STS, 22 de Septiembre de 2000

PonenteMANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
ECLIES:TS:2000:6623
Número de Recurso3260/1993
Fecha de Resolución22 de Septiembre de 2000
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Septiembre de dos mil.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3260/1993 interpuesto por la sociedad mercantil "JOSÉ HERRADOR SÁNCHEZ, S.A.", representada por la Procurador Dª. Ana Julia Vaquero Blanco, contra la sentencia dictada con fecha 5 de febrero de 1993 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 10/1991, sobre denegación de solicitud de incentivos regionales; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

"José Herrador Sánchez, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 10/91 contra la Orden Ministerial de 7 de noviembre de 1990 y la resolución de 28 de febrero de 1991 desestimatoria del recurso de reposición formulado contra aquélla. En su escrito de demanda, de 27 de febrero de 1992, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se declare haber lugar al recurso interpuesto, anulando, por no ser ajustadas a derecho, dichas Resoluciones, reconociéndose el derecho de la empresa 'José Herrador Sánchez, S.A.' a recibir la subvención que resulte procedente conforme a la normativa contenida en los Reales Decretos que desarrollan la Ley 50/1985". Por otrosí interesó el recibimiento del pleito a prueba.

Segundo

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 31 de marzo de 1992, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando el recurso con confirmación del acto que se combate y con imposición de costas a la contraria".

Tercero

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 30 de abril de 1992 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 5 de febrero de 1993, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo número 10/1991 interpuesto por el Letrado D. José Manuel Dávila Sánchez, en nombre, representación y defensa de SOCIEDAD MERCANTIL 'JOSÉ HERRADOR SÁNCHEZ, S.A.' contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 7 de Noviembre de 1.990 y contra la desestimación de la Reposición de 28 de Febrero de 1.991 y en consecuencia debemos declarar y declaramos que son conformes con el Ordenamiento Jurídico. Sin hacer especial pronunciamiento en costas".

Cuarto

Con fecha 28 de junio de 1993 la sociedad mercantil "José Herrador Sánchez, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3260/1993 contra la citada sentencia, al amparo del párrafo 4 del apartado 1 del artículo 95 de la Ley Jurisdiccional, denunciando la infracción de la Ley 50/1985, de 23 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicosinterterritoriales, artículos 1 y 3; del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, Reglamento de la anterior, artículos , y 11º; del artícuo 7 del Real Decreto 1389/1988, de 18 de noviembre, y de la jurisprudencia aplicable.

Quinto

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación, la confirmación de la sentencia recurrida y la expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Sexto

Por Providencia de 31 de mayo de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 14 de septiembre siguiente, en que ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso administrativo número 10/1991, que declaró la conformidad a derecho de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 7 de noviembre de 1.990 (confirmada en reposición por la de 28 de febrero de 1.991) mediante la cual se había denegado a la empresa recurrente una subvención por ella solicitada al amparo de lo dispuesto en el Real Decreto 1389/1988, de 18 de noviembre, de Creación y Delimitación de la Zona de Promoción Económica de Extremadura.

Segundo

La sentencia de instancia, una vez transcrito literalmente en su fundamento jurídico segundo el contenido de la orden ministerial desestimatoria de la reposición, sin hacer valoración alguna al respecto, basó su fallo en este escueto razonamiento: "Tercero.- Sostiene la parte recurrente el carácter reglado y no discrecional de la actuación reglamentaria de la Administración en esta materia, lo cual no está contradictoriamente aceptado por el Abogado del Estado por cuanto en su escrito de contestación a la demanda señala acertadamente el carácter potestativo de la actuación administrativa que manifiesta el empleo del verbo poder en el n. 1 del art. 2 y en el art. 6 del Real Decreto 1389/1988, de 18 de noviembre, de delimitación de la Zona de Promoción Económica de Extremadura. Pero, aun aceptada la discrecionalidad técnica como forma de actuación de la administración en esta materia, ésta se satisface en el caso que nos ocupa con la intervención motivada de los órganos de gestión como el Consejo Rector, tanto en los objetivos a conseguir con la creación de la Zona como en los sectores promocionables". Sin más consideraciones desestimó el recurso.

Tercero

El recurso de casación se articula en torno a un único motivo, la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, desarrollado en sucesivas alegaciones. En la primera de ellas se censura la infracción de los artículos 1 y 3 de la Ley 50/1985, de 23 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, así como de los artículos 1, 7, 8 y 11 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la anterior. Dado que la recurrente se limita a la mera cita de dichos preceptos, sin desarrollar en qué medida la sentencia vulnera cada uno de ellos, esta parte del motivo no puede sino ser desestimada.

El recurso debe prosperar, sin embargo, en cuanto a las infracciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que se censuran en el resto de las alegaciones pues, como a continuación analizaremos, la sentencia recurrida no acierta al subrayar, en los términos en que lo hace, el "carácter potestativo" de la actuación administrativa en aplicación del Real Decreto 1389/1988 ni al confirmar la interpretación que de los preceptos de éste hicieron las órdenes ministeriales denegatorias de la subvención.

Cuarto

En efecto, está justificada la crítica que contiene el recurso sobre la aplicación del artículo 7 del citado Real Decreto y de la confirmación, por parte de la Sala de instancia, del criterio interpretativo respecto de él mantenido en las órdenes ministeriales impugnadas y refrendado por el Abogado del Estado. Dicho artículo 7 considera como "sectores promocionables, a los efectos previstos en el artículo 7 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre", a los siguientes:

"Industrias extractivas y transformadoras, especialmente las que apliquen tecnologías medias y avanzadas o utilicen energías alternativas y las de transformación del corcho y la madera. Industrias agroalimentarias y de acuicultura, [...]. Artesanía. Servicios de apoyo industrial y los que mejoren significativamente las estructuras comerciales de la zona. Establecimientos de alojamiento hotelero o de turismo rural, campamentos de turismo, otras ofertas turísticas especializadas de especial relevancia en el desarrollo de la zona e instalaciones complementarias de ocio de especial interés."

El apartado 2 de este mismo artículo considera sectores excluidos a los no citados en el párrafoanterior, facultando no obstante a los órganos competentes para que, "excepcionalmente y previo informe del Consejo Rector, puedan conceder incentivos regionales a proyectos que, no estando incluidos en los sectores anteriormente mencionados, contribuyan de una forma significativa al logro de los objetivos citados en el artículo 4.º de este Real Decreto."

Por su parte, el mencionado artículo 4 expresa cuáles son "los objetivos que se pretenden conseguir con la creación de la Zona de Promoción Económica de Extremadura", a saber: "[...] Corregir los desequilibrios económicos y sociales de Extremadura en términos de renta y paro. Potenciar un mayor equilibrio entre los diferentes sectores productivos, facilitando la introducción de nuevas tecnologías. Impulsar el potencial de desarrollo endógeno de Extremadura, otorgando apoyo especialmente a las inversiones con incidencias positivas en la balanza exterior de bienes y servicios. Propiciar un desarrollo adecuado de la estructura empresarial de forma compatible con la preservación del medio ambiente y con la política de fomento de la actividad económica."

Quinto

A la vista de estos preceptos, y dado que se trataba de un proyecto industrial para la instalación de una planta de elaboración de áridos y aglomerados asfáticos en frío y en caliente, con una inversión proyectada de 175.369.000 pesetas y una creación de trece nuevos puestos de trabajo, es claro que la actividad se encuadraba entre los "sectores promocionables" previstos en el tan repetido artículo 7 del Real Decreto 1389/1988. El hecho de que el proyecto no incorporase elementos de tecnología avanzada no desvirtúa esta conclusión toda vez que, según ya ha quedado transcrito, aquella norma se refiere a toda clase de industrias extractivas y transformadoras, favoreciendo de modo singular a las que aplicaran tecnologías medias y avanzadas o utilizaran energías alternativas pero sin descartar a las demás. Este último factor podría, por tanto, utilizarse para establecer un orden de preferencias entre diversos solicitantes, dando prioridad (en caso de limitación de recursos presupuestarios) a quienes utilicen aquellas tecnologías, pero no autoriza a la Administración a calificar de "sector no promocionable" a las actividades extractivas o transformadoras que no lo incorporen a sus proyectos industriales. La sentencia de instancia, al confirmar esta errónea interpretación administrativa, infringe, por tanto, el precepto reglamentario.

Es cierto que, conforme al apartado 3 del referido artículo 7, por acuerdo del Consejo Rector se podrán establecer restricciones sobre actividades incluidas en los sectores promocionables conforme a las directrices de política económica. No hay constancia alguna, sin embargo, de que el Consejo Rector haya, en este caso, adoptado dicho acuerdo ni establecido aquellas limitaciones o restricciones de carácter general. La Administración no invoca en momento alguno esta posible causa de justificación de la decisión denegatoria recurrida.

Sexto

Infringe igualmente la sentencia de instancia una reiterada jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo sobre los perfiles del carácter potestativo o discrecional de la concesión de subvenciones amparadas en la Ley 50/1985, de 23 de diciembre, de incentivos regionales, y en los decretos que de ella traen causa.

En efecto, esta Sala ha subrayado en diversas ocasiones que en la concesión de beneficios o incentivos regionales puede ocurrir que el órgano decisor esté "[...] condicionado por el límite de los recursos económicos disponibles, razón por la cual tiene que seleccionar entre las solicitudes concurrentes, prefiriendo aquellas que más eficazmente realicen el objetivo de promover el desarrollo regional, razón que justifica la utilización de esta técnica de fomento, [...] para paliar a través de ella las consecuencias perjudiciales de los desequilibrios interterritoriales y coadyuvar así a la solidaridad entre las diversas partes del territorio español" según afirmábamos en la sentencia de 17 de diciembre de 1997, recaída en el recurso número 636 de 1994.

Esta facultad administrativa de evaluar discrecionalmente el grado de prioridad otorgable a un proyecto o a otro en función de criterios de desarrollo regional no debe confundirse, sin embargo, con el juicio sobre el cumplimiento de los presupuestos o requisitos objetivos que han de cumplir todos los proyectos presentados. En la sentencia de 15 de febrero de 2000 (recurso de casación número 803 de 1995), al confirmar otra de la misma Sala de la Audiencia Nacional de 19 de septiembre de 1994 - que en aquel caso había anulado las resoluciones administrativas denegatorias de la subvención a una planta de prefabricados de hormigón basadas en análogas razones a las de este litigio-, ya decíamos que, en tales casos, se trata de interpretar y aplicar "a una situación concreta dos preceptos de una disposición normativa [...] que definen, en términos relativamente indeterminados pero susceptibles de verificación objetiva y control jurisdiccional, los fines a que deben responder los proyectos de inversión incentivables y los sectores económicos incluidos o excluidos en la categoría de promocionables".

Por su parte, en la sentencia de esta Sala de 14 de marzo de 1991, invocada por la recurrente,recaída en relación con resoluciones análogas a las que son objeto de este recurso mediante las cuales la Administración había también denegado los beneficios previstos para la promoción de inversiones productivas en la Gran Área de Expansión Industrial de Extremadura alegando que la "inversión no era promocionable" y que la Administración gozaba de plena discrecionalidad para concederla, el Tribunal Supremo afirmó: "[...] Más explícito resulta el Acuerdo de [...] resolutorio del recurso de reposición interpuesto contra el anterior, en el que bajo la atribución de un margen de discrecionalidad, para elegir entre alternativas igualmente justas o entre indiferentes jurídicos, partiendo de que la decisión se fundamenta en criterios de oportunidad económicos, etc. niega a los peticionarios de la subvención la titularidad de un derecho adquirido, lo que no impide que gocen de los derivados de la oferta a que debe sujetarse la Administración, pues ésta debe respetar frente a los solicitantes su propios condicionamientos, que aun unilateralmente establecidos generan obligaciones y como contrapartida el derecho de los postulantes a reclamar un comportamiento en consonancia con la finalidad perseguida por la norma, acomodando el sentido de la decisión a las bases fijadas en el concurso, especialmente si como en este caso, no se especula con limitaciones presupuestarias, susceptibles de excluir a alguno de los solicitantes, pese a cubrir los requisitos previstos para conseguir la subvención."

La sentencia de instancia, al no tener en cuenta estas modulaciones en el ejercicio de la potestad subvencional y remitir en bloque la decisión administrativa sobre estas modalidades de fomento al terreno de la discrecionalidad sin límites, infringe, pues, la jurisprudencia de esta Sala y debe por ello ser casada. La interpretación de los términos "los incentivos regionales que podrán concederse" -términos que utilizan tanto los artículos 2 y 6 del Real Decreto 1389/1988 como diversos preceptos de la Ley 50/1985 (artículos 2 y 3) o su Reglamento de desarrollo (artículos 1.2, 11 y 23, entre otros, del Real Decreto 1535/1987), coincidentes con los contenidos en las normas legales y reglamentarias sobre la misma materia anteriores a la Ley 50/1985- debe atender al carácter bipolar de esta facultad que si, por un lado, habilita a la Administración para fomentar la actividad subvencionable, por otro lado no permite a esta misma Administración negar sin más la subvención cuando la actividad que pretenda acogerse al régimen de incentivos regionales esté comprendida en uno de los sectores promocionables, reúna los demás requisitos objetivos exigidos en los correspondientes Reales Decretos y no deba ser pospuesta, en los límites de las disponibilidades presupuestarias, ante otras solicitudes que puedan reputarse más apropiadas para el cumplimiento de los fines a que tienden aquellos incentivos.

Séptimo

La estimación del motivo de casación previsto en el artículo 95.1.4 de la ley Jurisdiccional determina, conforme al artículo 102.2 de aquélla, que la Sala haya de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate. Y, en este punto, debemos destacar que, tras mantener inicialmente como única causa de rechazo de la solicitud el no tratarse de un proyecto de inversión correspondiente a un sector promocionable -lo que ya hemos analizado-, el acuerdo desestimatorio de la reposición añadió que la inversión proyectada no se atenía a los objetivos fijados en artículo 4 del Real Decreto 1389/1988.

Esta nueva causa tampoco puede ser acogida. Si, a tenor de aquel precepto, transcrito en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia, los objetivos que se pretenden conseguir con la creación de la Zona de Promoción Económica de Extremadura son, entre otros, los de corregir los desequilibrios económicos y sociales de dicha región, en términos de renta y paro, o propiciar un desarrollo adecuado de la estructura empresarial de forma compatible con la preservación del medio ambiente y con la política de fomento de la actividad económica, no puede negarse que un proyecto industrial de las características ya referidas (que cuenta con las medidas correctoras adecuadas, según el informe que el analista oficial redacta para la Subdirección General de Proyectos de Inversión) contribuye, en su medida, a la consecución de aquellos objetivos.

Ausente cualquier otro motivo de desestimación de la solicitud (pues no se afirma en modo alguno que haya proyectos considerados prioritarios, dadas las disponibilidades presupuestarias) y rechazados, por cuanto queda dicho, los dos únicos sucesivamente invocados por la Administración, debemos concluir a favor de la estimación del recurso.

Octavo

La estimación del recurso determina que cada parte habrá de satisfacer sus costas en esta fase procesal, sin que la Sala aprecie que, respecto de las devengadas en la instancia, existiera temeridad o mala fe para condenar a su pago a alguna de ellas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

Primero

Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la sociedad mercantil "José Herrador Sánchez, S.A." contra la sentencia de 5 de febrero de 1993 dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso administrativo número 10/1991, sentencia que casamos.

Segundo

Debemos estimar y estimamos el referido recurso y, en consecuencia, anulamos la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 7 de noviembre de 1.990 (confirmada en reposición por la de 28 de febrero de 1.991) mediante la cual se denegó a la empresa recurrente la subvención por ella solicitada al amparo de lo dispuesto en el Real Decreto 1389/1988, de 18 de noviembre, de Creación y Delimitación de la Zona de Promoción Económica de Extremadura.

Tercero

Declaramos el derecho que corresponde a la citada empresa a obtener la subvención que fuera procedente en los términos y bajo las condiciones previstas en dicho Real Decreto.

Cuarto

No hacemos especial imposición de las costas de la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas del recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.

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