndose dado traslado del recurso de casación al Ministerio Fiscal, presentó escrito formulando las alegaciones que consideró pertinentes y entendiendo que procedía declarar no haber lugar al recurso.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 27 de mayo de 2003, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Por acuerdo de 5 de junio de 1998 el Ministerio de Fomento estableció los servicios ferroviarios que debían tener el exclusivo carácter de mínimos, con ocasión de la huelga convocada por el Pleno de Secciones Sindicales del Sindicato Federal Ferroviario de la Confederación General del Trabajo (SFF-CGT) desde las 00,00 hasta las 24,00 horas del día 12 de junio de 1998 en todo el ámbito nacional y para la totalidad de los trabajadores de RENFE. SFF-CGT interpuso contra dicha resolución recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial de la Ley 62/1978 de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, recurso que fue desestimado por sentencia dictada el 11 de diciembre de 1999 por la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional. Frente a dicha sentencia SFF-CGT ha promovido el presente recurso de casación, a cuya estimación se oponen el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, y Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE), entendiendo el Ministerio Fiscal que procede declarar no haber lugar al recurso.

Con carácter previo al análisis de la cuestión planteada partimos del estudio del contenido constitucional del artículo 28.2 de la CE.

En la sentencia del Tribunal Constitucional nº 43/90 de 15 de marzo, se analiza con exhaustividad el contenido constitucional del artículo 28-2 de la CE, indicándose la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en materia de huelga sobre los servicios esenciales de la comunidad (SSTC 11/1981, 26/1981, 33/1981, 51/1986, 53/1986 y 27/1989). Esta doctrina puede resumirse en los siguientes criterios:

1. Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y 9.º)

2. El art. 28.2 C. E., al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos; «el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).

3. La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución (STC 26/1981, fundamento jurídico 10) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10; 51/1986, fundamento jurídico 2.º).

4. En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal-, duración prevista y demáscircunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3.º).

5. En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir «una razonable proporción» entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos (STC 26/1981, fundamento jurídico 15). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a «garantizar mínimos indispensables» para el mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento jurídico 4.º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986, fundamento jurídico

   3. ), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º). Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus objetivos frente a la Empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma «la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad» (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º), aumentando así a la que se ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de servicios públicos (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).

6. Respecto a la motivación y fundamentación de la decisión de imponer el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado pues cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, «la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación» (STC 26/1981, fundamento jurídico 16).

7. En orden a la limitación de un derecho fundamental, el acto limitativo requiere una especial justificación con objeto de que «los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó» (STC 26/1981, fundamento jurídico 14) y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales (STC 27/1989, fundamento jurídico 4.º).

8. Recae, pues, sobre la autoridad gubernativa la obligación de motivar las razones que justifican, en una concreta situación de huelga la adopción de la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad. Quiere ello decir que la motivación de la decisión de la autoridad gubernativa requiere que en la misma figuren «los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos», sin que sean suficientes «indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto», de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para «tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho; cómo se ha llegado a la determinación de los servicios mínimos acordados, y a la valoración de su carácter esencial»; en definitiva han de explicitarse, siquiera sea sucintamente, «los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas» (STC 53/1986, fundamentos jurídicos 6.º y 7.º; también STC 26/1981, fundamentos jurídicos 14 y 15; STC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; STC 27/1989, fundamentos jurídicos 4.º y 5.º).

9. La falta de motivación impide, precisamente, la justa valoración y el control material o de fondo de la medida (STC 27/1989, fundamento jurídico 5.º) pues la decisión de la autoridad gubernativa ha de ofrecer fundamento acerca de la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los bienes que pueden quedar afectados o los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en alguna medida (STC 27/1989, fundamento jurídico 4.º), sin que sean suficientes indicaciones genéricas, que puedan predicarse de cualquier conflicto, en cualquier actividad, y de las cuales no puedan derivarse criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; 53/1986, fundamento jurídico 6.º).

El primer motivo de casación, acogido al apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción 29/1998 (L.J.), alega que la sentencia impugnada ha infringido las exigencias jurisprudenciales interpretativas del artículo 28.2 de la Constitución en cuanto a las garantías formales mínimas de elaboración de la resolución administrativa impugnada, en relación con lo establecido en el artículo 10.2 del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo. En el desarrollo del motivo se citan los criterios expuestos por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, así como por las sentencias de este Tribunal Supremo.

Se refiere el motivo a las garantías formales que, a juicio del Sindicato recurrente, han impedido el ejercicio del derecho de huelga establecido en el artículo 28.2 de la Constitución.

Se alega que se ha producido en la práctica una delegación competencial para que sea la Dirección de RENFE quien establezca los servicios mínimos a imponer. Esta causa de impugnación debe serrechazada, ya que los servicios mínimos fueron fijados por una resolución del Ministerio de Fomento de 5 de junio de 1998, que no contiene delegación alguna a favor de RENFE relativa a la determinación de los servicios mínimos. La resolución se dicta examinada la propuesta elaborada por la Dirección General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera y las propuestas presentadas por RENFE y por el Sindicato convocante. El dato de que se hayan aceptado por la Administración las propuestas de RENFE no altera para nada la consideración jurídica de que la fijación de los servicios mínimos se ha verificado por la autoridad de la Administración.

También consta en el acta de la reunión la presencia de los representantes de RENFE y de los del Comité de Huelga y no resulta que en el procedimiento administrativo se haya vaciado de contenido la intervención del Comité de Huelga, que fue escuchado en cuanto tenía que manifestar.

En consecuencia, no procede estimar la incompetencia ni la falta de imparcialidad del Ministerio de Fomento aducida, como en caso semejante ya declaró esta misma Sala y Sección en sentencia de 16 de diciembre de 2002, por no verse afectado, en este primer motivo, el contenido constitucional del artículo

28.2 de la CE en la forma concretada en el fundamento precedente.

El segundo motivo de casación se formula también al amparo del apartado d) del artículo

88.1 de la L.J., alegando que la sentencia de instancia ha infringido las exigencias jurisprudenciales interpretativas del artículo 28.2 de la Constitución, en relación con el artículo 10.2 del Real Decreto-Ley de 4 de marzo de 1977, en cuanto a la valoración de la exigencia mínima de causalización del acto administrativo impugnado, en el doble plano de la fundamentación formal "ex ante" y de la acreditación en el proceso de la adecuación de las medidas restrictivas del derecho de huelga.

La esencia del motivo consiste en expresar la opinión del Sindicato recurrente de que las motivaciones contenidas en la resolución del Ministerio de Fomento de 5 de junio de 1998 no justifican suficientemente los servicios mínimos establecidos.

Con carácter previo al examen del motivo procede examinar el alcance de la motivación y causalización de los servicios mínimos en huelga.

En un plano general respecto de la teoría de la necesaria causalización o motivación del establecimiento de servicios esenciales, basta que nos remitamos, por todas, como resumen de la misma, a la STC 8/1992 antes citada, cuya doctrina se ha reflejado en las sentencias del Tribunal Supremo de 22 de junio, 21 de octubre y 14 de diciembre de 1993, 14 y 21 de marzo, 17 y 24 de junio de 1994, 16 de enero y 15 de septiembre de 1995, 30 de abril y 18 de noviembre de 1996 y 6 de mayo de 1997.

En las sentencias del Tribunal Supremo de 12 de Marzo de 1999, 11 de febrero de 2000, 28 de Septiembre de 2001 y 25 de Abril de 2002, y del Tribunal Constitucional núms. 11/81, 26/81, 51/86, 43/90, 122/90, 123/90 y 8/92 se reconoce la necesidad de coordinar dicho derecho con el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, que cede, o debe ceder, cuando de su ejercicio, y en su caso, puedan ocasionarse para la colectividad daños mayores o males más graves que el que los huelguistas experimentarían si sus reivindicaciones o pretensiones no obtuvieran éxito, lo que impone la debida atención a esos servicios esenciales cuyo aseguramiento remite la Constitución a las garantías que por Ley se establezcan, y lo que, en síntesis, viene a incidir en la necesidad de una determinación de las circunstancias concretas y casuísticas concurrentes en cada supuesto, y de la ponderación y confrontación de los intereses en conflicto, a efectos de señalar si el mantenimiento de esos servicios esenciales para el común de los ciudadanos, puede entenderse justificado y razonable de unas limitaciones precisas, lo que debe ser objeto de revisión jurisdiccional, teniendo en cuenta las razones y justificaciones que procedan, lo que exige una debida motivación en las decisiones que se adopten, en orden a poder determinarse si las aludidas limitaciones responden o no a un soporte razonable y justificable, núcleo central del control jurisdiccional que se pretende.

A la vista de la doctrina precedente, el motivo de casación debe ser desestimado. pues en el caso examinado, la motivación de la resolución destaca, fundamentalmente, que la huelga afectaba a la totalidad de los viajeros en todo el ámbito nacional; el trastorno para los usuarios sin medios alternativos de transporte, la multiplicación extraordinaria de la presión de la demanda sobre los servicios de transporte, así como que, en estas condiciones, el ejercicio del derecho de huelga originaría un daño innecesario para los ciudadanos. Todo ello debidamente ponderado conduce a la conclusión, que compartimos con la Sala de instancia, que la fijación de los servicios mínimos se encuentra debidamente justificada, tomando en cuenta tanto las circunstancias concurrentes como la finalidad de garantizar que el máximo de trabajadores posibles pueda ejercitar el derecho de huelga.Los argumentos que se hacen valer por el Sindicato recurrente no desvirtúan lo expuesto anteriormente, partiendo de los siguientes presupuestos

1. La sentencia no sitúa en idéntico plano de protección los derechos fundamentales de la sección primera del capítulo segundo del título primero de la Constitución con los restantes derechos individuales que el texto constitucional protege. Lo que verifica, acertadamente, es poner de manifiesto que cuando la situación de huelga afecta a numerosos derechos individuales de los ciudadanos, todos estos derechos, como también el de huelga, vinculan a los poderes públicos en cuanto a su defensa y salvaguarda. Esta consideración que el Tribunal a quo realiza, forzosamente ha de incidir en la determinación de los servicios mínimos, cuando la huelga afecta a servicios esenciales de la comunidad.

2. No es esencial que la motivación de la resolución administrativa necesariamente tuviera que aludir a que se trataba de una huelga convocada por un Sindicato minoritario o a que en esa fecha no estuviera convocada ninguna otra huelga. Son circunstancias accesorias que no tienen la trascendencia requerida para que su falta de mención anule la fundamentación que contiene la resolución de 5 de junio de 1998.

3. La motivación justifica los conceptos de "servicios esenciales", que el Sindicato recurrente no discute, y de "servicio mínimos", que son los que verdaderamente se fundamentan y razonan en los considerandos de la resolución administrativa, y ello en relación con los servicios que se especifican en el Anexo, que son, lógicamente, los que afectan a la plantilla de trabajadores convocada a la huelga. Es una motivación bastante para comprender las necesidades que se atienden, respetando al máximo el ejercicio del derecho de huelga.

4. No se trata, por otra parte, de un problema de carga de la prueba, sino de causalización de los servicios mínimos que se exigen, sin que los argumentos proporcionados por RENFE al contestar a la demanda sean otra cosa que expresión de su derecho de defensa frente a las pretensiones del Sindicato recurrente.

5. En cuanto a la justificación de los servicios señalados respecto a trenes de cercanías, de largo recorrido y regionales, basta con que nos remitamos a las razones expresadas en la sentencia de instancia, a las que el Sindicato recurrente no opone otros argumentos que los que recogen su propio criterio subjetivo al respecto, debiendo añadirse que la determinación de períodos o franjas horarias para los trenes de cercanías, dado el distinto servicio que prestan en las llamadas horas punta y en el resto del día, según coincidan o no con la incorporación o vuelta del trabajo, es objetivamente razonable, sin que pueda aceptarse, en relación con los trenes de largo recorrido y regionales, la comparación de extremos particulares con otras situaciones de huelga, cuando en la presente la motivación se considera suficiente.

Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente (artículo 139.2 de la L.J.).