STS, 18 de Enero de 2000
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2000:142 |
| Número de Recurso | 1764/1994 |
| Fecha de Resolución | 18 de Enero de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Enero de dos mil.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados del margen, el recurso de casación nº 1764/94, interpuesto por D. Gaspar , que actúa representado por el Procurador Dª. Teresa Puente Méndez, contra la sentencia de 17 de diciembre de
1.993, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, recaída en el recurso contencioso administrativo 1286/92, en el que se impugnaba el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Benicarló de 31 de octubre de 1.991, en el particular que fijaba las compensaciones económicas para los miembros de la Corporación Municipal y el de 27 de febrero de 1.992, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el anterior. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Benicarló que actúa representado por el Procurador D. Manuel Oganzo Cañizares.
D. Gaspar , por escrito de 18 de junio de 1.992, interpuso recurso contencioso administrativo contra los acuerdos del Ayuntamiento de Benicarló de 31 de octubre de 1.991, y de 27 de febrero de 1.992, en el particular que fijaban compensaciones económicas a los miembros de la Corporación Municipal, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 17 de diciembre de 1.993, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por d. Gaspar contra el Acuerdo de 27-2-92 del Ayuntamiento de Benicarló por el que se desestima el recurso de reposición deducido frente al Acuerdo de 31-10-91, por el que se fijaban compensaciones económicas para los miembros de la Corporación Municipal, debemos declarar y declaramos conforme a derecho la resolución administrativa impugnada, todo ello, sin expresa condena en costas".
Una vez notificada la citada sentencia, D. Gaspar por escrito de 11 de enero de 1.994, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 9 de febrero de 1.994, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente interesa, se case y anule la sentencia recurrida y se dicte otra declarando la disconformidad a derecho de los actos administrativos impugnados, en base a un único motivo de casación, aducido al amparo del nº 4 del artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción y por infracción de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 7/85 de 2 de abril y en el artículo 13 del Real Decreto 2568/86 de 28 de noviembre, así como de la doctrina de esta Sala recaída en sentencia de 30 de abril de 1.990, R. 3670.
En su escrito de oposición al recurso de casación, la parte recurrida interesa su desestimación, alegando en síntesis, que han fijado las retribuciones de acuerdo con doctrina reiterada de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Valencia y con la de 12 de febrero de 1.991, del Tribunal Supremo, Ar. 1184, y tratando de valorar la situación concreta de cada cargo y las funciones que cada uno desempeña, teniendo en cuenta además las necesidades y posibilidades de la Corporación. Y que en todocaso de estimarse el recurso no se disponga la devolución de lo ya percibido de acuerdo con los principios
de seguridad y confianza legítima.
Por providencia de 30 de noviembre de 1.999, se señaló para votación y fallo el día once de enero del año dos mil, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Gaspar , y confirmó los acuerdos impugnados, que fijaban compensaciones de los miembros de la Corporación Municipal, valorando lo siguiente: "SEGUNDO.- Que a tenor del art. 75.1 de la Ley 7/1985, de 3 de abril, reguladora de las bases de régimen local en el que se dispone: "los miembros de las corporaciones locales percibirán retribuciones en el ejercicio de sus cargos cuando los desempeñen con dedicación exclusiva, en cuyo caso serán dados de alta en el régimen general de la seguridad social, asumiendo las Corporaciones el pago de las cuotas empresariales que corresponda, salvo lo dispuesto en el artículo anterior". "En el supuesto de retribuciones, su percepción será incompatible con la de cualquier otra retribución con cargo a los presupuestos de las administraciones públicas y de los entes, organismos y empresas de ellas dependientes". Es decir, caso de desempeñar sus cargos municipales en régimen de dedicación exclusiva, se establece por la Ley una verdadera situación laboral, con las consiguientes consecuencias en cuanto se refiere al régimen de incompatibilidades, cotización a la seguridad social, etc. Por el contrario, quienes no ejerzan sus cargos en régimen de dedicación exclusiva se rigen por lo dispuesto en el nº 2 de dicho artículo que establece que. "Los miembros de las Corporaciones Locales podrán percibir indemnizaciones en la cuantía y condiciones que acuerde el pleno de la Corporación". En definitiva el núcleo esencial del presente recurso consiste en determinar que se entiende por "indemnización" y más en concreto, si dentro de dicho concepto cabe incardinar el supuesto de la compensación de la prestación de un cargo municipal que se ejerce sin régimen de dedicación exclusiva. TERCERO.- Para ello entendemos que es decisivo que mientras el Real Decreto 1531/79, autorizaba para los concejales el percibo de gastos de representación y dietas, por unos conceptos concretos, como los de asistencia a sesiones de Pleno o Comisión Permanente, y reuniones de Comisiones Informativas, el artículo 75 de la nueva Ley concede plena libertad a las Corporaciones para estimar las condiciones de aplicación de la indemnización, y su cuantía, de donde se deduce que la evolución jurídica de esta institución se caracteriza por una tendencia a la liberación absoluta de tal concepto. Desde un punto de vista gramatical indemnizar significa, según el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, "resarcir de un daño o perjuicio". La cuestión en consecuencia se limita a determinar si el daño ha de preceder necesariamente a la compensación, o si por el contrario cabe pensar en una valoración global de los perjuicios que se van a producir que pueda ser fijada de forma abstracta. Entendemos que no existe inconveniente para ello, de acuerdo con la legislación antes citada. Lo decisivo en definitiva es el límite establecido con carácter general (artículo 75.3 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local), y que en la actualidad es el 1 por ciento del presupuesto a tenor de lo dispuesto en el Decreto antes citado. Por ello además se establece en el artículo 75.3 citado que "Las Corporaciones Locales consignarán en sus Presupuestos las retribuciones o indemnizaciones a que se hace referencia en los dos números anteriores". Con respecto a este límite sería absolutamente indiferente que se asignara a los concejales que ejercen cargos una indemnización global por el servicio que prestan, o dietas por las asistencias que necesariamente han de prestar, no teniendo que ser éstas necesariamente inferiores a aquellas, por cierto, más fácilmente fiscalizables por el pueblo. Y aunque lo normal, sobre todo cuando se indemnice la asistencia a sesiones, es que el servicio sea antecedente a la indemnización, cabe que en los casos en que la asunción del cargo comporte ineludiblemente la responsabilidad de su ejercicio, como ocurre en los supuestos de delegaciones de servicio o Tenencias de Alcaldía se fije anticipadamente y de forma global la indemnización a percibir. Indemnización claramente distinguible de la retribución laboral, pues ni tiene que superar el salario mínimo, ni reúne las características antes apuntadas respecto a las relaciones de quienes ejercen sus cargos con exclusividad. y como derivada consecuencia, siendo conforme a derecho el acto administrativo impugnado, no cabe apreciar desviación de poder".
En el único motivo de casación, y al amparo del nº 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la parte recurrente la infracción de los artículos 75 de la Ley 7/85 y 13 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales y de la jurisprudencia, con cita expresa de la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de abril de 1.990, Ar. 3670, por entender, que las retribuciones de los miembros de la Corporación, según la normativa vigente solo pueden ser, bien las relativas a la dedicación exclusiva, bien las de indemnizaciones o compensaciones por asistencias efectivas a órganos de la Corporación y que tal condición no reúnen las remuneraciones fijas o globales por asistencias a sesiones todavía no celebradas o las referidas a dedicación parcial concreta, como son las aquí impugnadas, que se concretan en las retribuciones fijadas por mayor dedicación al cargo yresponsabilidad, que son: A) Delegaciones de Alcaldía 15.000 pesetas con tope máximo de 30.000 pesetas;
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Portavoces de Grupos Políticos 5.000 pesetas mes; C) Presidente de las Comisiones Informativas permanentes, 15.000 pesetas mes, y las de dedicación parcial que se concretan en: A) Alcaldía 180.000 ptas. brutas mensuales y Concejal Servicios y Deportes, 30.000 ptas. brutas mensuales.
Esta Sala no ignora, que en la materia ha habido distintos pronunciamientos del Tribunal Supremo, siendo significativo ejemplo de ello, las sentencias de 30 de abril de 1.990, invocada por la parte recurrente y la de 12 de febrero de 1.991, invocada por la parte recurrida, que parecen llevar a las distintas y encontradas soluciones que las partes recurrente y recurrida defienden, y también es de destacar, como la propia sentencia recurrida destaca, que en la materia ha habido distinta normativa, más restringida la primera, Real Decreto 1531/79 que solo autorizaba a los miembros de las Corporaciones Locales a percibir gastos de representación y dietas por la asistencia a sesiones del Pleno, Comisión Permanente y Comisiones Informativas, y mas liberalizadora la segunda, la hoy vigentes Ley 7/85, que en su artículo 75, a mas de permitir las retribuciones por dedicación exclusiva de algunos miembros de la Corporación, dispone que los "miembros de las Corporaciones Locales podrán percibir indemnizaciones en la cuantía y condiciones que acuerde el Pleno de la Corporación"; si bien todo ello con un límite global, que en la actualidad es del uno por ciento del presupuesto según refiere la sentencia recurrida.
Por otro lado el artículo 13 del Real Decreto 2568/86 de 28 de noviembre, que aprueba el Reglamento General de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales, en su artículo 13, desarrolla el régimen de dedicación exclusiva, que prevé la Ley 7/85 citada, dispone que todos los miembros de la Corporación incluidos los que desempeñan cargos en régimen de dedicación exclusiva tendrán derecho a recibir indemnizaciones por gastos ocasionados por el ejercicio del cargo, cuando sean efectivos y previa justificación documental, y también que todos los miembros de la Corporación que no tengan dedicación exclusiva percibirán asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de órganos colegiados....
Es de significar también, que el principio de jerarquía normativa, exige e impone, de una parte, la prevalencia de las previsiones de la Ley 7/85 sobre las del Real Decreto 2568/86 citado, y de otra, que si el citado Real Decreto trata de desarrollar en su artículo 13 las previsiones de la Ley en su artículo 75, en ningún caso se puede entender por aplicación de uno y otro precepto, que el artículo 13 citado restringe o limita las previsiones que la Ley ha hecho en su artículo 75.
Pues bien, a la luz de todo lo anterior, se puede y debe entender, que el concepto de indemnización a que se refiere el artículo 75 de la Ley 7/85 no se agota con las indemnizaciones a que se refiere el artículo 13 del Real Decreto, de una parte, porque como se ha visto la norma de inferior jerarquía que trata de desarrollar una Ley no puede alterar o restringir su contenido, y de otra, principalmente porque mientras la Ley, en su artículo 75, habla con generalidad y sin ninguna limitación de indemnización el Real Decreto se refiere a indemnizaciones por gastos, y es sabido que la indemnización por estar destinada, tanto en su significado gramatical, usual o jurídico a resarcir un daño o perjuicio, este daño o perjuicio, tanto puede venir, por un gasto realizado, cómo por una ganancia dejada de obtener a consecuencia del trabajo o dedicación que impida la obtención de otro ingreso durante el tiempo que tal trabajo o dedicación al cargo sea exigido, como en fin, por la "pérdida" o dedicación de un tiempo a una actividad cuando se podía haber dedicado a otra actividad particular. De lo que fácilmente se puede inferir que la indemnización por gasto realizado, a que se refiere el artículo 13 del Real Decreto 2568/86, no agota ni con mucho el concepto genérico y sin concreción alguna que de indemnización, refiere la Ley 7/85.
A la vista de lo anterior y como, las indemnizaciones fijadas a los miembros de la Corporación y que se han impugnado en la litis, lo son, unas, por mayor dedicación al cargo y responsabilidad, y otras, por dedicación parcial, y esa mayor dedicación y responsabilidad, se deduce sin mayor análisis y notoriamente de los propios cargos a que las mismas se refiere, y como en fin unas y otras se han fijado en unos términos razonables y sin superar el límite global al efecto establecido, no se puede aceptar por todo ello, que la sentencia recurrida haya infringido, al declarar ajustado a derecho el acuerdo que tales indemnizaciones dispone, ni la Ley ni la jurisprudencia que se cita; pues, de una parte, esa indemnizaciones se ajustan al contenido expreso de la Ley 7/85, artículo 75, que habla de la indemnización que acuerde el Pleno; de otra, no resultan afectadas por lo dispuesto en el artículo 13 del Real Decreto 2568/86, pues el tal precepto se refiere a las indemnizaciones por gasto que no son las fijadas por el acuerdo impugnado y en fin, esa asignación de indemnizaciones es conforme con la propia doctrina de esta Sala, en particular la sentencia de 12 de febrero de 1.991, que si bien proscribe las indemnizaciones sustentadas en un criterio de representatividad política y sin base en actividades concretas, por contrario imperio admite las sustentadas en actividades concretas y en el mayor trabajo o dedicación a la actividad municipal y ese es precisamente el supuesto de autos, en el que las indemnizaciones se otorgan por razónde la dedicación al cargo y por la mayor actividad y funciones que, respecto a los demás Concejales, obviamente han de desempeñar los Presidentes de Comisiones, Portavoces, Alcalde etc, y por las funciones especiales que a determinados cargos incumben, máxime cuando ese régimen de retribución se hizo, según muestran las actuaciones, valorando las necesidades de la Corporación y las posibilidades económicas. Sin olvidar, respecto a los Alcaldes, que si los mismos por previsión de la Ley del Real Decreto citados, pueden percibir, por razón de su cargo, retribución por dedicación exclusiva, no hay obstáculo en admitir que la puedan percibir por dedicación parcial, siempre que ésta sea razonable, pues además la dedicación exclusiva, según las propias previsiones de la norma, no se puede imponer, al exigir la aceptación del interesado, Ar 13 nº 4 del Real Decreto 2568/86. Y sin que por último afecte a lo anterior el contenido de la sentencia citada por la parte recurrente de 30 de abril de 1.990, pues la misma valora un supuesto de retribución regido por la norma anterior y no por la aquí vigente Ley 7/85, que como se ha expuesto altera y liberaliza en parte el régimen anterior.
La desestimación del único motivo de casación aducido, obliga conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Que debemos declarar y declaramos, no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por D. Gaspar , que actúa representado por el Procurador Dª. Teresa Puente Méndez, contra la sentencia de 17 de diciembre de 1.993, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, recaída en el recurso contencioso administrativo 1286/92, que queda firme. Con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública ante mí, el Secretario. Certifico
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