STS, 20 de Diciembre de 1999

Por escrito presentado el 16 de mayo de 1997, el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén , en nombre y representación de "FREIXENET,S.A", interpuso recurso contencioso administrativo contra el referido acuerdo sancionador del Consejo de Ministros de 21 de marzo de 1997. Y, recibido el expediente administrativo y efecutada la correspondiente publicación en el BOE, por diligencia de ordenación de 4 de septiembre de 1997, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.

El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 10 de octubre de 1997, en el que se solicita que se dicte sentencia anulando la resolución impugnada y dejándola sin valor ni efecto alguno, con cuantas consecuencias jurídicas sean jurídicamente procedentes. Por medio de otrosí solicitaba el recibimiento del proceso a prueba.

Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita sentencia que desestime el recurso y confirme la sanción recurrida con costas.

Por auto de 12 de junio de 1998, se recibió el pleito a prueba con el resultado que obra en autos.

Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representación actora presentado el 14 de noviembre de 1998, en el que interesa sentencia que declare la caducidad del expediente y, en todo caso, anule la resolución impugnada. Y por el Abogado del Estado, por escrito fechado el 23 de diciembre del mismo año, en el que solicita se dicte sentencia desestimatoria de la demanda.

Concluso el procedimiento, por providencia, de 5 de mayo de 1999, se señaló inicialmente para deliberación y fallo el 1 de junio siguiente, aunque por providencia de esta última fecha y de conformidad con lo establecido en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 se acordó dar traslado a las partes de la certificación incorporada a los autos del Secretario General del Consejo Regulador del Cava para que, en el plazo de tres días, pudierar alegar cuanto estimasen conveniente acerca de tal certificación.Evacuado el trámite, por nueva providencia de 18 de octubre de 1999, se señaló para deliberación y fallo el 14 de diciembre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La pretensión formulada en el presente recurso se concreta en la solicitud de que se declare la disconformidad a Derecho, y, consecuentemente, que se anule la resolución del Consejo de Ministros, de fecha 21 de marzo de 1997, que, en expediente sancionador CAVA 9/96, impuso a la sociedad actora, "FREIXENET, S.A", tres multas por un importe total de 345.054.799 pesetas, correspondientes a tres infracciones desglosadas del siguiente modo:

1. "Por comercialización de 18.736.708 botellas que no habían completado el período mínimo de elaboración de 9 meses, una multa de trescientos treinta y ocho millones novecientas cincuenta y nueve mil novecientas sesenta y dos pesetas (338.959.962), resultado de aplicar un porcentaje del 8% al valor de las mercancías afectadas (4.236.999.525 pesetas); este porcentaje supone la aplicación del grado medio de la sanción posible (de 2 a 20%)".

2. "Por la falta de actualización de los Libros-Registros desde el 31 de agosto de 1994 hasta el 10 de enero de 1995, una multa de cuatro millones novecientas cincuenta y ocho mil ciento dieciocho pesetas

   (4.958.118), resultado de aplicar un porcentaje del 1% al valor de las mercancias afectadas (495.811.775 pesetas); este porcentaje supone la aplicación del grado menor de la sanción posible (de 1 a 10%)".

3. "Por la adquisición de 48.047 litros de vino base a una bodega no inscrita en los Registros del Consejo Regulador, una multa de un millón ciento treinta y seis mil setencientas diecinueve pesetas

   (1.136.719), resultado de aplicar un porcentaje del 34% a la cantidad de 3.343.290 pesetas; esta cantidad es la diferencia entre los importes mínimos (20.000 pesetas) y máximo (3.363.240 pesetas=doble del valor de las mercancías afectadas; el porcentaje aplicado supone la aplicación del grado medio de la sanción posible".

   La referida pretensión contenida, por exigencia procesal, en la demanda [art.69 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en adelante LJ (art.56 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, Ley 29/1998,LJCA, en adelante) se fundamenta, en primer lugar, en la solución que, según la actora, debiera adoptarse en relación con dos temas capitales, desde el punto de vista jurídico: la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada por ser nulo de pleno derecho el acuerdo de incoación del expediente sancionador y la ilegalidad e inconstitucionalidad de las infracciones previstas en el Reglamento del Cava. En segundo término, en defensa de la petición de nulidad, se aducen determinadas infracciones formales y de procedimiento en la tramitación del expediente: incompetencia del órgano que acuerda la incoación del expediente sancionador; participación en la deliberación y adopción de dicho acuerdo de incoación del representante de "Codorniu, S.A.", que debía haberse abstenido; y omisión del período de prueba. Y, por último, ya en relación concreta con cada una de las infracciones imputadas a la actora, se sostiene: 1) sobre la comercialización de un elevado número de botellas antes de completar el período de maduración de nueve meses: 1.1) no está probado el número de botellas que se afirma que se comercializaron antes de tiempo; 1.2) no resulta admisible el precio de las botellas tenido en cuenta para imponer la sanción; 1.3) la sanción debería aplicarse en su grado mínimo; 1.4) no se específica en la resolución impugnada el tiempo que supuestamente faltaban a las distintas partidas de botellas para completar la maduración de nueve meses; y 1.5) falta de proporcionalidad. 2) Sobre el retraso en la llevanza de los Libros-registros, se pone de manifiesto, de una parte, que el retraso es tan sólo de cuatro meses, que "Freixenet" facilitó a la Inspección todos los datos y documentos, y que el precio de la botella contemplado para la imposición de la sanción es inadecuado , y, de otra, que la Ley de 1970 (Estatuto del vino) contiene un precepto específico para la sanción de la infracción contemplada que no pueden sobrepasar los Reglamentos. Y 3) sobre la adquisición de vino base a una bodega no inscrita en el Consejo Regulador, se advierte que la bodega de que se trata es del Penedés y que posteriormente ha sido inscrita en el propio Registro del Consejo Regulador del Cava.

   Ahora bien, antes de analizar esta amplia fundamentamentación que sustenta la pretensión actora, debe considerarse la referencia que, fuera ya de la demanda, en el escrito de conclusiones, se hace a la caducidad del expediente sancionador. Es en esta fase procesal de alegaciones finales donde, por primera vez, se invoca la doctrina de la sentencia de esta Sala de 9 de febrero de 1998, para sostener que se ha producido una caducidad parcial del expediente sancionador, en lo que se refiere a la comercialización sin completar el período de maduración de 13.008.751 botellas (del total de las 18,736.708 que se imputan) y a las infracciones relativas al retraso en la obligación de actualizar los Libros-registros y la compra de vinos base a bodega no inscrita en el Consejo Regulador. Y esta circunstacia, relativa a la idoneidad del momento procesal utilizado para suscitar el tema, plantea, como en la sentencia de esta misma fecha, dictada en elrecurso contencioso administrativo número 430/97, si estamos en presencia de una verdera "cuestión nueva" o de una mera argumentación jurídica no utilizada con anterioridad, ya que, en el primer caso, existiría un óbice procesal para el acogimiento de la pretendida caducidad parcial.

Es reiterada doctrina de esta Sala la admisión en la fase de procesal de cualquier motivo o argumentación jurídica para sostener la pretensión actora, haya sido o no alegada en el procedimiento o recurso administrativo (arts. 69.1 LJ y 56.1 LJCA), y también lo es, en interpretación del artículo 79.1 LJ (art.

65.1 LJC), que en los escritos de conclusiones no pueden plantearse cuestiones no suscitadas en los escritos de demanda y contestación, porque, en definitiva, si la pretensión, delimitada por la petición y su fundamentación básica, se formuló en la demanda y la oposición a la pretensión en la contestación a aquélla, completando, así, con la prueba practicada la instrucción del proceso, el trámite de conclusiones no puede tener otra finalidad que presentar al Tribunal el resumen sucinto de las respectivas posiciones acerca de los hechos alegados, de las pruebas, en su caso, practicadas, y de los argumentos jurídicos esgrimidos, circunscribiéndose a lo ya discutido, sin poder adicionar o proponer "cuestiones nuevas", con la salvedad, claro está, en todo caso, de la solicitud de pronunciamiento concreto sobre la existencia y cuantía de los daños y perjuicios en los términos que resultan del artículo 79.3 LJ (art. 65.3 LJCA).

Es importante resaltar, a los expresados efectos, que no cabe confundir la cuestión litigiosa, que determina objetivamente el ámbito del proceso, y los motivos o razones jurídica que se alegan como soporte de lo pretendido, cuya variación o ampliación puede realizarse, porque una cosa es la petición y los supuestos de hechos que integran, en su esencia, la pretensión y otra la simple línea argumental o razonamiento empleado en justificación de lo pretendido en relación con el tema controvertido. Los dos componentes señalados pueden enmarcarse en el ámbito de los hehos y en el de la dialéctica y la lógica jurídica, circunstancia que explica la inalterabilidad que debe existir en el planteamiento y fijación de lo perteneciente al primer campo, especialmente en lo que se refiere al escrito de conclusiones y la mayor flexibilidad admitida en el segundo aspecto concerniente al estricto fundamento o razonamiento jurídico. O, dicho en otros términos, de la actuación conjunta de los artículos 42.1, 69 y 79 LJ (arts. 33, 56 y 65 LJCA) y del principio procesal de contradicción y de interdicción de la indefensión constitucionalmente garantizado en el artículo 24 CE resulta que la admisibilidad de una nueva argumentación jurídica incorporada en conclusiones sólo es admisible si no comporta una nueva petición o la introducción de elementos o datos fácticos que formen parte del contenido esencial de la pretensión y de los que, incluso, pudiera darse la eventual necesidad de actividad probatoria con un trámite o fase procesal precluida.

En el presente caso, en el escrito de conclusiones no se pide nada esencialmente distinto de lo solicitado en la demanda, aunque sí se introduce una causa de anulación parcial de la resolución impugnada del Consejo de Ministro que no había sido alegada, y para ello se utilizan, como datos de hecho sustentadores de la nueva argumentación, las fechas de las Actas de la Inspección y la fecha del acuerdo del Consejo Regulador de la Denominación de Origen por el que se incoa el expediente sancionador. Así se señala que dichas Actas se levantan: la 2/95, el 19 de enero de 1995; la 19/95, el 3 de mayo de 1995; la 40/95, el 7 de noviembre de 1995; y la 2/96, el 12 de enero de 1996. Mientras que el mencionado acuerdo de incoación no se produce hasta el 3 de julio de 1996. A partir de tales presupuestos se construye la tesis sobre la mencionada caducidad parcial del expediente sancionador.

Ahora bien, en cualquier caso, con independencia de la consideración que merezca desde la perspectiva de la "cuestión nueva", no puede rechazarse, en el presente caso, el análisis de la referida caducidad; de una parte, por su naturaleza jurídica y por la regulación que de la misma hace la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en sus artículos 42 y 43, que obliga, incluso, a la Administración a apreciarla de oficio, y, de otra, porque la Administración demandada, en su escrito de conclusiones, ha entrado en el examen de la caducidad formulando las alegaciones que ha entendido oportunas. Ello, no obstante, como se razona a continuación, no puede ser acogida la tesis actora por lo que supone, en sí misma, de fraccionamiento de un único expediente sancionador del que se pretende una anulación parcial de la resolución en él recaída, comportando la exclusión de parte de la conducta constitutiva de una de las infracciones y las que lo son de las dos restantes infracciones que se sancionan.

Se razona en el escrito de conclusiones, con respecto a la primera infracción (comercialización de 18.736.708 botellas sin completar el período de maduración), que debe "declararse la caducidad del expediente en lo que afecta a 13.008.751 botellas" porque la comprobación de la existencia de infracción exige comparar sucesivas Actas. Y, así, de la comparación de la 19/95, que se levanta el 3 de mayo de 1995 con la 2/95 que se levanta el 10 de enero de 1995 resultaría la comercialización de 3.967.041 botellas; y de la comparación de la 19/95 y la 40/95, que se levanta el 7 de noviembre de 1995, resultaría la comercialización de otras 9.042.710 botellas, por lo que concluye que, iniciado el expediente sancionador el 3 de julio de 1996, después de transcurrir seis meses se habría producido la caducidad repecto de talespartidas. El mismo razonamiento se mantiene en relación con las otras dos infracciones para las que la parte computa el plazo desde la indicada Acta 2/95. Por consiguiente, en tesis de la recurrente, sólo se podría sancionar la conducta relativa a la comercialización de las restantes 5.726.957 botellas, para cuya constatación fue precisa el acta 2/96 de 12 de enero de 1996, a partir de la cual no había transcurrido el indicado plazo de seis meses cuando se inicia el expediente sancionador.

Puede considerarse, en efecto, que doctrina reciente de la Sala contenida no solo en la sentencia que la parte cita, sino en otras como las de 7 y 10 de octubre de de 1998, considera que la institución de la caducidad en los términos definidos por el artículo 18 del Real Decreto 1945/1983 resulta aplicable a la materia de que se trata, pues esta norma, que persigue la unificación del ordenamiento sectorial sancionador, no está en contradicción con las previsiones contenidas en la específica normativa sobre el vino (Ley 25/1970, de 2 de diciembre, Estatuto del Vino y Reglamento aprobado por Decreto 835/1972, de 23 de marzo) que regula la prescripción pero no la caducidad. Y, así, también por razón del principio de seguridad jurídica (art. 9 CE) se ha considerado aplicable el citado RD 1945/1983 a la caducidad de los expedientes sancionadores en materia vitivinícola (SSTS de 23 de enero de 1989, 13 de junio de 1988 y 7 de octubre de 1998). Solución en la que abunda la promulgación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y singularmen el Real Decreto 1938/1993, de 4 de agosto, dictado para su desarrollo en materia de procedimiento sancionador, cuyo artículo 20.6 dispone que si no hubiese recaido resolución transcurridos seis meses desde la iniciación, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados o por la suspensión del procedimiento a que se refieren los artículos 5 y 7, se iniciará el cómputo del plazo de caducidad establecido en el artículo 43.4 de la mencionada Ley 30/1992.

Ahora bien, lo que establecen los citados artículos 18.2 del Real Decreto 1945/1983 y 20.6 del RD 1938/1993 es la caducidad que afecta al ejercicio de la acción para perseguir las infracciones a través del correspondiente expediente, entendido como plasmación documental del procedimiento administrativo que se sigue para decantar y, en su caso, sancionar las conductas constitutivas de eventuales infracciones. No se trata de un supuesto de extinción de responsabilidad, como la prescripción, que contemple sustantivamente a cada infracción, de manera que permita la individualización del plazo computable a partir de la comisión o consumación de cada una de ellas, o de su conocimiento. Es, por el contrario, una causa impeditiva del mismo procedimiento que ha de ser contemplado en el conjunto de las actuaciones administrativas que le integran. Y, siendo ello así el transcurso de los seis meses ha de computarse desde el momento en que finalizan "las diligencias dirigidas al esclarecimiento de los hechos", de todos los hechos que son objeto del procedimiento sancionador, aunque resulte que dan lugar a distintas infracciones y sanciones. Por consiguiente, si bien desde la fecha de las Actas 2/95,19/95 y 40/95 habían transcurrido más de seis meses hasta el 3 de julio de 1996, fecha en que se acuerda la iniciación del expediente, no ocurre lo mismo si el plazo se computa desde la fecha del Acta 2/96, de 12 de enero de 1996, que integra, sin duda, la actuación investigadora de los hechos que se contemplan en el expediente y, por tanto, no puede decirse que con anterioridad a ella se hubieran finalizado las "diligencias de esclarecimiento". Este es, además, el criterio seguido en la ya citada sentencia de esta Sala de 13 de octubre de 1998, en la que no se consideró procedente la declaración de caducidad respecto de las primeras actas porque "la actuación investigadora había que valorarla en su conjunto, y el conocimiento de los hechos por parte de la Administración se ha de referir al momento en que completa la investigación, incluyendo las actuaciones que estrictamente tiendan a tal fin", como es en el caso de autos el conjunto de las cuatro Actas que se levantaron.

Por otra parte, tampoco es de posible acogida la alegación en que la parte actora sustenta la suspensión del procedimiento sancionador, con base en el artículo 111 de la LRJ y PAC, porque habiéndose interpuesto recurso ante el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación contra el acuerdo de incoación el 2 de agosto de 1996, la resolución ministerial denegatoria de la suspensión no se recibe por la sociedad actora hasta el 10 de septiembre de 1996, después de transcurrir el plazo de treinta días hábiles a que se refiere el apartado 4 del mencionado artículo. Y ello porque, con independencia de la condición del acto de iniciación del procedimiento sancionador desde la perspectiva de su impugnabilidad independiente, debe considerarse que el correcto cómputo del invocado dicho plazo supone el que haya de entenderse como dies ad quem el de la fecha en que el acto denegatorio se adopta, siempre que luego sea regularmente notificado, por lo que, como sostiene la Administración demanda, no habría transcurrido ya que la fecha de la Orden desestimatoria es de 5 de septiembre de 1996, y fue depositada en Correos a efectos de la notificación el 9 del mismo mes.

La nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada se fundamenta en la nulidad del acuerdo de incoación del expediente sancionador porque la composición del órgano colegiado que le adopta, el Consejo Regulador del Cava, había sido declarada nula por sentencia judicial anterior de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 15 de septiembrede 1995, sin que, además, la sociedad actora, en ningún momento, consintiera el acuerdo de incoación, precisamente por el motivo indicado, por lo que no podía adquirir la condición de firme.

La validez del procedimiento sancionador, y de la misma resolución sancionadora, está supeditada a la del acuerdo que decide la incoación, por lo que no puede compartirse el argumento del acto administrativo que se impugna cuando alude a que las Actas de inspección se levantan por Inspectores-Veedores del Consejo, cuya condición de agentes de la autoridad es indepediente de la composición del Consejo Regulador. Pero debe tenerse en cuenta que la mencionada sentencia, al haber sido recurrida por el Abogado del Estado, no era firme en el momento en que el Consejo adopta acuerdo de incoación del expediente sancionador. Y, aunque, según el artículo 98.1LJ, la preparación del recurso de casación no impedía la ejecución de la sentencia recurrida, tal ejecución no se acuerda hasta el auto de la Sala de instancia, de 16 de diciembre de 1996, con posterioridad, por tanto, al acuerdo de incoación del expediente sancionador. Es en dicha resolución judicial en la que se dispone la "ejecución de la resolución recurrida", la formación de la pieza separada y el requerimiento a la Administración demandada para su cumplimiento; y sólo es desde entonces, con base en esta ejecución que no deja de ser provisional, cuando puede anudarse a la anulación de la composición del órgano colegiado la ineficacia de los acuerdos que hubiera adoptado. En definitiva, no cabe adelantar, los efectos de una sentencia no firme cuya ejecución provisional no había sido todavía acordada en el momento en que se acuerda iniciar el procedimiento sancionador; sin que, por otra parte, sea asimilable el supuesto contemplado, en los términos propugnados en la demanda, al del régimen de nulidad de los actos dictados en aplicación de una disposición general que se declara nula por sentencia firme, por dos razones que les hace diferentes. En primer lugar, porque, aunque se ha anticipado la ejecución, de acuerdo con el mencionado artículo 98.1 LJ, la sentencia de instancia, en espera de que resuelva el recurso de casación contra ella interpuesto (recurso de casación 278/96), no es firme; y, en segundo lugar, por la distinta naturaleza de las disposiciones generales y los actos administrativos que les diferencia en el régimen de impugnación y en los efectos de las sentencias estimatorias dictadas en los correspondientes recursos. O, dicho en otros términos, la ineficacia de un acto acordado después de que fuera firme la sentencia que anula la composición de un órgano colegiado (hipótesis, que como se ha dicho, no se ha producido en el supuesto que se examina) sería consecuencia de la ausencia de un requisito subjetivo esencial para su validez contemplado en el artículo 62.1.e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (incumplimiento de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, por nada menos que la adopción del acuerdo por quienes legalmente no podían ser ya considerados miembros), y no por haberse dictado, el acuerdo de incoación, en aplicación de una norma reglamentaria expulsada, por su ilegalidad, del ordenamiento jurídico con los efectos del artículo 120 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo, que se cita en la demanda, o del actual artículo 73 LJCA (supuesto para el que, por cierto, ni siquiera constituiría límite la firmeza del acto si se trata de la exclusión o reducción de sanciones aún no ejecutadas completamente).

El segundo tema suscitado en la demanda con singular trascendencia jurídica es el relativo a la ilegalidad e inconstitucionalidad de las infracciones y sanciones previstas en el Reglamento de la Denominación de Origen Cava y de su Consejo Regulador, aprobado por Orden Ministerial de 14 de noviembre de 1991.

Parte la actora en su alegación de que las supuestas infracciones que se le imputan son subsumidas única y exclusivamente en preceptos de la referida Orden, y de que el añadido que en la resolución se hace de los artículos 123 y 129 del Reglamento de la Viña y 129 del Estatuto del Vino son simple respuesta a la alegación formulada sobre la inconstitucionalidad e ilegalidad del régimen sancionador, que no enerva, en absoluto, el reproche formulado al respecto.

Se mantiene que el régimen sancionador de que se trata está basado en la Ley 25/1970, que aprueba el Estatuto del vino, la viña y los alcoholes que, en su artículo 93, al referirse a las infracciones en materia de Denominación de Origen, constituye prácticamente una remisión en blanco al Reglamento en lo que se refiere a la tipificación. El Reglamento General de la Ley, aprobado por Decreto de 23 de marzo de 1972 hace, a su vez, una remisión de segundo grado al Reglamento de cada denominación de Origen que se aprueba por Orden Ministerial. Todo ello constituye, en la tesis sustentada por la parte actora, un régimen sancionador establecido por una simple Orden Ministerial lo que vulnera lo autorizado por la propia Ley de 1970, el artículo 13.2.b) de la LRJ y PAC, que prohibe delegar las competencias relativas a la adopción de disposiciones de carácter general, y, en definitiva y, sobre todo, infringe el principio de legalidad consagrado en el artículo 25 CE, aplicable a la tipificación de las infracciones y a la determinación de las sanciones administrativas, que desarrolla el artículo 129 LRJ y PAC.

La doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de esta Sala han visto en el principio delegalidad una doble garantía: una de orden material y alcance absoluto, referida tanto al ámbito estrictamente penal como administrativo, que refleja la importancia de la seguridad jurídica en dichos campos limitativos de derechos y que supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas infractoras y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; otra, de carácter formal, relativa a la exigencia de que exista una norma del suficiente rango que se identifica con el rango legal (por todas STC 61/1990, de 29 de marzo). Si bien puede considerarse que, aunque relacionadas, se trata de dos garantías diferenciables, identificadas, en su concepción clásica, como principio de legalidad, en el sentido de "reserva de ley", y principio de tipicidad. Así, en Sentencias de 20 de diciembre de 1989 y 5 de febrero de 1990, dijo la Sala que aunque los conceptos de legalidad y de tipicidad tengan su apoyo en el artículo 25 CE no se identifican sino que el segundo tiene un propio contenido, como modo especial de realización del primero. La legalidad se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley, pero para la tipicidad se requiere algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley considera sancionable, siendo, en definitiva, medio de garantizar el principio constitucional de seguridad jurídica y de hacer realidad junto a la exigencia de una lex previa, la de una lex certa.

La función de garantía que está llamada a desempeñar el "tipo" de infracción se cumple, en términos generales, cuando la previsión normativa permite una predicción razonable del ílicito y de las consecuencias jurídicas que lleva aperejada la conducta que la norma considera como ilícita; esto es, puede considerarse suficiente la tipificación cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra. (STS 5 de diciembre de 1990).

La exigencia de taxatividad en la predeterminación comporta que el legislador conforme los preceptos legales, integrados, en su caso, con el desarrollo reglamentario, de tal manera que de ellos se desprenda con la máxima claridad posible cual es la conducta prohibida (STC 159/1986, de 12 de diciembre). Si bien no está vedada toda cláusula normativa pendiente de valoración. Esto es, la introducción en la definición del tipo de conceptos jurídicos indeterminados, cuya delimitación permita un margen de apreciación, sin perjuicio de que la incidencia sobre la seguridad jurídica que ello supone deba tenerse en cuenta al valorar la culpabilidad y en la determinación de la sanción (STC 62/1982, de 15 de octubre). En el mismo sentido se ha manifestado este Tribunal al señalar que el uso de conceptos jurídicos indeterminados es inevitable y constitucionalmente lícito, con el límite de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia que permitan predecir con suficiente seguridad la naturaleza y características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada (STC 5 de octubre 1990).

En el presente caso, partiendo de la expresada doctrina, puede considerarse que las infracciones imputadas por la Administración a la sociedad actora resultan finalmente descritas y sancionadas en los preceptos que la resolución administrativa señala. Así, la comercialización de botellas de cava sin completar el período mínimo de elaboración de 9 meses está descrita de manera concreta en el artículo 53.1.6 en relación con el artículo 12 y sancionada en el artículo 53, párrafo segundo, todos ellos del Reglamento de la denominación de origen Cava; la no actualización de Libros registros lo está en el 52.1 y 52.2 del mismo Reglamento; y, en fin, la adquisición de vino base de bodega no inscrita en el correspondiente Registro de la Denominación resulta sancionable según la previsión de los artículos 54.1.11 y 54 párrafo 2, en relación con los artículos 8.1 y 17.2 del citado Reglamento.

La verdadera dimensión del problema suscitado en el recurso se encuentra en la vertiente de la suficiencia del rango normativo de los preceptos tipificadores de las conductas y en la virtualidad que pueda tener la cobertura de la Ley del Estatuto del Vino, cuyos preceptos (arts. 123 y 129) son también invocados en la resolución sancionadora del Consejo de Ministros que se impugna. De manera, más concreta, resulta necesario determinar si se cumple la exigencia de reserva de ley y los límites a la colaboración del reglamento en la previsión de infracciones y sanciones, según resulta de la interpretación que el Tribunal Constitucional y este mismo Tribunal hacen de las garantías derivadas del artículo 25 CE y que han tenido plasmación legislativa en los artículos 127 y 129 LRJ y PAC.

A este respecto, no cabe olvidar que, incluso, en el ámbito estrictamente penal se admite la legitimidad constitucional del reenvio normativo bajo determinadas condiciones (siempre que sea expreso, esté justificado en razón del bien jurídico protegido, la Ley, además de señalar la pena, contenga el núcleo esencial de la prohibición y sea satisfecha la exigencia de certeza a través de la consecuente integración, STC 127/1990, de 5 de julio), y que el alcance de la reserva de Ley no es tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas Bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en determinadas materias (STC 2/1987, de 21 de enero), bien, por último, porexigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de ordenación (SSTC 87/1985, de 16 de julio, 42/1987, de 7 de abril, y 177/1992, de 2 de noviembre), se admite una cierta colaboración del Reglamento al integrar los tipos de infracción administrativa y señalar las correspondientes sanciones. Colaboración que puede sintetizarse en los siguientes postulados que integran una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional y de esta misma Sala:

1. La norma de rango legal debe determinar suficientemente los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer.

2. No resulta constitucionalmente admisible la simple habilitación a la Administración, por norma de rango legal vacía de todo contenido propio, para la tipificación de los ilícitos administrativos y para el establecimiento de las correspondientes consecuencias sancionadoras.

3. El art. 25.1 CE prohíbe la remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley. Toda remisión a la potestad reglamentaria para la definición de nuevas infracciones o la introducción de nuevas sanciones carece de virtualidad y eficacia.

4. Resulta admisible la norma reglamentaria que se limita, sin innovar las infracciones y sanciones en vigor, a aplicar éstas a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico del sistema preestablecido.

5. No cabe exigir con carácter retroactivo la reserva de ley para anular disposiciones preconstitucionales reguladoras de infracciones y sanciones administrativas. Pero desde la entrada en vigor de la Constitución se produce la caducidad por derogación de las habilitaciones legales que resulten contrarias a sus postulados (STC 177/1992, 2 de noviembre). La pérdida de vigencia de una habilitación legal por colisión con la Constitución no comporta la de las disposiciones producidas a su amparo mientras estuvo vigente, ni a fortiori la de las que, a su vez, son desarrollo o complemento de éstas o no tienen otra finalidad que la de complementarlas. Ahora bien, la remisión a la potestad reglamentaria para la definición de nuevas infracciones o la introducción de nuevas sanciones carecerá de toda virtualidad e eficacia (SSTC 83/1984, de 24 de julio; 42/1987, de 7 de abril; 3/1988, de 21 de enero; y 61/1990 de 29 de marzo, entre otras).

A la doctrina expuesta responde el citado art. 129 de la LRJ y PAC que, después de establecer que sólo son infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley (párr. 1) y que únicamente por la comisión de infracciones administrativas pueden imponerse sanciones que, en todo caso, han de estar delimitadas por Ley (párr. 2), admite que las disposiciones reglamentarias puedan introducir "especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes".

En definitiva, ni la Ley puede contener una deslegalización en el ámbito sancionador en favor del reglamento, ni este puede crear infracciones o sanciones bajo pretexto de desarrollar una Ley que no contenga regulación alguna sobre éstas. La Ley debe contener los elementos básicos y definitorios de las infracciones y sanciones, sin que los reglamentos en esta materia puedan ser independientes, sino ejecutivos y mantenerse dentro de los límites que corresponden a la remisión normativa.

La Ley 25/1970, de 2 de diciembre, del Estatuto del Vino, la Viña y los Alcoholes, en el el Título III configuró el régimen de protección a la calidad, enmarca de forma destacada las denominaciones de origen, y, en el Título V, incorpora el régimen sancionador. Por Decreto 835/1972, de 23 de marzo se aprueba el Reglamento de dicha Ley, que dedica también su Título V a las sanciones. Ahora bien, debe tenerse en cuenta el desarrollo del Estado de las Autonomías, por una parte, y la incorporación de España a las Comunidades Europeas, por otra, que supuso la asunción del acervo comunitario y la ampliación del marco legal aplicable, en el que destacaban, en lo que aquí importa, los Reglamentos CEE: 358/1979, del Consejo, de 5 de febrero de 1979 [luego modificado en diversas ocasiones y definitivamente derogado por el Reglamento 2332/1992, del Consejo, de 13 de julio de 1992 (art. 23)], relativo a los vinos espumosos producidos en la Comunidad, definidos en el número 13 del Anexo II del Reglamento 337/1979; 822/1987 del Consejo de 16 de marzo de 1987, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola; y el 823/1987, del Consejo de 16 de marzo de 1987, por el que se establecen disposiciones específicas relativas a los vinos de calidad producidos en régiones determinadas (vcprd). Normativa que daría lugar al Real Decreto 157/1988, de 22 de febrero (que sería modificado por RD 1906/1995, de 24 de noviembre), por la que se establece la regulación a la que deben ajustarse las denominaciones de origen y sus respectivos reglamentos, entre cuyo contenido [art. 2.n)] se señala "el régimen de infracciones ysanciones establecido en la legislación vigente".

Pues bien, en esta evolución normativa importa destacar, por una parte, que el mencionado Título V de la Ley preconstitucional reguladora del Estatuto del Vino, integrado por los artículos 119 a 132 contempla, entre otros, los siguientes aspectos del régimen sancionador: en el artículo 119 una definición de las infracciones (no su tipificación) y la enumeración de las sanciones posibles; una remisión al reglamento para el establecimiento de grados y sanciones dentro de los límites que prevé (art. 121); la tipificación directa, como infracción, de determinadas conductas; el establecimiento de criterios para la imposición de sanciones; y la previsión de normas atributivas de competencia (arts. 122 y ss). Por otra, que el ya citado Reglamento CEE 358/1979 establecía que la denominación de "vino espumoso" estará reservada a los vinos que respondan a la definición que figura en el número 13 del Anexo II del Reglamento CEE nº 337/79 y cumplan lo dispuesto en los Títulos I y II del presente Reglamento" (art. 2.1), y, dentro de las disposiciones relativas a los vinos espumosos de calidad (Título III), el artículo 17.1 establecía: "1 La duración del proceso de elaboración de los vinos espumosos de calidad, incluido el envejecimiento en la empresa productora, no podrá ser inferior a nueve meses a partir de la fermentación destinada a transformarlos en vinos espumosos..." [precepto que en el Reglamento CEE 2332/1992, de 13 de julio tomará, precisamente, la siguiente redacción: "La duración del proceso de elaboración de los vinos espumosos de calidad y de los vecprd, incluidos el envejecimiento en la empresa de producción y contada a partir de la fermentación destinada a transformarlos en vinos espumosos, no podrá ser ser:..b) inferior a nueve meses, cuando la fermentación destinada a transformarlos en vinos espumosos haya tenido lugar en botella"].

Existe, por tanto, una indudable incidencia del Derecho comunitario sobre el ordenamiento sancionador estatal del que se trata al que modula como consecuencia de su eficacia directa y primacia. Y a la vista de tales premisas, teniendo en cuenta tanto el alcance de la previsión legal como las determinaciones del acervo normativo comunitario en el momento de la incorporación de España a las Comunidades Europeas y los posteriores Reglamentos de la Comunidad, ha de considerarse que la norma de rango legal no se limita a una simple habilitación a la Administración vacía de contenido propio sino que determina suficientemente los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. No se trata, por tanto, de una remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente, sino que la norma de esta naturaleza, la Orden de 14 de noviembre de 1991, por la que se aprueba el Reglamento de la denominación "Cava" y de su Consejo Reglador se limita, en los aspectos que aquí se contemplan, sin innovar las infracciones y sanciones en vigor, a aplicar éstas, concretandolas en una materia singularizada incluida en el ámbito genérico del sistema preestablecido en la Ley, mediante la incorporación de previsiones contenidas en Reglamentos del ordenamiento europeo.

Así de entre los tipos que incopora la Ley debe considerarse el contenido de los artículos 129 y 123 invocados, como se ha dicho, por la resolución sancionadora en relación con los preceptos del Reglamento de la denominación de Origen Cava y su Consejo regulador. En el primero, en orden a la comercialización de botellas de cava sin completar el período de maduración, se dispone que "se sancionará la indebida aplicación de las definiciones establecidas en el Capítulo II del Título Preliminar, la de la Denominación de Origen en los casos previstos en el artículo 93 y las infracciones al artículo 83, con multa de 10.000 pesetas al doble del valor de las mercancias o productos afectados, cuando aquél supere dicha cantidad, y con su decomiso". Entre dichas definiciones, en el artículo 21.1.3. A) se considera "Cava", aquel cuya segunda fermentación se realiza en botella, en la que deberá transcurrir todo el proceso de elaboración y crianza hasta la eliminación de lías. Dicho proceso deberá efectuarse en "cavas" o locales en condiciones térmicas adecuadas". Período este de fermentación que la norma reglamentaria [arts. 53.1. 6º) y 12] se limitar a concretar en el número de meses (nueve) ya determinados en la normativa europea dotada de primacia y eficacia directa.

A la misma conclusión, en orden a la exclusión del denunciado deficit de legalidad, debe llegarse respecto de las otras dos infracciones. El artículo 123 de la Ley, en su apartado 2 considera infracción la no tenencia de Libros Registros establecidos en el artículo 107 o la falta de asientos en los mismos, respecto de cuya previsión la referencia del artículo 52 de la Orden a las inexactitudes en las declaraciones, documentos, asientos, Libros-Registros y fichas de control no es sino concreción de la conducta esencialmente descrita en el precepto legal. Y, por último, también en el ámbito de la sanción legalmente prevista a la aplicación (o utilización) indebida de la denominación de origen (art.129, en relación con el 83) puede incluirse el empleo de vino base de bodega no inscrita en el correspondiente Registro de la Denominación, según resulta reglamentariamente determinado en el artículo 8.1 de la Orden que impone no sólo la elaboración en el interior de la región determinada sino en bodegas inscritas.

Por consiguiente, no estamos ante un régimen sanciondor establecido ex novo o de manera independiente por una norma reglamentaria postconstitucional, o por una norma de esta naturaleza enejecución de una habilitación legal en blanco o insuficiente, sino ante un supuesto válido de colaboración reglamentaria en la determinación de los tipos legalmente previstos y efectuada, incluso, en el marco de las previsiones de la normativa europea que resultaba directamente aplicable.

Además de a la ya examinada cuestión relativa a la eventual falta de competencia del Consejo Regulador del Cava para adoptar el acuerdo de incoación como consecuencia de la Sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia, bajo el epígrafe "infracciones formales y de procedimiento en la tramitación del expediente sancionador", en el escrito de demanda, se alude a diversas reparos que no tienen, sin embargo, virtualidad para anular la resolución sancionadora.

1. La participación del representante de "Codorniu, S.A" en la adopción de dicho acuerdo de incoación porque, aunque se admita la concurrencia del interés que se le atribuye e incluso la concurrencia de causa de abstención (art. 28 LRJ y PAC), ello no implica necesariamente, según el artículo 28.3 LRJ y PAC, la invalidez de dicho acto.

   La regla general no es la invalidez, sino que tan extrema consecuencia sólo puede tener sentido cuando, al menos, se acredita que la intervención o participación de quien debio abstenerse ha resultado decisiva en la adopción del acuerdo. Y no es este el caso que se contempla en la que símplemente se alude a un cierto parelelismo en la intervención en las deliberaciones del representante de "Cordoniu, S.A." y del de "Freixenet, S.A.", extrayendo la consecuencia, que no se comparte ni siquiera como mera hipótesis, de que representando aquéllas el 80% del sector cava, los minoritarios no hubieran acordado una medida contra las empresas lideres en el sector. Más bien parece que no debe supeditarse la incoación de los expedientes administrativos sancionadores a las dimensiones de la empresa eventualmente responsable y que tal posibilidad responda a los intereses de las mayoritarias en el negocio, al margen de los cuales las minoritarias no puedan adoptar el correspondiente acuerdo en defensa de los intereses comunes del sector del "cava" a que responde la normativa sobre protección a la calidad y la denominación de origen. O dicho en otros términos, con indepedencia del resultado que refleja el Acta del Pleno del Consejo, lo que no parece justificado es reconocer a dicho órgano la posibilidad de hacer dejación del ejercicio de sus competencias para la persecución de eventuales infracciones en función del tamaño de las empresas supuestamente responsables.

2. La omisión del período de prueba en el expediente sancionador se argumenta por la sociedad recurrente señalando que cuando se le notificó la apertura de dicho período comunicó al Instructor que, a su juicio, la tramitación del expediente había quedado suspendida, y ante tal manifestación se practicaron "a espaldas de la Sociedad" las pruebas que el Instructor estimó pertinentes formulándose directamente propuesta de resolución, sin dar a aquélla la posibilidad de proponer y practicar prueba alguna. Esta actuación de la Administración, a juicio de la parte, supone la vulneración del artículo 137.4 LRJ y PAC, ya que, de haberse observado la norma, la Sociedad hubiera podido aportar los documentos acreditativos de haberse admitido a trámite el recuro contencioso-administrativo contra la resolución administrativa denegatoria de la suspensión, de que se había solicitado la ejecución provisional de la sentencia que anuló las elecciones al Consejo, y pruebas sobre la existencia de botellas de "Freixenet S.A." en la bodega de "Segura Viudas, S.A." y sobre el precio de las botellas tenido en cuenta. Infracción de la normativa reguladora del expediente sancionador que tampoco puede ser acogida por las siguientes razones: en primer lugar, porque, de acuerdo con su argumentación, es la propia parte quien, con base en la tesis por ella mantenida sobre la suspensión del procedimiento, asume el riesgo de no proponer la práctica de pruebas, ni siquiera cuando se le notifica la apertura de oficio del periodo probatorio; y en segundo lugar, respecto de las que se practican a instancia del Instructor pudo tener participación en ella y dispuso, para formular alegaciones respecto a ellas, de la oportunidad que le proporcionó el traslado de la propuesta de resolución efectivamente aprovechada sin limitación alguna que fuera relevante para su defensa. Por último, en fin, la propia resolución sancionadora toma en consideración, aunque para rechazar su virtualidad, los datos que la actora dice no haber podido acreditar en sede administrativa. Así señala: 1º) aun admitiendo que la interesada haya interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la resolución denegatoria de la suspensión o contra la desestimación del recurso administrativo formulado contra el acuerdo de iniciación, lo cierto es que los órganos jurisdiccionales competentes no han acordado la suspensión, por lo que, en aplicación del principio de ejecutoriedad de los actos de la Administración, establecido en el artículo 94 de la Ley de Procedimiento debe desestimarse (Valoración de Alegaciones 2.1); 2º) contempla no solo la solicitud de la ejecución provisional de la sentencia sino incluso el propio auto de ejecución provisional que aporta la interasada, aunque entienda la resolución del Consejo de Ministros que los acuerdos del Consejo Regulador tomados desde su constitución hasta que finalice la vía contencioso-administrativa son legítimos (Valoración de Alegaciones 2.3); 3º) sobre la existencia de botellas de "Freixenet. S.A." en bodega de "Segura Viudas S.A." se entiende por la Administración, que aunque se dé por válida la certificación de la entidad Velasco, Gay y Cia. Censores Jurados de Cuentas es titular del 100 % de las acciones de "Segura Viuda. S.A.", setrata de una relación estrictamente mercantil sin repercusión en la condición de "Freixenet S.A" como empresa inscrita de forma independiente en el Registro de Denominación de Cava (Valoración de Alegaciones 2.7); y 4º) sobre el precio de botella, se señala que, con independencia de la prueba, la propuesta de resolución calcula el precio de las mencancias según el sistema establecido en los artículos 120 del Estatuto de la Viña y 120 del Reglamento de la viña (Valoración de Alegaciones 2.14). En estas circunstancias, y sin perjuicio de la oportunidad y de la actividad probatoria que efectivamente se desarrolló en este proceso, no se advierte ni siquiera dialécticamente la incidencia que pudiera tener la omisión probatoria a que alude la demandante, no ya desde la perspectiva de la indefensión material o desde el derecho a utilizar la pruebas pertinentes que reconoce el artículo 24 CE sino, incluso, desde las exigencias que incoporan los artículos 135 y 137.4 LRJ y PAC.

Desde la vertiente material y en relación concreta con cada una de las tres infracciones apreciadas por el acuerdo del Consejo de Ministros que se impugna se fomulan las siguientes alegaciones:

1. Sobre la comercialización de un elevado número de botellas antes de completar el período de maduración de nueve meses: 1ª) que no está probado el número de botellas que se comercializaron antes de tiempo; 2ª) el precio de la botella tenido en cuenta para imponer la sanción no resulta admisible; 3ª) la sanción debería aplicarse en su grado mínimo; 4ª) que no se especifica en la resolución impugnada el tiempo que supuestamente faltaban a las distintas partidas de botellas para completar el período de maduración de nueve meses; y 5ª) falta de proporcionalidad en la imposición de la sanción.

   De tales alegaciones deben rechazarse la 1ª) y 4ª). Esta poque el tipo en el que se subsume la conducta sancionada no requiere, ni siquiera da relevancia para la graduación de la responsabilidad, al tiempo en que falta para cumplir con el período de maduración de nueve meses establecido para que el vino pueda considerase "Cava", según la normativa reguladora de la denominación de origen y la propia normativa comunitaria europea. En definitiva, con independencia de si el incumplimiento de los nueve meses afecta a no a la calidad organoléptica del producto, es un plazo que la norma adopta, junto con otros requisitos, para la utilización de la denominación que la norma protege, incluso en beneficio propio de las empresas inscritas en los Registros de la Denominación. La 1ª) porque hay prueba susceptible de ser legítimamente valorada que permite llegar a la cifra de botellas a que se refiere la resolución sancionadora. Las Actas constituyen una prueba documental pública que permite considerar constatados los hechos que reflejan, como resulta del artículo 137.3 LRJ y PAC. Y frente a tales pruebas, cuya valoración, como se ha dicho, puede resultar idónea para desvirtuar la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), resulta insuficiente la alegación de la parte actora relativa a la existencia de botellas de "Freixenet S.A." en los almacenes de "Segura Viudas, S.A", ya que esta circunstancia por sí misma no afecta necesariamente a la realidad del incumplimiento del plazo establecido por la norma en relación con las botellas a las que se refieren las actas. La certificación del Secretario General del Consejo Regulador del Cava aportada a los autos a instancia de la parte, en lo que se refiere al extremo de que se trata, señala que "En fecha 27.02.95 directivos del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, acompañados del Presidente del Consejo Regulador del Cava y de su Secretario General visitaron las instalaciones de >, sin embargo, no se recuerda exactamente (al no constar en los archivos del Consejo) si los representantes del MAP eran los citados en la correlativa. En cuanto al fondo del asunto, interesa subrayar que no se trató de una visita de inspección, y no se recuerda si en dicho momento se estaba embotellando CARTA NEVADA en las indicadas instalaciones". Y, aunque se acompaña acta de 12 de enero de 1996 en la que se señala que en las instalaciones de "Segura Viuda se encuentran un determinado número de botellas propiedad de Freixenet, S.A., parece que la efectividad del control necesario para asegurar el cumplimiento de la debatida exigencia temporal requiere, al menos, una comunición de la circulación a que la demandante se refiere. Por otra parte, la propia resolución administrativa contempla el hecho de que, según el Acta 2/96, se encontrase en las instalaciones de "Seguras Viudas S.A." botellas propiedad de "Feixenet", advirtiendo que se estaban embotellando (es decir su proceso de elaboración ya se había iniciado en las instalaciones de Segura Viudas, S.A.) y, con argumento lógico (aunque referido a inspecciones efectuadas en Castellblanch, S.A. otra presunta destinataria de las botellas salidas de las instalaciones de la interesada), concluye que las inspecciones no revelan un incremento de existencias correlativo a la minoración de las existencias de "Freixenet. S.A.", por lo que debe descartarse que hayan sido objeto de circulación, en fase de elaboración, las botellas a las que se refiere el cargo primero del Acuerdo sancionador.

   La alegación 2ª) sobre el precio de la botella de cava atendible para fijar la sanción procedente debe, por el contrario, ser acogida parcialmente. Se sostiene, en la demanda, que ha de ser el de 100 pesetas, que es el que el Consejo Regulador ha considerado en otras ocasiones en los expedientes sancionadores seguidos por infracción del artículo 12 del Reglamento (por proceso inferior a nueve meses), no el 200 pesetas por botella a que se refiere la resolución impugnada.Ahora bien, según la referida certificación del Secretario General del Consejo Regulador del Cava, registrada el 10 de diciembre de 1998, si en el expediente 11/95, el Instructor formuló propuesta de resolución en el que se atribuyó un valor de 100 pesetas por botella, para el cálculo de la sación, el 5.6.96 la Dirección General de Política Alimentaria devolvío dicho expediente sin resolver al Consejo, "alegando como motivo principal no aceptar el precio de 100 pesetas por botella y manifestando que en todo caso se debía aplicar el artículo 120 del Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes". Si bien, el valor establecido por el Consejo Regulador para las botellas terminadas, como precio base para las exacciones parafiscales, durante el ejercicio 1995 es de 175 pesetas/ botella, que es, por tanto, el que ha de tenerse en cuenta en el presente caso para la cuantificación de la correspondiente sanción.

   La alegación 3ª) también debe ser acogida, procediendo imponer la sanción en su grado mínimo, ya que aunque se trata de la utilización de la denominación de cava para un vino al que le falta, para poder utilizar legítimamente tal denominación, el período de elaboración mínimo, se trata, en el presente caso, de una infracción producida y consumada en esta fase productiva, sin que se incorpore, con la suficiente constancia probatoria, como aditamento acreditado que aumente el desvalor de la conducta para justificar la imposición de las sanción en el grado medio- como hace la resolución administrativa impugnada al aplicar el artículo 121.1. b) 3) del Reglamento de la Viña- la circunstancia agravatoria de anuncio, oferta o venta referida a las botellas consideradas. Otra forma de aplicar la norma supondría computar doblemente la única conducta apreciada de utilización indebida de la denominación de cava, como elemento integrante del tipo y circunstancia agravatoria. Por consiguiente, teniendo en cuenta la previsión del artículo 53.2 del Reglamento de la Denominación (2 al 20%), la multa debe debe estar comprendida entre el 2 y el 7% del valor de la mercancia afectada.

   Por último, en relación con la alegación 5ª), debe tenerse en cuenta que la proporcionalidad, perteneciente específicamente al ámbito de la sanción, constituye uno de los principios que rigen en el Derecho Administrativo sancionador, y representa un instrumento de control del ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración dentro, incluso, de los margenes que, en principio, señala la norma aplicable para tal ejercicio. Supone ciertamente un concepto difícilmente determinable a priori, pero que tiende a adecuar la sanción, al establecer su graduación concreta dentro de los indicados márgenes posibles, a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción, tanto en su vertiente de la antijudicidad como de la culpabilidad, ponderando en su conjunto las circunstancias objetivas y subjetivas que integran el presupuesto de hecho sancionable- y, en particular, como resulta del artículo 131.3 LRJ y PAC, la intencionalidad o reiteración, la naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia-. Y en consideración a tales postulados y circunstancias, resulta, en el presente caso como sanción concreta aplicable el porcentaje medio del indicado grado mínimo de la sanción que representa el 4%.

2. Sobre la infracción consistente en el retraso en la llevanza de los Libros-Registros, después de advertir que el retraso fue sólo de cuatro meses, quedando luego subsanada la irregularidad, se formulan dos alegaciones alternativamente excluyentes, pues, por una parte, se señala que al aplicar el 1% del valor de las mercancias afectadas, como hace la resolución sancionadora, ha de tenerse en cuenta que el valor de la botella a considerar es el de 100 pesetas y no el 200 pesetas, y por otra, se sostiene que la Ley de 1970 contiene un precepto específico directo, el artículo 123.2, que sanciona la falta de los asientos en dichos Libros de más de un año con multa de 50.000 pesetas o 100.000 pesetas, y suspensión del ejercicio de la industria si en el plazo de tres meses no ha legalizado la situación; límite sancionador que no puede superar la norma reglamentaria.

   Resulta indudable que la determinación legal de la sanción constituye un límite infranqueable a las previsiones sancionadoras del reglamento. Pero, por una parte, al incorporar la Ley la referida suspensión del ejercicio de la industria si en el plazo de tres meses no se legaliza la situación registral, en el presente caso en el que se contempla, al menos, el retraso de los cuatro meses a que se refiere la propia parte actora (31 de agosto de 1994 a 10 de enero de 1995, según la Administración), no resulta necesariamente menor la sanción prevista en la Ley que la aplicada por Administración en función del párrafo 2 artículo 52 del Reglamento del Cava, por lo que parece procedente mantener el porcentaje mínimo del 1% administrativamente impuesto; y, por otra, el valor de 175 pesetas por botella tampoco es aplicable puesto que se trata de la valoración del vino base y del mosto que la Administración efectúa a razón de 35 y 30 pesetas por litro, respectivamente.

3. Sobre la infracción consistente en la adquisición de vino base a bodega no inscrita en el Consejo Regulador se hacen, por último, consideraciones que no pueden ser acogidas, ya que no tienen suficiente virtualidad para anular la sanción por ella impuesta. En efecto, no excluyen la realización culpable de la conducta típicamente antijurídica que se sanciona ni la circunstancia de que la bodega de procedencia del vino fuera posteriormente inscrita en el Registro del Consejo Regulador del Cava, ni que el vino de que setrata pudiera tener o no las caracteristicas necesarias para elaborar el cava, pues la infracción atiende a la inobservancia de una de las obligaciones establecidas para quienes, como la recurrente, son personas o entidades inscritas (art. 48 Reglamento), en garantía y protección del singular "status" que para la denominación de origen conforma la correspondiente normativa, incluso con indepedencia de cualquier resultado concreto respecto a la calidad del producto. O, dicho en otros términos, la protección que otorga la denominación de origen se funda en el cumplimiento de determinados deberes, incluso de naturaleza formal, establecidos normativamente para garantizar en abstracto el producto y su procedencia, y que los consumidores le adquieren con la observancia de aquéllos, no quedando tal sistema al albur del resultado concreto de calidad que pueda obtenerse en cada caso, al margen de la concurrencia de los requisitos reglamentariamente previstos, en que se traducen los mencionados deberes para la válida utilización de la correspondiente denominación.

Los anteriores razonamientos justifican la estimación parcial del recurso, pues si bien no suponen la improcedencia absoluta de las sanciones administrativas impuestas, sí exigen en relación con dos de ellas la reducción de su montante, de manera que:

1. Por la comercialización de 18.736,708 botellas que no habían completado el período mínimo de elaboración de 9 meses procede imponer una multa de 131.156.956 pesetas, resultado de aplicar el porcentaje del 4% al valor de la mercancia afectada, a razón de 175 pesetas por botella.

2. Por la falta de actualización de los Libros-registro desde el 31 de agosto de 1994 al 10 de enero de 1995, procede la multa de 4.958.118 pesetas, resultado de aplicar el porcentaje del 1% al valor de la mercancia afectada (495.811.775).

3. Por la adquisición de 48.047 litros de vino base a una bodega no inscrita en los Registros del Consejo Regularod, procede una multa de 1.136.719 pesetas, resultado de aplicar un porcentaje del 34% a la cantidad de 3.343.290 pesetas.

Por último, no se aprecian especiales circunstancias para una singular declaración sobre el pago de costas.