STS, 14 de Marzo de 2000
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:2000:2054 |
| Número de Recurso | 258/1996 |
| Fecha de Resolución | 14 de Marzo de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Marzo de dos mil.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 258/1996, ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Miguel Ángel representado por el Procurador de los Tribunales don José Luis Ortiz Cañavete, contra la sentencia de 13 de noviembre de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el recurso número 647/95, contra desestimación presunta por parte del Ayuntamiento de Llinars del Valles de la solicitud de fecha 9 de marzo de 1995 de diversas fotocopias del expediente de actividades 36/90. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Llinars del Valles.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: 1º) desestimar el recurso declarando no conculcado al actor el derecho reconocido en el artículo 23 C.E. y 2º) imponer las costas a la parte demandante".
Notificada la anterior resolución, la representación procesal de don Miguel Ángel presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 95.1.4º y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido don José Luis Ortiz Cañavete en nombre y representación de la parte recurrente y el Ministerio Fiscal.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala Tercera del Tribunal Supremo dicte sentencia por la que estimando el primero de los motivos de casación, case y anule la sentencia recurrida declarando nulo el anterior pronunciamiento dictando nuevo pronunciamiento con arreglo a los términos del debate y, estimando el segundo de los motivos de casación, case y anule el anterior pronunciamiento en el sentido de estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de don Miguel Ángel y declarar nulo de pleno derecho el acto negativo del Alcalde del Ayuntamiento de Llinars del Vallés denegando lo solicitado el 9 de marzo de 1995.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
El Ministerio Fiscal, en la representación que le es propia, entiende que procede la desestimación del presente recurso.QUINTO.- Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 1 de marzo del año 2000 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Don Miguel Ángel , Concejal del Ayuntamiento de Llinars del Vallés, presentó el día 9 de marzo de 1995 un escrito dirigido al señor Alcalde, por el que solicitaba que se le entregasen fotocopias del "expedient d´activitats nº/i/90 (sic) a nom de Joan Sallés Tuixans". Contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de su petición, interpuesto recurso contencioso administrativo, que fue resuelto por sentencia dictada el 21 de febrero de 1995 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que desestimó el recurso.
La sentencia recurrida en casación pone de relieve la trascendencia de la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 1995, en la que se declara que "queda claro que la autorización presunta por silencio positivo, en relación con las solicitud presentada por los concejales reclamantes queda circunscrita a la toma de conocimiento mediante el acceso directo a la documentación informativa, en los términos y con los requisitos que el texto legal menciona o detalla, pero no se extiende automáticamente a que ese conocimiento se facilite a través de la entrega de copias de documentos interesadas en la solicitud. El acceso directo a dichas fuentes de conocimiento, en cuanto se refieren a aspectos relevantes para el ejercicio de las funciones de iniciativa y control de los concejales (actas de sesiones, actas de arqueo, liquidación del presupuesto municipal, etc.) forman parte del contenido esencial del derecho de participación
..". Sobre esta base la Sala a quo considera acreditado que aunque no se le expidieron al recurrente las copias solicitadas, sí que fueron puestos a su disposición, para consulta, los expedientes administrativos correspondientes a tales solicitudes.
El recurso de casación se articula en dos motivos, ambos formulados al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Jurisdiccional, denunciándose en el primero la infracción del artículo 14 de la Constitución, "como consecuencia del cambio de criterio judicial que se contiene en la sentencia ahora impugnada y la falta de motivación del mismo", por cuanto que en anteriores sentencias de la misma Sala y Sección, sobre asuntos análogos, se sostenía un criterio opuesto al aquí sentado, al entenderse en aquellas sentencias que la negativa a facilitar fotocopias constituye una infracción del artículo 23 de la Constitución, resultando que la sentencia recurrida no contiene la menor referencia a esas resoluciones anteriores de la misma Sala ni explica los motivos por los que se ha variado el criterio judicial.
Como ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional, para estimar que se ha producido una lesión del art. 14 de la Constitución no es suficiente, sin más, que exista una divergencia entre resoluciones judiciales. La existencia de una desigualdad en la aplicación de la ley con dimensión constitucional requiere la ausencia de toda motivación que justifique en términos generalizables el cambio de criterio, lo que no ocurre en el presente caso, por cuanto que la Sala de instancia cita expresamente una sentencia del Tribunal Supremo que había sentado un criterio diferente al anteriormente acogido por dicha Sala, que justifica sobradamente el cambio de criterio.
El segundo motivo imputa a la sentencia la vulneración del artículo 23-2 de la Constitución en relación con el nº1 del mismo precepto, el artículo 77 de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local, el artículo 149 de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/1987 de 15 de abril, los artículos 14 a 16 del Real Decreto 2568/1986 de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, el artículo 37-8 de la Ley 30/1992 y la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en sus sentencias 161/1988, 181/1989 y 15/1992. A juicio del recurrente, de tales normas y sentencias del Tribunal Constitucional se desprende que la negativa a entregar copias de documentos a un Concejal lesiona el artículo 23-2 de la Constitución.
Sobre este problema interpretativo se ha pronunciado ya esta Sala Tercera en sentencias de 13 de febrero y 29 de abril de 1998, a propósito de sendos recurso en los que eran asimismo partes el Ayuntamiento de Llinars del Vallés, habiendo sentado un criterio que procede reiterar por imperativo del principio de unidad de doctrina.
Dicen, en efecto, dichas sentencias que la jurisprudencia de esta Sala, reflejada en las sentencias de 19 de julio de 1989, 5 de mayo de 1995 y 21 de abril de 1997, viene entendiendo que el derecho de información derivado del artículo 23-2 de la Constitución no incluye, como contenido propio del derecho fundamental, el derecho a la obtención de fotocopias, y lo mismo ha de entenderse para las copias legitimadas. En la sentencia de 19 de julio de 1989, después de destacar que el derecho a participar en asuntos públicos implica, con relación a los asuntos públicos municipales, que los Concejales tenganacceso a la documentación y datos de que disponga la Corporación a la que pertenecen, se expresaba lo siguiente respecto a la cuestión en litigio, similar a la actual: indicado el núcleo sustancial del derecho que corresponde a los Concejales en relación con el tema que nos ocupa, observamos que el mismo supone una facultad de acceder a la documentación e información existente, de forma que su actividad en el Ayuntamiento pueda desarrollarse con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados de todo lo que conste en los diversos servicios municipales. En la sentencia de 5 de mayo de 1995 se distinguía igualmente entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la obtención de fotocopias diciendo que la facultad de acceso a la información de cualquier expediente o antecedente documental reconocida por la Ley sólo puede obtenerse mediante el libramiento de copias en los casos legalmente autorizados de acceso libre de los Concejales a la información o bien cuando ella sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno (artículo 16-1-a en relación con el 15 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 29 de noviembre). Finalmente, en la sentencia de 21 de abril de 1997 exponíamos que es el acceso a la información para el ejercicio de la función de Concejal lo que cubre el artículo 14 del Reglamento de Organización mencionado, no así el derecho a la obtención de copias, debiéndose destacar que es aquel derecho de acceso directo a la información el que se integra en el artículo 23-2 de la constitución, no así el de obtener copias de documentos. De la jurisprudencia aludida por la parte recurrida, las sentencias de 27 de junio y 8 de noviembre de 1988, de la extinguida Sala Quinta, se referían a un problema genérico de acceso a la documentación municipal, aquí no cuestionado. Las alegadas sentencias de 22 de noviembre de 1989 y 8 de febrero de 1993, manifiesta la sentencia de 13 de febrero de 1998, a la que seguimos, que no han podido ser encontradas, añadiendo que en todo caso su doctrina habría quedado rectificada por las posteriores de esta Sala y Sección de 5 de mayo de 1995 y 21 de abril de 1997. En cuanto a la sentencia de 27 de diciembre de 1994, se refiere a un caso que debe incluirse en el artículo 16-1-a) en relación con el 15 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico, cuando aquí el debate alude a un caso del artículo 14 del propio Reglamento y, en todo caso, dada su fecha, no puede prevalecer sobre la doctrina establecida en sentencias de fecha posterior (las mencionadas de 5 de mayo de 1995 y 21 de abril de 19979.
Tampoco podemos aceptar la tesis de la parte recurrida de que el derecho a la obtención de copias legitimadas esté reconocido a los Concejales por el artículo 16 del Real Decreto 259/1976, de 28 de noviembre (referencia normativa que pretende aludir al artículo 16 del Real Decreto 2568/1986, por el que se aprobó el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales) y en general, a todos los ciudadanos por el artículo 37-8 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Régimen Jurídico Común, título legal este último que, en tesis de dicha parte, debe corresponder con razón reforzada a los Concejales. En cuanto al artículo 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, el derecho a la obtención de copias por los miembros de la corporación no se establece con la generalidad que la parte que lo alega da por supuesta, pues el apartado 1-a), inciso final, dispone que el libramiento de copias se limitará a los casos citados de acceso libre de los Concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno. El acceso libre es el regulado en el artículo 15 del Reglamento y, en el caso actual, como hemos indicado, el acceso a la información no derivaba de la aplicación de este precepto, sino de la autorización contenida en el artículo 14. No es pues aplicable a los Concejales o miembros de una Corporación Local respecto a los documentos obrantes en los archivos de la Administración municipal, según lo prevenido en el aparado 6-f) del propio artículo 37. A lo que se añade que el invocado 37-8 no establece un derecho a la obtención indiscriminada de copias o certificados de documentos por los particulares, ya que según el apartado 7 del precepto el derecho de acceso se ejercitará debiéndose formular petición "individualizada" de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud "genérica" sobre una materia o conjunto de materias; limitación que lógicamente se extiende al derecho de obtener copias o certificados de los documentos a que alude el apartado 8 del citado artículo 37. En la medida que en el desarrollo del artículo 23-2 de la Constitución no existe norma que consagre el derecho de los Concejales a obtener de modo indiscriminado copias legitimadas o fotocopias de los documentos que integran expedientes completos, a cuyo examen tiene derecho, según lo ordenado en los artículos 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 15 y 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, dada la limitación que en estos dos últimos preceptos se establece, debe desestimarse este motivo de recurso.
Procede que impongamos las costas a la parte recurrente, conforme al artículo 102-3 de la Ley de Jurisdicción de 1956, reformada por la Ley 10/92.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere laConstitución,
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por don Miguel Ángel contra la sentencia de la Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 13 de noviembre de 1995, dictada en el recurso 647/95. Con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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