STS, 2 de Octubre de 2000

En escrito de demanda presentado ante esta Sala, la representación procesal del Sindicato Unión Sindical Obrera interpone recurso contencioso-administrativo contra las Resoluciones del CECIR de 31 de octubre de 1997 y 29 de abril de 1997, así como el precedente Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 1996, considerando que la reducción del complemento específico aplicable desde el mes de enero de 1997 para el personal funcionario de la Escala de Conductores y de Taller del Parque Móvil Ministerial, supone una cuantía mensual de 6.700 pesetas y ha sido adoptado sin motivación, con vulneración del artículo 54.1.a) de la Ley 30/92; que la fijación de los factores del complemento específico aparecen fijados en los artículos 23.3.b) de la Ley 30/84 y no ha habido cambio de las circunstancias que los regulaban, debiendo figurar en los correspondientes presupuestos del Estado y que el artículo 21.1.d) de la Ley de Presupuestos 12/96 de 30 de diciembre, reconoce que la cuantía del complemento específico no experimenta variación respecto de la aprobada para el ejercicio 1996.

También se impugna el Acuerdo de la CECIR de 29 de abril de 1997, sobre modificación de puestos de trabajo del Parque Móvil Ministerial, reconociendo, en este punto, las reiteradas sentencias dictadas por esta Sección sobre encuadramiento en el grupo "D" y la consideración de que en las citadas sentencias no contemplan la disminución del complemento específico y finalmente, se aduce que el complemento específico del personal laboral permanece inmodificado, por lo que se solicita la declaración de nulidad de la reducción del complemento específico, la nulidad de los Acuerdos impugnados y el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 120 de la Ley 13/96, de 30 de diciembre, por vulneración de los artículos 9.3, 14 y 24.1 de la Constitución.

La Abogacía del Estado se opone a la prosperabilidad del recurso, entendiendo que la Ley 13/96 reclasifica al personal, no existen diferencias retributivas como consecuencia de la reclasificación,las sentencias dictadas por esta Sección nada tienen que ver con la cuestión examinada y no es procedente el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, reconociendo que no hay ningún derecho adquirido a la percepción de complementos específicos, que además ha sido compensada con el aumento de las retribuciones básicas.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el 26 de septiembre de 2000.

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de los actos administrativos recurridos, que son los siguientes:

1. El Acuerdo aprobado en Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 1996 sobre adecuación de puestos de trabajo al presupuesto, supresión de vacantes y provisión de puestos de trabajo, en donde se reconoce la necesidad de proceder a un ajuste de las relaciones de puesto de trabajo al presupuesto (apartado primero), la adecuación de las relaciones de puestos de trabajo, considerando que los que no cuenten con la correspondiente cobertura presupuestaria en el Capítulo I del presupuesto de gastos para 1997 de cada Ministerio, serán objeto de modificación para adoptarla a las disponibilidades de crédito, el régimen jurídico de la provisión de vacantes derivado de las nuevas relaciones de puestos de trabajo, la aplicación a todas las entidades de Derecho Público que tengan relación con los puestos de trabajo (en el apartado cuarto), la aplicación a los catálogos de puestos de trabajo del personal laboral (en el apartado quinto), la aplicación de las previsiones contenidas en el Acuerdo a los Ministerios, Organismos y Unidades administrativas que no cuenten con las relaciones de puestos de trabajo aprobadas y el desarrollo del Acuerdo a los Ministerios de Economía, Hacienda y Administraciones Públicas.

2. La Resolución de 31 de octubre de 1997, que constituyó en el primer escrito de interposición el objeto directo de impugnación, contiene la decisión de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones por la que se dispone la publicación de la relación de puestos de trabajo actualizada del organismo autónomo del Ministerio de Hacienda, Parque Móvil Ministerial, de acuerdo con el artículo 15.3 de la Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública y el apartado quinto de la Orden del Ministerio de Relaciones con las Cortes y Secretarías de Gobierno de 12 de diciembre de 1988, sobre relación de puestos de trabajo en la Administración del Estado, incorporándose a continuación las distintas relaciones de puestos de trabajo que comprenden la Secretaría General de Personal y Régimen Interior, la Secretaría General de Régimen Económico y Financiero, la Secretaría General de Servicios Técnicos y los Servicios de las distintas provincias.

3. Finalmente, también resulta impugnado en el recurso la Resolución dictada por la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones de 29 de abril de 1997, que en lo que respecta a la adecuación de puestos de trabajo al Acuerdo de Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 1996, tiene en cuenta la relación de puestos y de personal del organismo autónomo Parque Móvil Ministerial y se procede a la supresión de vacantes de puestos que no tienen la suficiente cobertura presupuestaria, por lo que se aprueba la modificación de la relación de puestos de personal funcionario del organismo Parque Móvil Ministerial, en los términos del documento que se contiene en el Anexo, donde consta la incorporación de las distintas relaciones de puestos de trabajo con las modificaciones sucesivas.

El primero de los argumentos que utiliza la parte recurrente es considerar que se ha producido una reducción en el complemento específico aplicable desde el mes de enero de 1997, sin adoptarse ninguna motivación y sin tener en cuenta factores de fijación del complemento específico, según previene el artículo 23.3.b) de la Ley 30/84, aludiéndose a la vulneración de dicho precepto. También se invoca la infracción del artículo 24.2 de la misma Ley y del artículo 21.1.D) de la Ley 12/96 de Presupuestos Generales del Estado para 1997.

En el artículo 23.3.b) de la Ley 30/84, se contiene la delimitación del concepto "complemento específico" destinado a retribuir condiciones particulares de puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad y en el artículo

24.2 se dice que la cuantía de retribuciones básicas de los complementos de destino asignados a cada puesto y de los complementos específicos y productividad, deberá reflejarse en el ejercicio presupuestario en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado y figurar en los presupuestos de las Administraciones Públicas.

El concepto del complemento específico retribuye las condiciones particulares del puesto de trabajo,novedad significativa del sistema retributivo en el modelo instaurado por Ley 30/84, que se aplica desde que se fija la cuantía de dicho complemento mediante la aprobación por el Gobierno de los correspondientes catálogos de puestos de trabajo y que tiene un objetivo singular y concreto que se relaciona con el puesto de trabajo desempeñado, reconociéndose a los puestos que requieren una especial preparación técnica o una especial responsabilidad, pudiendo generar complementos diferentes por las condiciones ínsitas en cada uno de ellos o por la complejidad o responsabilidad de la gestión o de la índole del puesto desempeñada, lo que determina la percepción de dicho complemento.

Es reiterada la jurisprudencia de esta Sala sobre la delimitación del concepto del complemento específico en sentencias, entre otras, de 17 de marzo de 1986, 5 de octubre de 1987, 28 de enero de 1988, 1 de octubre de 1991 y 10 de noviembre de 1994, así como en precedentes sentencias de la misma Sala de 6 de abril de 1989 y 1 de octubre de 1991, habiendo reconocido la jurisprudencia de la antigua Sala Quinta del Tribunal Supremo, en sentencia de 17 de marzo de 1986, en recurso en interés de Ley y esta Sala, en sentencia de 14 de septiembre de 1992 y la Sala de Revisión del Tribunal Supremo, en sentencias de 17 de enero de 1987 y 27 de septiembre de 1990, que dicho complemento se integra como un elemento determinante de la especial responsabilidad de la función cuando se explicitan las condiciones que imperan en el referido puesto, porque, en definitiva, dicho complemento, como reconoce la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en recurso de revisión de 14 de abril de 1993, que se remite, a su vez, al anterior recurso de apelación en interés de ley de 17 de marzo de 1986, se refiere a peculiares y concretas características del puesto de trabajo.

En todo caso, la delimitación normativa prevista en los artículos invocados por la parte recurrente

(23.3.b y 24.2 de la Ley 30/84) ha de interpretarse en correlación con la previsión contenida en el artículo

21.1.D) de la Ley de Presupuestos del Estado 12/96 de 30 de diciembre para el año 1997 (B.O.E. de 31 de diciembre de 1996) en que se reconoce que el complemento específico que esté fijado al puesto que se desempeñe, no experimentará variación respecto del aprobado para el ejercicio de 1996. Ello se entiende sin perjuicio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 18.1.a) de la Ley 12/96, que reconoce que las retribuciones básicas de dicho personal, así como las complementarias de carácter fijo y periódico asignadas a los puestos que se desempeñen, no experimentará variación respecto de las establecidas para el ejercicio 96, sin perjuicio de la adecuación de estas últimas cuando sea necesaria para asegurar que las asignadas a cada puesto de trabajo, guarden la relación procedente con el contenido de especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, peligrosidad y penosidad del mismo, teniendo en cuenta, además, la previsión que se contiene en el artículo 17, apartado tercero, de dicha Ley de Presupuestos, en cuanto a la variación del número de efectivos asignados a cada programa o el grado de consecución de los objetivos fijados, lo que ha sucedido con la impugnada catalogación, siempre con estricto cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 23 y 24 de la Ley 30/84, por lo que en la cuestión examinada, no se advierte vulneración de los referidos preceptos, que se invocan como infringidos y resulta desestimable esta alegación.

Tampoco cabe reconocer que la disminución de dicho complemento específico haya sido determinado por una actuación carente de motivación por parte de la Administración, puesto que el carácter de la motivación como medio de control de la causa del acto, no es ignorada por la Administración en este caso, sin que se advierta vulneración de la jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, al estar debidamente justificadas las catalogaciones de puestos de trabajo, según se infiere de la Ley de Presupuestos del Estado de 1996, del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 1996 y de los Acuerdos del CECIR de 31 de octubre de 1997 y el precedente de 29 de abril de 1997, que contiene la catalogación de puestos de trabajo.

En consecuencia, no cabe hablar en este punto de vulneración del artículo 54.1.a) de la Ley 30/92, posteriormente modificado por la Ley 4/99 respecto de la motivación del acto, en la medida en que no se infringe la doctrina jurisprudencial sobre la motivación del acto administrativo, que se contiene, entre otras, en las sentencias de esta Sala de 14 de febrero de 1979, 15 de octubre de 1981, 4 de mayo de 1982, 22 de marzo de 1983, 24 de enero de 1985, 9 de febrero de 1987, 20 de mayo de 1994, 13 de febrero de 1998 y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, porque no estamos ante un supuesto de ausencia de motivación que determine la anulabilidad del acto o la causación de indefensión, en correspondencia con jurisprudencia reiterada de esta Sala (sentencias, por todas, de 14 de mayo de 1982 y 9 de junio de 1983).

El segundo tema que se impugna es el Acuerdo del CECIR de 29 de abril de 1997 sobre modificación de los puestos de trabajo, invocándose, en este punto, reiteradas sentencias dictadas por esta Sección sobre encuadramiento en el grupo "D" de los funcionarios del Parque Móvil Ministerial, en los que no se contempla la disminución del complemento específico, señalándose que en aquellos supuestos en que se reconoce por sentencia el derecho en el grupo "D", resulta de incidencia el artículo 120 de la Ley13/96 de 30 de diciembre de Medidas Administrativas, Fiscales y de Orden Social.

En reiterada jurisprudencia (desde la sentencia de 22 de febrero de 1999 hasta las sucesivas sentencias de 15 de julio de 1999, en un abundante número) esta Sala se ha pronunciado sobre clasificación de los funcionarios del Parque Móvil Ministerial, integrándolos en el grupo "D" y reconociendo que las previsiones del artículo 120 de la Ley 13/96 de 30 de diciembre, de Medidas Administrativas Fiscales y de Orden Social establecían en su apartado primero, que la Escala de Conductores y de Taller del Parque Móvil y del Cuerpo de Mecánicos Conductores del Ministerio de Defensa quedaban clasificados en el grupo "D" de los establecidos en el artículo 25 de la Ley 30/84, pero dicha clasificación no podía suponer incremento de gasto público ni modificación del cómputo anual de retribuciones totales de cada uno de los integrantes de la Escala y Cuerpos referidos, señalando, por su parte, el apartado segundo, que para dar cumplimiento a lo dispuesto en el párrafo anterior se adecuarían las retribuciones complementarias de los funcionarios afectados, aplicando, en todo caso, criterios de homogeneidad y de unidad de escala o cuerpo, pero destacando que ello se produciría con efectos desde la entrada en vigor de la ley, es decir, el uno de enero de 1997.

La incidencia de este precepto, en el caso de la reclasificación tenía como consecuencia lógica el principio de irretroactividad de las normas que sólo había de surtir efecto a partir del uno de enero de 1997, de forma que reconocida la clasificación en el grupo "D" a partir de uno de enero de 1997, la reclasificación había de extender sus efectos hasta dicha fecha y la incidencia de la reclasificación en cuanto a efectos económicos, concluía el 31 de diciembre de 1996, ya que a partir de primero de enero de 1997, los funcionarios afectados se encontraban clasificados en el grupo "D" por imperativo del artículo 120 de la Ley 13/96, con los efectos económicos que el precepto establecía.

Este criterio, reiterado por la jurisprudencia de esta Sala, es distinto de la pretensión que se formula en el caso aquí cuestionado, en el que no se está recurriendo una reclasificación de puestos de trabajo del grupo "E" al grupo "D", sino se está impugnando la relación del catálogo de puestos de trabajo, por lo que también resulta desestimado este razonamiento, como reconoce el Abogado del Estado.

Por otra parte, en el recurso que estamos examinando se pretende por la parte recurrente, plantear cuestión de inconstitucionalidad al imputar al artículo 120 de la Ley 13/96, de 30 de diciembre, sobre Medidas Administrativas, Fiscales y de Orden Social, vulneración de los artículos 9.3, 14 y 24.1.

El análisis del contenido del precepto permite significar que estamos ante el desarrollo de una previsión presupuestaria en la que, siguiendo las directrices de la Ley de Presupuestos del Estado para 1997, se incluyen en los presupuestos de dicho año la totalidad de gastos e ingresos del sector público estatal y las previsiones de dichos ingresos, así como las habilitaciones de gastos, con unos criterios de política económica general que no permiten sustentar que se haya vulnerado ni el artículo 9.3, porque tiene unos efectos económicos a partir de su entrada en vigor, ni el artículo 14 de la Constitución, ya que conviene recordar sobre este particular punto, la doctrina constitucional que establece, conforme a la sentencia nº 148/86 del Tribunal Constitucional, entre otras, que el presupuesto esencial para proceder a un enjuiciamiento desde la perspectiva del artículo 14, es que las situaciones subjetivas que quieran traerse a comparación sean efectivamente equiparables y donde tiene sentido preguntarse por la fundamentación en derecho de una diferenciación normativa es, sobre todo, cuando la singularización entre categorías se realiza en la propia disposición, atribuyendo a las mismas regímenes diversos, pues entonces es procedente indagar sobre las razones de la diferenciación y su justificación constitucional, en razón del fin perseguido por la norma y del criterio utilizado por el legislador para introducir diferencias en el seno del grupo sometido a un régimen jurídico común, lo que no sucede en la cuestión examinada, puesto que la propia descripción normativa del artículo 120 de la Ley 13/96 expresamente parte de los criterios de homogeneidad y unidad de Escala o Cuerpo.

Tampoco cabe hablar de vulneración del artículo 24.1 de la Constitución porque no se ha causado indefensión a los recurrentes y además, porque la pretendida vulneración de dicho precepto estaría ligada a la falta de tutela judicial efectiva, que no resulta vulnerada cuando los recurrentes han tenido acceso al proceso por las vías legales procedentes.

Finalmente, tampoco resulta vulnerado el artículo 14 con la pretendida comparación que se efectúa en la demanda con el personal laboral, aludiendo a que él sí conserva el complemento específico, siendo así que como reiteradamente ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (entre otros, en Autos 815/85, 858/85, 731/86 y en la sentencia 96/90) la justificación de un régimen salarial diferente en unos y otros trabajadores, radica en los evidentes rasgos diferenciadores que existen entre la Administración, por lo que la existencia real de dicho régimen diferenciado como consecuencia de laaplicación de la Ley de Presupuestos, no vulnera el principio de igualdad al recaer sobre situaciones que, en sí, no son idénticas.

En consecuencia, en la catalogación y asignación de los puestos aparecen criterios razonables y no se demuestra por los recurrentes que las definiciones y estructuración de la catalogación responda a criterios arbitrarios sin que, sobre este punto, tenga suficiente justificación la aportación que se efectúa por la parte recurrente de la sentencia dictada por la Sala Cuarta de este Tribunal de 23 de enero de 1996, que desestima un recurso interpuesto por la misma Unión Sindical contra la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional de 24 de diciembre de 1995 sobre demanda de conflicto colectivo contra el Ministerio de Defensa, en lo concerniente al personal laboral, que nada tiene que ver con la cuestión examinada, y máxime cuando queda debidamente acreditado en las actuaciones que como consecuencia de la reclasificación realizada el 19 de mayo de 1997 con efectos de 1 de enero del mismo año, en cumplimiento del Acuerdo de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones de 29 de abril de 1997, adoptado en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 120.2 de la Ley 13/96, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, el complemento específico de los funcionarios de la Escala de Conductores y de Taller del Parque Móvil Ministerial, quedó fijado en una cuantía inferior a la del complemento específico asignado durante el año 1996, teniendo en cuenta que los contenidos y condiciones de los puestos de trabajo desempeñados eran los mismos antes y después de la entrada en vigor del Acuerdo de la CECIR de 29 de abril de 1997 y no se puede comprobar con los datos obrantes en las actuaciones que se haya transgredido ninguna disposición legal como consecuencia de los actos realizados o las determinaciones adoptadas para la catalogación de los puestos de trabajo.

La reflexión final que se obtiene del análisis legal y jurisprudencial permite constatar que no puede afirmarse que los preceptos impugnados lesionen los principios de la ordenación de la catalogación recurrida, siendo de aplicación, además, la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional que impide la desigualdad de tratamiento por injustificada y no razonable, lo que no excluye la necesidad o conveniencia de diferenciar situaciones distintas y darles un tratamiento diverso, puesto que la vulneración del principio de igualdad no es aceptable cuando se parte de una extralimitación de dicho principio fuera del ámbito que le es propio, cual es el de la igualdad de trato de personas y no el de la igualación de los supuestos legales.

Así, el Tribunal Constitucional, en reiteradas sentencias (núms. 3/94, 9/95 y 161/95, entre otras) rechaza la posible comparación de estructuras de creación legal como base de una tutela antidiscriminatoria de los objetos incluidos en cada una de ellas, criterio que además ha reiterado esta Sala en sentencias de 17 de enero, 13 de febrero, 19 de mayo de 1997 y 28 de abril de 1999, entre otras, pues como ya indicábamos en la sentencia de 17 de enero de 1997, el principio de igualdad se refiere a los ciudadanos y no a los títulos, que son categorías de creación legal y el que en una medida de carácter organizatorio, como es la catalogación de puestos de trabajo y la provisión de plazas en los cuerpos, se opte por unos determinados niveles, en cumplimiento de los requisitos legales, no tiene que ver con el principio constitucional de igualdad ante la Ley, puesto que las disposiciones de ese signo tienen en cuenta para la catalogación y para la provisión de las plazas, no sólo las titulaciones y especialidades que a cada uno concierne, lo cual no es una cuestión que incida en la aplicación del principio de igualdad ante la Ley, sino que se trata de diseñar un determinado esquema organizativo, en el cual lo que está en juego no son los derechos de los ciudadanos, sino la ordenación de los puestos que tienen incidencia en puras estructuras de creación normativa legal, como hemos reconocido en la jurisprudencia y preceptos invocados, sin que se advierta que, desde este punto de vista, se haya incidido en vulneración legal alguna determinante de la estimación de la pretensión.

Los razonamientos expuestos conducen a reconocer la inexistencia de duda sobre la constitucionalidad del artículo 120 de la Ley 13/96 y al rechazo del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que la parte recurrente pretende que esta Sala promueva ante el Tribunal Constitucional, puesto que en aplicación de los artículos 163 de la Constitución en relación con los artículos 35 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y en aplicación de reiterada jurisprudencia de dicho Tribunal (entre otras, STC nº 17/81 y 103/83), no se advierte duda de constitucionalidad sobre la Ley aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo y en consecuencia y por lo expuesto, procede la desestimación del recurso, sin hacer expresa imposición de costas.