STS, 5 de Diciembre de 2000

JurisdicciónEspaña
PonenteFRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
Fecha05 Diciembre 2000

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Diciembre de dos mil.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el presente recurso de casación que con el número 3974/96, ante la misma pende de resolución. Interpuesto por la representación procesal de DON Lázaro , DOÑA Lidia , DON Juan Pablo , DON Rodrigo , DOÑA Patricia , DON Esteban , DOÑA Verónica , DON Juan Francisco , DOÑA Almudena , DOÑA Carla Y DON Tomás , contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sección segunda, con fecha 30 de octubre de 1.995, [por error, la parte recurrente dice "noviembre" en la cabecera del recurso, aunque rectifica luego en el "suplico"] en su pleito núm. 696/86 sobre reversión de la entidad DIRECCION001 . Siendo parte recurrida la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La parte dispositiva de la sentencia recurrida -que figura a los folios 407 a 424 de los autos- dice, lacónicamente, lo siguiente:>.

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Don Lázaro y otros, se presentó escrito ante la sala de esta jurisdicción de la sección segunda del Tribunal Superior de Madrid, preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha veintiseis de febrero de mil novecientos noventa y seis la Sala, tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formalizó su recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando se declare el derecho de los recurrentes a la reversión de las acciones expropiadas o subsidiariamente, se otorgue la correspondiente indemnización por su privación o expropiación.

CUARTO

Teniendo por interpuesto recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Abogado del Estado para que en el plazo de treinta días formalice escrito de oposición, lo que, efectivamente, hizo mediante escrito registrado de entrada en este Tribunal Supremo con fecha de 12 de mayo de 1997.

QUINTO

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día VEINTITRES DE NOVIEMBRE DE DOS MIL, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En este recurso de casación, por la representación procesal de don Lázaro y otros, seimpugna la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de octubre de 1996 [por error, la parte recurrente dice "noviembre" en la cabecera de su recurso, aunque rectifica luego en el "suplico"] que desestimó el recurso número 696/95, contra la desestimación ficticia (silencio administrativo) de la petición formulada ante el Gobernador civil de Madrid, en 26 de abril de 1985 para que se les reconociera el derecho de reversión de la empresa DIRECCION001 . expropiada en virtud del Real Decreto Ley 2/1983, de 23 de febrero, y de la ley 7/1983, de 29 de junio, dentro del Grupo DIRECCION000 .

Los motivos de casación alegados formulados al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son los siguientes:

  1. - Infracción del artículo 5.3 de la Ley 7/1983, de 29 junio, de Expropiación de los bancos y otras Sociedades del Grupo " DIRECCION000 ", según la interpretación dada a los mismos por las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 30 septiembre 1991, 14 julio y 22 octubre 1992, 30 de Septiembre de 1992 y 15 de Marzo de 1993.

  2. - Infracción del artículo 164.1 de la Constitución en relación con el 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

  3. - Infracción del artículo 71 a 75 de la Ley de Expropiación en relación con el 9.3 y 14 de la Constitución.

  4. - Infracción de los artículos 1 y 54 de la Ley de Expropiación en relación con el artículo 9.3 y 33.3 de la Constitución.

  5. - Infracción del artículo 5 de la Ley 7/1983 en relación con los artículos 103 y 104 de la Ley de Patrimonio del Estado.

SEGUNDO

Por lo que hace al primer motivo invocado, es de recordar que la temática sobre la procedencia del derecho de reversión ejercitado con ocasión de las diversas actuaciones del proceso reprivatizador del grupo DIRECCION000 , ha sido ya examinada por esta Sala en Sentencias de 30 septiembre 1991, 14 Julio y 22 Octubre 1992 y 15 marzo, 31 mayo, 6 Julio, 8 Julio y 14 Julio 1993, que en virtud del principio de coherencia jurisprudencial procede reiterar aquí, recordando que el derecho de reversión no tiene rango constitucional, siendo simplemente un derecho de configuración legal, en los términos de la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1988 de 18 abril, por lo que tal derecho puede ser eliminado o modulado por el legislador en supuestos específicos, encontrándose en la propia Ley de Expropiación de 16 diciembre 1954, modalidades expropiatorias en que se elimina explícita o implícitamente la garantía de la reversión -artículos 74 y 75 de la Ley- y de igual manera ha de admitirse que en las expropiaciones legislativas, la ley singular pueda suprimir o introducir restricciones con relación al derecho de reversión, siempre que ello se acomode a la finalidad de la expropiación, para que no puedan ser tachadas de arbitrarias o irrazonables, y en consecuencia, potencialmente lesivas para el derecho de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, tal como afirma la Sentencia 67/1988 del Tribunal Constitucional.

  1. El artículo 5.3 de la Ley 7/1983, dispone que "de acuerdo con los principios del capítulo II del Título III de la Ley de Expropiación Forzosa, las participaciones expropiadas no estarán sujetas al derecho de reversión", suscitando este texto dos dudas interpretativas, referidas a la concreción del término "participaciones" y a la determinación de si nos encontramos ante una supresión absoluta del derecho de reversión o si la eliminación de este derecho se contrae a únicamente aquellos supuestos en que así se infiere de los principios ínsitos en la regulación efectuada por los indicados Título y Capítulo del texto legal vigente en materia de expropiación forzosa, al regular, dentro de los procedimientos especiales, el que encauza la denominada "expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad" -artículos 71 a 75-.

    1. Tal como ya ha sido exhaustivamente tratado en la citada jurisprudencia de esta Sala, y a ella nos remitimos, hemos de concluir aquí, a modo de resumen y corolario final que el alcance del derecho de reversión en la expropiación legislativa que nos ocupa, viene referido a cualquiera de los derechos o bienes expropiados, tanto "acciones" como "participaciones", ambas expresiones en su sentido técnico jurídico, o cualesquiera otros derechos económicos.

    2. Sobre la segunda de las cuestiones interpretativas apuntadas respecto del artículo 5.3 de la Ley 7/1983, la Sala ha sentado la siguiente doctrina, directamente relacionada con la problemática de esterecurso. Aunque la expropiación legislativa singular operada por la Ley 7/1983 no se identifica con la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad -capítulo II, Título III de la Ley de Expropiación Forzosa-, dada la "causa expropiandi" enunciada en el artículo 1 de la Ley 7/1983 y el propósito perseguido al atribuir a la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata, la adquisición del pleno dominio de los derechos expropiados, nos encontramos ante una expropiación asimilable a las de dicha naturaleza y en este contexto ha de situarse la expresión "de acuerdo con los principios del capítulo II del Título III de la Ley de Expropiación Forzosa", con que se inicia el precepto, cuyo designio no es la eliminación absoluta del derecho de reversión de los expropiados o sus causahabientes, para lo que hubiera sido innecesario la inclusión de la expresión transcrita, sino la de reconocer dicho derecho en los mismos términos y con idéntico alcance que se halla reconocido y regulado en los mencionados capítulo y Título de la Ley general expropiatoria, de tal modo que el artículo 5.3 de la Ley 7/1983, contiene una eliminación parcial del derecho reversional.

    El derecho de reversión no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, en dos supuestos, tal como se infiere de los principios inspiradores de dicha modalidad expropiatoria. De una parte, cuando existe beneficiario particular y éste incumple a su vez la función social desatendida por el expropiado, no se apodera a éste con el derecho de retrocesión de los bienes expropiados, pues en tal caso el artículo 74 de la Ley de Expropiación Forzosa previene que, no obstante la desafectación por el no cumplimiento de la "causa expropiandi", la Administración expropiante dispone de la opción contenida en el apartado d) del artículo 75, pudiendo optar entre adquirir (readquirir) la cosa o derecho, o bien dejarlos en estado público de venta, y por otro lado el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero, que tiene el carácter de beneficiario, no habilita tampoco para revertir los bienes expropiados, pues se acomoda a los principios que inspiran esta modalidad expropiatoria el que la carga de afectar los bienes al fin de interés social que legitimó la expropiación no se atribuya a la Administración expropiante, sino que se desplace a un tercero o particular, sea persona física o jurídica, que actúa como beneficiario de la expropiación y al que incumbe la carga de afectar el objeto expropiado a dicho fin, como se desprende de los artículos 73 y 75 de la Ley General de Expropiación. Trasladando estos principios al concreto ámbito de la expropiación legislativa operada por la Ley 7/1983, ha de concluirse que no existirá derecho de reversión si el beneficiario mediato o tercer adquiriente de los bienes expropiados incumpliera el fin o fines de interés social, ni tampoco cuando la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata o directa de la potestad expropiatoria enajena la totalidad o parte de los bienes expropiados, con base en el solo dato de la pura y simple enajenación, pues no nos hallamos ante una expropiación de destino único o exclusivo en manos del sector público, sino ante una medida expropiatoria en que el cumplimiento del interés social legitimador puede diferirse a un tercero.

  2. La adecuada interpretación del artículo 5.3 que venimos analizando conduce a plantear el problema de si cuando es la Administración misma, en su condición de beneficiaria inmediata, quien incumple el fin social que justificó la expropiación , es ejercitable por los expropiados el derecho reversional. La respuesta ha de ser afirmativa, encontrando respaldo no sólo en la tesis postulada por un sector de la doctrina científica, sino en el ordenamiento vigente, dado que el artículo 2.2º del Reglamento de la Ley de Expropiación dispone que aquellas expropiaciones no reguladas por los Títulos III y IV de la Ley de Expropiación, pero que están autorizadas por normas con rango de ley, se regirán preceptivamente por la Ley General y por su Reglamento ejecutivo, entre otros aspectos garantizadores, en cuanto al derecho de reversión. Así lo permite, en regulaciones de la expropiación que se inspiran en el incumplimiento de la función social de la propiedad, el artículo 253 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 enero 1973, y el artículo 75.1.c) de la Ley 8/1990 de 25 julio, sobre la Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. Por lo expuesto, ha de concluirse que resulta procedente la reversión en el caso antes citado de incumplimiento del fin social legitimador de la medida expropiatoria, cuando es la Administración pública como beneficiaria, quien asumió la carga de la afectación de los bienes al fin concreto de interés social, dejándola sustancial y efectivamente incumplida.

  3. Tal como hemos expuesto, el derecho de reversión no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, por el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero de los bienes expropiados, como se desprende de los artículos 73 y 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, a lo que cabe añadir que el derecho de reversión no se configura en el ordenamiento vigente como un derecho de adquisición preferente, de naturaleza similar a los derechos de tanteo y retracto, sino que su naturaleza jurídica es la de una "reexpropiación" o una revocación de la expropiación y de sus efectos jurídicos en que el factor determinante, con independencia de una eventual enajenación a terceros de los bienes o derechos expropiados, viene constituido por el incumplimiento de la carga de afectación de éstos a la "causa expropiandi" que legitimó la operación expropiatoria. La mera enajenación, pues, de las acciones de la entidad expropiada, carece de válido respaldo en el ordenamiento jurídico vigente a efectos de fundar en aquella el ejercicio del derecho reversional.D. Llegados a este punto debemos decir que, con fecha 22 de mayo de 1985, el Gobierno autorizó la venta de las cuotas o participaciones representativas del 100% del capital social de DIRECCION001 . de cuya reversión aquí se trata- a la entidad de nacionalidad española RADUZA S.A., en 27.000.000 ptas ( veintisiete millones de pesetas).

    El detalle de esta venta figura en el expediente administrativo ( en carpeta azul que contiene escrito dirigido al Presidente de la Sala de instancia por el Director General del Patrimonio del Estado, junto con cuatro anexos).

  4. Importa decir que los fines de la expropiación por causa de utilidad pública e interés social de las acciones y participaciones de las sociedades del Grupo DIRECCION000 , fueron la garantía de la estabilidad del sistema financiero y de los depositantes, trabajadores y terceros (artículo 1 de la Ley 7/83). Por terceros, a estos efectos, ha de entenderse no a los accionistas externos al Grupo, sino tambien, los acreedores y los titulares de relaciones jurídicas con empresas del Grupo.

    Pues bien, el examen de aquel contrato de venta y, en general de la operación de venta de la misma refiere este recurso, demuestra voluntad de cumplimiento y cumplimiento efectivo de tales fines expropiatorios de conformidad con el artículo 1 de la Ley 7/1983.

    A tales efectos, el Consejo de Ministros no solo autorizó la enajenación directa sino que, asimismo, la realización de una serie de operaciones de saneamiento económico y financiero que en él se especifican. Debiendo añadirse que la enajenación de la empresa supuso la realización de una serie de operaciones tendentes al saneamiento económico y financiero de la compañía y a su consolidación patrimonial, concretados en las estipulaciones segunda, cuarta y quinta de la escritura de venta, consistentes, en síntesis, en una ampliación de capital de la entidad, en la cancelación de créditos y otros riesgos relacionados con el Grupo DIRECCION000 y en la concesión de un prestamo por el Banco de España y otras medidas relativas a coeficientes.

    La sentencia recurrida, contiene en su fundamentación el principio esencial de inexistencia del derecho de reversión, tanto en el artículo 5.3 de la Ley 7/83, como en los artículos 71 a 75 de la Ley de Expropiación Forzosa con lo que sin duda infringe la doctrina de esta Sala en relación con la interpretación de tales preceptos.

    Por tanto, la infracción denunciada en el primer motivo casacional existe, pero carece de eficacia a los efectos de este recurso de casación, porque la doctrina estimada como correcta por esta Sala, conduce a un resultado idéntico al materializado en el fallo de la sentencia recurrida. Al no tener, pues, el motivo aducido en casación, fuerza suficiente para modificar la parte dispositiva de la sentencia del Tribunal de Instancia, es claro que procede desestimar el presente recurso, ya que la transmutación de las consideraciones jurídicas contenidas en el cuerpo de la resolución impugnada, respecto de las mantenidas por esta Sala, son absolutamente irrelevantes a los fines pretendidos de modificación del fallo.

    En efecto, en la citada sentencia no hay aseveración alguna que permita deducir el incumplimiento de los fines expropiatorios, ni se ha constatado que en el proceso de reprivatización de la entidad a que se refiere el litigio no se hayan tenido en cuenta tales fines enunciados en el artículo 1 de la Ley 7/1983, debiéndose poner de relieve que la autorización de venta garantizaba que ésta respetase el interés social perseguido con la expropiación.

    La venta directa, realizada a la entidad mercantil seleccionada que ofreció las mejores condiciones de oferta de compra, se verificó teniendo presente la realización de los fines sociales de la expropiación, sin que exista dato alguno que permita apreciar la desviación de tales fines. Si a ello se añade la intervención de la Comisión Asesora, la fiscalización del Tribunal de Cuentas y de las propias Cortes Generales, hemos de concluir afirmando que no existe duda razonable de que el acto impugnado se ajusta estrictamente al fin previsto por la Ley expropiatoria especial, sin que la simple y mera alegación del incumplimiento de esos fines sin más base o fundamento, pueda tener eficacia alguna a los efectos pretendidos por el recurrente.

TERCERO

En lo que atañe al segundo motivo de casación relativo al no planteamiento por la Sala de instancia de la cuestión de constitucionalidad, baste señalar que es reiterada la jurisprudencia de esta Sala en el sentido de entender acorde a la Constitución el artículo 5.3 de la Ley 7/83, de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional, ambas por reiteradas innecesarias en su cita, y a la que nos remitimos para la desestimación del presente motivo, asumiendo íntegramente la argumentación de la Sala de Instancia en su fundamento jurídico noveno excepto en su párrafo penúltimo referido al artículo 9.3 de la Constitución, si bien respecto de esto baste señalar que admitido como está que el artículo 5.3 de la Ley7/83 no suprime el derecho de reversión es claro que tal supresión por inexistente no puede ser retroactiva y por tanto la infracción constitucional alegada resulta inexistente.

Del mismo modo la aplicación al proceso del 5.3 de la Ley 7/83 no depende de modo exclusivo de los pronunciamientos efectuados por el Tribunal Constitucional en torno al mismo (que los recurrentes creen defectuosamente interpretados por la sentencia de instancia), sino que revela la existencia de un juicio del tribunal a quo favorable a la constitucionalidad del citado precepto, para cuya formulación tiene en cuenta las declaraciones efectuadas por el Tribunal Constitucional. Por ello la consideración por la Sala como compatible con la Constitución del precepto que los recurrentes creen inconstitucional es independiente del alcance que pueda tener, desde el punto de vista de la cosa juzgada, la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional en torno a ellos. La aplicación en este proceso del artículo 5.3 de la Ley 7/83 no es cuestión que afecte a la eficacia erga omnes que el artículo 164.1 de la Constitución, cuya infracción se invoca, atribuye a las sentencias del Tribunal Constitucional.

Un eventual juicio de inconstitucionalidad sobre aquel precepto debería resolverse por esta Sala planteando una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional; pero hemos venido manteniendo con reiteración, desde la sentencia de 30 septiembre 1991 que, habiéndose efectuado una interpretación del artículo 5.3 de la Ley 7/1983 que no revela disconformidad con el texto de la Constitución, es improcedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

El motivo, en consecuencia, no debe prosperar.

CUARTO

En lo que atañe al motivo tercero de casación, si bien es obvio que en base a la doctrina sentada en los fundamentos primero a sexto y a la afirmación de la sentencia de instancia de que en los supuestos de los artículos 71 a 75 de la Ley de Expropiación el derecho de reversión no se reconoce en ningún caso la infracción denunciada existe, la conclusión ha de ser la misma que a la que se llegó en relación con el motivo primero por las razones expuestas en el fundamento jurídico sexto y por tanto el motivo desestimado, aun cuando conviene precisar que el derecho de reversión, como establece la sentencia de 30 de Noviembre de 1991, surge no con la consumación de la expropiación, lo que entonces surge es la garantía expropiatoria anudada a la causa expropiandi, sino cuando una vez consumada la expropiación se produce alguno de los supuestos determinantes de su nacimiento a tenor del artículo 54 de la Ley Expropiatoria y concordantes del reglamento, por lo que no cabe sostener la infracción constitucional que se alega del art. 9.3 de la Constitución Española, ni tampoco del artículo 14 ya que es reiterada la doctrina de que tal derecho no es inherente a toda expropiación.

QUINTO

El cuarto motivo de casación tampoco puede prosperar, en relación con la supuesta infracción de los artículos 1 y 54 de la Ley Expropiatoria en relación con el 9.3 y 33 de la Constitución por las razones antes dichas ya que el motivo se articula exclusivamente en relación con el derecho de reversión que el recurrente entiende se le expropia en la Ley 7/83 en tanto no ocurría así en el Decreto Ley 2/83.

SEXTO

Finalmente, en lo que al quinto y último motivo articulado atañe recordar que las infracciones formales o de procedimiento en la transmisión a terceros de las cosas o derechos expropiados, hacíamos notar igualmente en la Sentencia de 30 septiembre 1991, no pueden entenderse, a la luz de la Ley singular y de la general de Expropiación, como causa desencadenante de la reversión, la cual sólo podría producirse en razón de reales desafectaciones al fin de utilidad pública o interés social que legitimó la expropiación, según se desprende de los artículos 54 de la Ley 16 diciembre 1954 y 63, c) de su Reglamento; la eventual vulneración, por el acuerdo del Consejo de Ministros, que autorizó la venta directa, de las prohibiciones o reglas procedimentales establecidas en la Ley de Contratos del Estado, y de la Ley y Reglamento del Patrimonio del Estado, produciría efectos exclusivamente sobre el referido acuerdo, sin que tuviera repercusión alguna para hacer surgir el derecho de reversión y a seguido se declaró, concreta y precisamente, que no podían entenderse como infringidos, en el proceso reprivatizador desarrollado, los artículos 103 y 104 de la Ley del Patrimonio del Estado y 201.2º. de su Reglamento, ni conculcados los principios de publicidad y concurrencia por el sistema de venta directa de las acciones, ni el mandato contenido en la disposición transitoria segunda, apartado b) del Reglamento General de Contratación del Estado de 25 noviembre 1975, para finalmente hacer notar que, habiéndose efectuado una interpretación del artículo 5.3 de la Ley 7/83, no disconforme con el Texto Constitucional, devenía totalmente innecesario el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, y que no cabía afirmar que el derecho subjetivo de reversión nacía con la expropiación, sino que con la consumación de la misma lo que nace es la garantía expropiatoria anudada a la subsistencia de la "causa expropiandi", mientras que el derecho de reversión surge cuando se produce alguno de lo supuestos determinantes de su nacimiento según lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley de Expropiatoria y preceptos concordantes del Reglamento, y es por ello por lo que eldiscutido en el pleito no se incorporó al patrimonio de los expropiados ni con el Decreto Ley 2/1983, ni con la Ley de Conversión 7/1983 que vino a sustituir a aquél, no existiendo, por tanto, privación o expropiación del derecho de reversión que comporte la correspondiente indemnización.

SÉPTIMO

Desestimados, como aquí lo han sido, los cinco motivos de casación invocados por la parte recurrente, estamos en el supuesto previsto en el artículo 102.3 LJ, por lo que, de acuerdo con lo previsto en dicho precepto, debemos imponer e imponemos las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.

FALLAMOS

Primero

No hay lugar al recurso de casación interpuesto por DON Lázaro , DON Rodrigo , DON Juan Pablo , DON Esteban , DON Juan Francisco Y DOÑA Carla ; DOÑA Lidia , DOÑA Almudena , DOÑA Patricia , DOÑA Verónica , Y DON Tomás contra sentencia que queda identificada en el fundamento de derecho primero de esta nuestra sentencia.

Segundo

Imponemos las costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente DON FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario, certifico.

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