STS, 18 de Noviembre de 2000

JurisdicciónEspaña
Fecha18 Noviembre 2000

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Noviembre de dos mil.

Vistos por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, los presentes recursos de casación que, con el nº 6387/96, penden ante ella de resolución, interpuestos por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de Don Luis Alberto , contra la sentencia pronunciada, con fecha 8 de marzo de 1996, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 3016 de 1993, sostenido por el representante procesal de Don Luis Alberto contra la resolución del Ministro de Justicia de 30 de abril de 1992, por la que se le impusieron las sanciones de traslación forzosa cualificada y multa de quinientas mil pesetas como responsable de una falta muy grave, prevista en el artículo 348, número séptimo, del Reglamento Notarial, y de otra falta grave tipificada en el artículo 349.3 del mismo Reglamento.

En este recurso de casación aparecen también como recurridos, respecto del recurso deducido por la otra parte, cada uno de los recurrentes

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 8 de marzo de 1996, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 3016/93, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:« FALLAMOS: PRIMERO. Que debemos estimar parcialmente el presente recurso nº. 03 /568 /1993, interpuesto por la representación de Don Luis Alberto contra las resoluciones del Ministerio de Justicia descritas en el primer fundamento de derecho, que anulamos parcialmente por no ajustarse a Derecho en los siguientes particulares: 1º. Anulación de la sanción de traslación forzosa o cualificada. 2º. Anulación de que Don Luis Alberto ha incurrido en la falta grave tipificada en el Artículo 349 número 3, inciso segundo, por la que se le impone la sanción de multa de 500.000 pesetas. En su lugar y manteniendo que "Don Luis Alberto , por haber incurrido en una falta muy grave a que se refiere el Artículo 348 número 7, del citado Reglamento", se le impone la sanción de multade 500.000 pesetas. SEGUNDO No hacemos una expresa condena en costas».

SEGUNDO

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto:« Por lo que concierne al acreditamiento de los hechos imputados, una y otra parte contendientes están de acuerdo sustancialmente en la sucesión de los hechos ocurridos, respecto a la conducta del recurrente y en la forma en que se produjeron, conforme a los términos transcritos en los antecedentes de esta Resolución».

TERCERO

También se expresa en el quinto fundamento de la sentencia recurrida que « el principio de legalidad conforme a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 5 de Julio de 1.990, citando la Sentencia anterior 133/1987, admite una descripción elemental, en cuanto que "implica al menos, la existencia de una Ley (lex scripta), que la Ley sea anterior (Lex previa) y que la Ley describa un supuesto de hecho determinado (Lex certa)", caracteres atribuidos a la legalidad penal, pero extensivos a la legalidad sancionadora en general. En este sentido es de citar la Sentencia del mismo Tribunal de 29 de Marzo de

1.990 cuando afirma que dicho principio comprende una doble garantía; la primera de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras, y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (Lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (Lex certa) aquellas conductas, y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad ya la eventual sanción; la segunda de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como Ley en sentido formal, interpretando así los términos "legislación vigente" del artículo 25.1 de la Constitución Española, sin admitir, sobre casos o hipótesis de normas preconstitucionales la remisión al Reglamento". Cierto es -añade- que esta gartía formal, ha sido considerada a veces susceptible de minoración o de menor exigencia, pero en todo caso, lo que prohibe el artículo 25.1 de la Constitución Española es la remisión al Reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, pero no la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora. La funcionalidad del principio de legalidad aparece formulada en las Sentencias del Tribunal Constitucional de 7 de Abril de 1.987 y 21 de Enero de 1988, cuando afirman que "La potestad sancionadora de la Administración encuentra en el Articulo 25.1 de la Constitución el limite consistente en el principio de la legalidad, que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma de rango legal, como consecuencia del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la administración presentan". De lo anterior cabe concluir que el principio de legalidad ya la vista de los términos del articulo 25.1 de la Constitución cuando habla de legislación, requiere reserva de Ley y Ley Orgánica para el ámbito del Derecho Penal y mera cobertura legal en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador, es decir la exigencia de cobertura con Ley formal la descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantías de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas, es decir, su tipicidad. Razones todas que conducen a considerar la correcta legalidad del Reglamento aplicado de 2 de Junio de 1.944, tras la reforma dada por Real Decreto de 8 de Junio de 1.984, en desarrollo de la Ley de 28 de Mayo de 1.862 de Constitución del Notariado. Así las cosas la Administración en la Resolución aquí recurrida considera la existencia de dos infracciones de las previstas en el Reglamento Notarial: una la falta muy grave a que se refiere el artículo 348, número 7, (en general el incumplimiento continuado o reiterado de deberes reglamentarios o mutualistas con grave menoscabo de la función notarial o perjuicio para terceros), y otra la falta grave tipificada en el Artículo 349, número 3, (el ejercicio no personal de la profesión y el acaparamiento de asuntos por medios reprobables), se impone pues la verificación de ambas calificaciones».

CUARTO

Sigue considerando la Sala de instancia en el fundamento jurídico sexto que: « Comenzando por la segunda de las infracciones apreciadas al considerar que el expedientado en su proceder ha observado una conducta que entraña un acaparamiento de asuntos por medios reprobables (art. 349.3). Toda vez que en el razonar de la Resolución impugnada el Notario autorizó al menos dieciocho sociedades, en que son únicos socios tres de sus empleados, considerando que el acaparamiento era consecuencia de que los clientes de la Notaría se beneficiaban del modo de actuar -reflejado en el expediente en cuanto a la otra falta sancionada- de unas facilidades que no habrían sido concedidas por otras Notarías y que permitieron al expedientado ser el Notario autorizante -acaparadoramente- tanto de las transmisiones de las acciones de las Sociedades ante él constituidas a los clientes de su Notaría, como de todas las operaciones inmobiliarias posteriores realizadas por dichas Sociedades. Razonar de la Administración demandada que la Sala no puede compartir dado que la autorización de dieciocho escrituras de constitución de sociedades no puede considerarse acaparamiento de asuntos por medios reprobables a la vista de los datos estadísticos aportados por el recurrente sobre números de Protocolo de su Notaría en los años 1987 -91 en el escrito de descargos (folios 75 y 76 ), no contradichos por la Administración, igualmente del examen de las actuaciones no se infiere la existencia de los medios reprobables que sedicen apreciar, lo que conduce al Tribunal a no considerar la concurrencia de los elementos que configuran el tipo sancionador. y todo ello sin perjuicio de considerar prescrita dicha pretendida falta al haber transcurrido en exceso el plazo de un año fijado para las faltas graves en el Articulo 347 del Reglamento aplicable habida cuenta de que la última de las escrituras de autos fue otorgada el 15 de Diciembre de

1.989 nº. 4.288 de Constitución de la Sociedad "Corporación Financiera La Vega, S. A. ", y el inicio de Expediente disciplinario tuvo lugar en 5 de Diciembre de 1.991 (folio 30). Razones todas que determinan la estimación del Recurso en cuanto a tal particular de la Resolución recurrida».

QUINTO

En el séptimo fundamento jurídico de la sentencia recurrida se declara que: « Procede ahora la otra de las faltas sancionadas (sic), es decir, la tipificada en el articulo 348.7 del Reglamento aplicable "son faltas muy graves: 7. En general, el incumplimiento continuado o reiterado de deberes reglamentarios o mutualistas con grave menoscabo de la función notarial o perjuicio para terceros". Precepto de redacción poco feliz que obliga a una adecuada interpretación para determinar su recto sentido que habilite o no la inclusión en el mismo de las conductas objeto del Expediente. En el ámbito de una primera aproximación meramente gramatical es de señalar cómo la partícula, con, anuda un calificativo y no una consecuencia, es decir, y en el presente caso -no acreditado perjuicio para tercero- ha de considerarse sancionable el incumplimiento continuado o reiterado de deberes reglamentarios con grave menoscabo de la función notarial, es decir, incumplimientos - continuados o reiterados- que, por sí mismos, conlleven grave menoscabo de la función notarial. Interpretación gramatical, que se ve confirmada por una interpretación sistemática. En efecto la lectura del articulo 350.3, del Reglamento aplicable "son faltas leves: 3. El incumplimiento o morosidad respecto de deberes reglamentarios o mutualistas, cuando no constituyan falta muy grave"; nos evidencia que sólo cuando el incumplimiento no lo es con grave menoscabo de la función notarial, puede ser considerado como falta leve y, sólo en esos casos; dado que el articulo 349.7 contempla únicamente "la negligencia o la morosidad reiteradas en la prestación de las funciones requeridas", es decir la dimensión culposa de las conductas sancionables. Debiendo de añadirse, en el mismo ámbito de la interpretación sistemática, lo dispuesto en el último párrafo del articulo 352: "Para calificar la gravedad de la falta y de la sanción, cuando estas sean graduables, se atenderá al daño producido a la función notarial o a los terceros ya la existencia o no de desmerecimiento en el concepto público", precepto que permite confirmar la interpretación obtenida en via gramatical, pues decanta perfectamente la consecuencia de desmerecimiento público de la conducta tipificada, como falta muy grave, en el articulo 348.7, es decir el incumplimiento - continuado o reiterado- de los deberes -reglamentarios o mutualistas- ha de tener la entidad propia y consiguiente, al grave menoscabo de la función notarial, paradigmáticamente fijado en el articulo 1.3 del tantas veces citado Reglamento. Fijado el sentido del tipo sancionador aplicado procede ahora constatar, para su inclusión o exclusión del mismo, los hechos objeto de reproche».

SEXTO

El octavo fundamento jurídico de la sentencia recurrida es del siguiente tenor literal: «En efecto y alterando el orden de la Resolución impugnada, se considera como tal que "las escrituras de resolución de contratos de arrendamiento números 1.283, 1.306 y 1.310 de 1.990 no reúnen los requisitos formales sobre número de líneas e inutilización de espacios en blanco exigidos por la legislación notarial". Examinadas las xerocopias de dichos documentos obrantes en las actuaciones se aprecia en la escritura nº

1.306 de fecha 22 de Marzo de 1.990, cincuenta líneas, en su segunda página y cincuenta líneas en la sexta y última, en todas las páginas se observa una marginación uniforme y los huecos propios del sistema de escritura elegido. En la última página hay un añadido manuscrito para hacer un interlineado. En la escritura nº 1.310, de fecha 22 de Marzo de 1.990, se aprecian cincuenta líneas en su segunda página y cincuenta líneas en su sexta y última página, se observa una marginación uniforme y los huecos propios del sistema de escritura elegido, en la última página hay un añadido manuscrito para hacer un interlineado. En la escritura 1.283 de fecha 22 de Marzo de 1.990 se aprecian cincuenta líneas en su segunda página y cuarenta y ocho en su cuarta página pues no aparece unida sexta, en todas sus páginas se observa una marginación uniforme y los huecos propios del sistema de escritura elegido. Los espacios en blanco de los tres documentos no están cubiertos con una línea conforme previene el articulo 152.2 del Reglamento Notarial, pero se aprecian las secuencias; lo que en el sentir del Tribunal no supone menoscabo de la función notarial y sólo un incumplimiento reglamentario, calificable como falta leve y prescrito al haber transcurrido con exceso el plazo de dos meses señalado en el articulo 347 desde las fechas de su otorgamiento hasta el 5 de diciembre de 1.991, fecha de incoación del Expediente. Razones todas que determinan la estimación del Recurso con relación a tal particular extremo de la resolución recurrida».

SEPTIMO

La Sala de instancia expone en el fundamento noveno de su sentencia que: «El siguiente de los hechos sancionables que se consignan en la Resolución es del siguiente tenor literal "4 Que en determinadas escrituras de resolución de contratos de arrendamiento ( nº 1.283, 1.306 y 1.310 de 1.990) el Notario da fe de haberse entregado en el acto del otorgamiento ciertas cantidades, manifestando en otras escrituras, que califica "de subsanación" y que recaen sobre los mismos contratos (nº 4.625, 4.626 y 4.627 de 1.990) que ni se había entregado dinero, ni eran esas las cantidades entregadas, porque en las primerasse había incurrido en error, sustituyendo la cláusula de las primeras escrituras en virtud de la cual la entidad arrendataria percibía una indemnización en metálico y daba "la mas firme y eficaz carta de pago" por otra a tenor de la cual FELOW, S. A. se obligaba a satisfacer la indemnización en los plazos que en las nuevas escrituras se indicaban, con el resultado de que el hecho de haberse pagado las indemnizaciones se substituía por pactos de pagarlas en el futuro". A la vista de los términos del articulo 153 del Reglamento Notarial que preceptua que los errores materiales, las omisiones y los defectos de forma padecidos en los documentos notariales inter vivos podrán ser subsanados por el Notario autorizante, su sustituto o sucesor en el protocolo, por propia iniciativa o a instancia de la parte que los hubiere originado o sufrido, añadiendo que la subsanación podrá hacerse por diligencia en la propia escritura matriz o por medio de acta notarial, finalizando que, cuando sea imposible realizar la subsanación en la forma anteriormente prevista, se requerirá para efectuarla el consentimiento de los otorgantes o una resolución judicial. De lo anterior y a la vista del contenido de las escrituras 4.625, 4.626, y 4.627 de 1.990 es fácil concluir que no se esta en presencia de una subsanación sino de una nueva escritura, donde se incluye, por propia voluntad de los interesados, un posterior negocio jurídico distinto, en consecuencia se ha calificado mal esta Escritura de subsanación, pero tal proceder supone una calificación incorrecta, pero no hay menoscabo de la función notarial, lo que conduce a la calificación como falta leve del nº 3 del articulo 350, que ha de considerarse prescrita al haber transcurrido con exceso el plazo de dos meses que fija para ello el articulo 347, toda vez que las Escrituras citadas son de fecha 29 de Noviembre de 1.990 y el Expediente se incoó el día 5 de Diciembre de 1.991. Razones todas que determinan la estimación del Recurso en tal particular extremo de la Resolución recurrida».

OCTAVO

Sigue expresando el Tribunal "a quo" en su sentencia que: «La resolución recurrida considera como falta sancionable la referida a los hechos que considera probados bajo los números 2 y 3;

22. "- Que el Notario autoriza diversas escrituras de resolución de contratos de arrendamiento (nº 1.283,

1.306 y 1.310 de 1.990) realizadas por quien no es propietario del inmueble, y manifestando el Notario en la escritura que lo es. Al Notario le debía constar lo contrario -que quien resolvía no era ya propietario-, porque el mismo día había autorizado las escrituras de venta de las fincas (nº NUM000 , NUM001 y NUM002 de

1.990, respectivamente); 3º. -Que el Notario autoriza una escritura de resolución de un contrato de arrendamiento (nº 1.270 de 1.991) , cuando en escritura autorizada por él mismo (nº 1.265 de 1.991) se había manifestado que se vendía libre de arrendatarios". Los descritos han de considerarse negocios preconcebidos para realizar de manera simultánea, por ello, y al no constar la hora de su otorgamiento, dado que se hicieron el mismo día -22 de Noviembre de 1.990-, es cuestión propia de la interpretación de los contratos que no afecta a su validez, proceder que no tiene la consideración de infracción, sino de inadecuada numeración del protocolo sin que ello conlleve grave menoscabo de la función notarial. En cuanto a las manifestaciones verbales del arrendamiento puede apreciarse una actuación negligente por parte del expedientado a la vista de los artículos 172, 174 y 175 del Reglamento Notarial y en el ejercicio de sus funciones de dirección y control, haciendo saber a las partes la existencia de arrendamientos como impedimento para escriturar de esa forma. Proceder negligente, tipificable en el nº 7 del Articulo 349 del Reglamento Notarial, pero de inviable sanción al resultar prescrita la falta por leve exceso, en el transcurso de un año, desde la fecha de los otorgamientos y el 5 de Diciembre de 1.991, fecha de incoación del expediente. Razones todas que determinan la estimación del Recurso en tal particular extremo de la Resolución recurrida».

NOVENO

En el decimoprimer fundamento jurídico de la sentencia recurrida se argumenta que:« Procede ahora la calificación de los hechos que, bajo el numero 1, considera probados la resolución recurrida y que son del siguiente tenor literal; 1º. "- Que el citado Notario ha autorizado al menos dieciocho sociedades en que son únicos socios tres de sus empleados (números de protocolo 582 y 2.284 de 1.987, 700, 2.122, 2.129, 3.126, 3.127, 3.128, 4.242, 4.286, 4.287 y 4.288 de 1.988, 99, 100, 216, 217, 3.052,

3.053 de 1.989 ), constituidas en ocasiones algunas de ellas en el mismo día y con idéntico objeto. Están relacionadas con las operaciones jurídicas a que se refiere este expediente las escrituras nº 3.127 de 1.988 y 99 de 1.989 ". En concreto las sociedades constituidas por el Notario, siendo únicos socios sus empleados, de las que se tiene conocimiento fueron las enumeradas en los antecedentes. Hechos todos que aparecen debidamente acreditados en las actuaciones tanto por las declaraciones del expedientado al folio 37, como su respuesta a las preguntas de los folios 2 y 3; declaraciones de los tres empleados de la Notaría de los folios 43, 44 y 45 y sus respuestas a las preguntas de los folios 6 y 7; así como de las 62 escrituras fotocopiadas que figuran como apéndice del Expediente».

DECIMO

Sigue declarando la Sala de instancia en el fundamento jurídico decimosegundo que: «En trance de valorar este último grupo de hechos, ha de tenerse en cuenta que se trata de hechos no al margen de la Notaría, sino para la Notaría, como dice el propio expedientado, debiéndose de entender que mediante las correspondientes escrituras se preconstituían unas sociedades instrumentales y se ponían a disposición de los clientes, otorgamientos prestados por empleados de la Notaria y con conocimiento delNotario. Proceder del expedientado no coincidente con los deberes que le impone el articulo 1.3. b, del Reglamento Notarial con menoscabo de su función, consistente en determinar la exacta voluntad de las partes para el logro de un fin específico al que realmente pretenden dedicar su voluntad sea directamente, o sea, en algunos casos, a través de la constitución de una persona jurídica. En este sentido la Sala estima que la conducta es incardinable en el tipo descrito como falta muy grave en el nº 7 del artículo 348 del Reglamento Notarial en la interpretación que del mismo hemos argumentado, lo que conduce a estimar conforme a Derecho tal particular de la Resolución recurrida».

UNDECIMO

El decimotercero fundamento jurídico de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente:« Entrando en el último estadio de la revisión del discurrir sancionador, corresponde examinar la procedencia y proporcionalidad de la sanción. En este sentido, y con relación a la falta muy grave apreciada, el Tribunal estima, conforme previenen los artículos 351, 352.3, y 353.4 del Reglamento Notarial, como adecuada sanción imponer la multa por importe de QUINIENTAS MIL PESETAS (500.000 pts. ) , al considerar desproporcionada la impuesta de traslado cualificado. Habiéndose decretado la prescripción de las faltas señaladas procede la declaración de extinción de responsabilidad disciplinaria del expedientado en cuanto a ellas, lo que supone la estimación del Recurso en tal particular extremo de la Resolución recurrida».

DUODECIMO

Notificada la referida sentencia a las partes, tanto la representación procesal del demandante Sr. Luis Alberto como el Abogado del Estado presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por auto de 14 de junio de 1996, en el que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

DECIMOTERCERO

Dentro del plazo al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de Don Luis Alberto , al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación basándose en cinco motivos, al amparo todos del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción: el primero por infracción del artículo 347 del Reglamento Notarial y de la jurisprudencia recogida en las Sentencias de esta Sala que se citan, por cuanto al incoarse el expediente disciplinario habría prescrito la infracción tipificada por el artículo 348.7 del citado Reglamento, ya que habían transcurrido más de los dos años establecidos para la prescripción de las faltas muy graves, pues, como se deduce de la propia sentencia recurrida, las últimas escrituras de constitución de sociedades son de fecha 23 de junio de 1989 y el expediente disciplinario se incoa el 5 de diciembre de 1991; el segundo por infracción del principio de jerarquía normativa, recogido en el artículo 9.3 de la Constitución, por cuanto la sanción impuesta de traslación forzosa está prohibida en la Ley del Notariado, al impedir que la autoridad gubernativa suspenda o prive de su oficio a los Notarios salvo en el supuesto previsto por el artículo 14 de dicha Ley, y por consiguiente, al permitir el Reglamento Notarial que, fuera de esos supuestos, la autoridad gubernativa suspenda o prive de su oficio a un Notario, desborda una norma con rango de Ley, conculcando el principio de jerarquía normativa; el tercero por infracción de los principios de legalidad y tipicidad que garantiza el artículo 25 de la Constitución porque el Reglamento del Notariado crea, a partir del artículo 343 y siguientes, una serie de sanciones no contempladas por la Ley; y el cuarto porque la conducta del recurrente carece de los elementos del tipo descrito en el artículo 348.7 del Reglamento Notarial, ya que el artículo 1.3.b) del Reglamento Notarial no establece el deber de determinar la exacta voluntad de las partes, conectando dicha voluntad con el fin específico que realmente pretenden con la declaración de voluntad, sino que el Notario ha de redactar la declaración de voluntad de los otorgantes de acuerdo con las declaraciones que los mismos realizan, según establece el artículo 176 de dicho Reglamento, y en el caso enjuiciado el Notario sancionado presenció cómo sus empleados manifiestan su deseo de crear una sociedad mercantil y a este hecho y declaración de voluntad debe atenerse, sin que exista norma alguna que impida a los empleados de una Notaria constituir sociedades y hacerlo ante el Notario del que dependen, ya que no existe en este caso ninguna limitación al derecho de libre elección de Notario, por lo que si éste se negase al otorgamiento de un acto estaría infringiendo el derecho a la elección de Notario, y, por consiguiente, el que el Notario recurrente interviniese en el otorgamiento de dieciocho escrituras de sociedad a instancia de sus empleados no constituye infracción de deber legal alguno sino todo lo contrario, y tampoco existió vulneración de deberes reglamentarios porque las declaraciones de voluntad de los otorgantes en la constitución de las sociedades están perfectamente traducidas y plasmadas en las escrituras por el Notario, ya que los otorgantes quieren fundar para sus mandantes unas sociedades y no desean reflejar en el documento la representación, lo que permite la Ley de Sociedades Anónimas en el antiguo artículo 13, hoy 18, que admite la representación indirecta, por lo que los mandatarios no perciben remuneración ni realizan operación sin contrato alguno transmitiendo sus acciones a sus mandantes al ser inscritas las sociedades en el Registro Mercantil, quedando así literalmente expresada la voluntad tanto de mandatarios como de mandantes, sinque el Notario incumpla el imperativo legal del artículo 1.3.2º del Reglamento Notarial, pero, aun en el caso de que se tratase del incumplimiento de uno de los deberes reglamentarias, el artículo 348.7 requiere que dicho incumplimiento sea continuado o reiterado, y de veinticinco mil escrituras examinadas correspondientes a los últimos cinco años sólo en dieciocho de ellas existe una tacha que a la Sala, al igual que antes a la Administración, le ha parecido que conculca un deber reglamentario, por lo que no se está ante un incumplimiento continuado o reiterado, y uno, al menos, de esos dos caracteres viene exigido por la norma sancionadora, pero en este caso no cabe entender que existiera hecho ilícito, porque tanto en la reiteración como la reincidencia hay que partir de un hecho ilícito sancionado con anterioridad, pues la repetición de una conducta determinada no opera en contra del autor sino en su beneficio, y, en cualquier caso, el incumplimiento reiterado y continuado de deberes reglamentarios ha de tener, como requisito del tipo, bien un perjuicio para terceros bien el grave menoscabo de la función notarial, sin que del expediente administrativo se desprenda dato alguno que avale el menoscabo grave para la función notarial, que no aparece deteriorada grave ni levemente, por lo que terminó con la súplica de que se estime el recurso de casación y se declare que no es conforme a Derecho la sanción impuesta al recurrente con archivo de las actuaciones y sin imposición de sanción alguna.

DECIMOCUARTO

Recibidas las actuaciones en esta Sala, se dio traslado de ellas al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso preparado ante la Sala de instancia y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito dentro de dicho plazo, lo que efectuó con fecha 26 de diciembre de 1996, basándose en tres motivos, al amparo todos de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por infracción de los artículos 347 y 349.3 y concordantes del Reglamento Notarial, de 2 de junio de 1944, modificado por Real Decreto de 8 de junio de 1984, en relación con el artículo 3.1 del Código civil, porque, en contra de lo declarado por la Sala de instancia, el Notario sancionado incurrió en la falta grave, tipificada por el citado artículo 349.3 del Reglamento Notarial porque, valiéndose de medios irregulares, se atraía clientela a su Notaría, pues no cabe duda que la constitución de sociedades instrumentales a requerimiento o en interés de terceros, utilizando para ello como testaferros a empleados de la propia Notaría, representa un medio reprobable de captar o retener clientes, que cabría calificar como contrario a la dignidad que merece y requiere la función notarial, pues con la infracción tipificada el Reglamento sanciona un resultado cualitativo (conducente a conseguir el acaparamiento) y no cuantitativo, sin que tal infracción haya prescrito por cuanto hay que considerar el conjunto de actuaciones y no cada una aisladamente, razón por la que la prescripción del año, a que se refiere el artículo 347 del Reglamento Notarial, debe computarse desde que dicho conjunto de actuaciones concluye, determinando la consumación de la falta, lo, que en el caso de autos aconteció el 29 de noviembre de 1990 (fecha en la que se otorgaron las escrituras de subsanación de las resoluciones de los contratos de arrendamiento de 22 de marzo de 1990) relacionadas con las sociedades constituidas en la forma expresada, por lo que, habiéndose iniciado la información reservada en octubre de 1991, se interrumpió el aludido plazo de prescripción con todas sus consecuencias; el segundo por infracción de los artículos 347 y 348.7 y concordantes del Reglamento Notarial, en relación con el artículo 3.1 del Código civil, ya que no procede el análisis aislado de cada una de las escrituras autorizadas por el Notario sancionado para considerar si constituyeron infracción sancionable sino que han de ser consideradas en su conjunto, ya que el tipo se refiere al incumplimiento continuado o reiterado, lo que reviste trascendencia a efectos de apreciar la gravedad y la posible prescripción, pues el plazo para concluir si concurre o no ésta, en el caso de una infracción continuada definida por una repetición de actos, no puede empezar a correr hasta que se realiza el último de los que, en su conjunto, integran el tipo infractor, siendo el grave menoscabo de la función notarial resultado de esa serie de actuaciones, cuyo conjunto o estimación unitaria define dicho tipo sancionable, y por ello la sentencia recurrida infringe los preceptos invocados en este motivo al desvirtuar en su interpretación la naturaleza plural como acto complejo que la infracción comporta; y el tercero por infracción de lo dispuesto en los artículos 348.7, 351 y 352.3 y concordantes del Reglamento Notarial porque, si bien el Tribunal "a quo" considera que el Notario demandante incurrió en la infracción muy grave prevista en el artículo 348.7 del Reglamento Notarial, anula la sanción de traslación cualificada impuesta por entender que es desproporcionada para sustituirla por una multa de quinientas mil pesetas, a pesar de que la sanción de traslación cualificada, impuesta por la Administración, resulta acorde con la gravedad de la infracción cometida, como se deduce del articulo 352, último párrafo, del Reglamento Notarial, pues la gravedad de la infracción se acrecienta si las actuaciones del Notario sancionado se toman en cuenta en su conjunto para integrar el tipo infractor, como procede por tratarse de una infracción de naturaleza compleja, pero es que, además, el simple hecho del otorgamiento de dieciocho escrituras de constitución de sociedades anónimas, para responder a los intereses particulares de determinados clientes, utilizando el mecanismo de usar testaferros que resultan ser en todos los casos empleado de la propia Notaria, es incuestionablemente un comportamiento que atenta de manera muy grave a la función notarial, como reconoce la propia sentencia recurrida, creando un evidente desmerecimiento en el concepto público porque compromete de forma trascendente la visión social de independencia, imparcialidad y fehaciencia que debe presidir la función notarial, de manera que la sentencia, en cuanto anula la sanción de traslación forzosacualificada por razón de los hechos infractores al considerar dicha sanción desproporcionada está infringiendo el principio de proporcionalidad, es decir el concepto jurídico indeterminado de adecuación de la sanción a la gravedad de la falta, atendidos los criterios que establece el citado artículo 352, último párrafo, del Reglamento Notarial, terminando con la súplica de que, con estimación de los motivos aducidos, se anule la sentencia recurrida.

DECIMOQUINTO

Admitidos a trámite los recursos de casación interpuestos por ambas partes recurrentes, se dio traslado por copia a cada una de ellas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al deducido por la contraria, lo que llevó a cabo el Abogado del Estado con fecha 13 de octubre de 1997, aduciendo que, en contra de lo alegado en el primer motivo de casación de la otra parte, la falta muy grave, por la que fue sancionado el Notario recurrente, prevista en el artículo 348.7 del Reglamento Notarial, no había prescrito por el transcurso de dos años a que se refiere el artículo 347, párrafo segundo, del mimo Reglamento, porque cuando se ordenó la apertura del expediente sancionador no había transcurrido el plazo prescriptivo de dos años, que podría fundamentar la prescripción alegada, porque el incumplimiento reiterado de deberes reglamentarios con grave menoscabo de la función notarial o perjuicio para terceros no es un hecho aislado sino una conducta reiterada en el tiempo, sin que el segundo y tercer motivo aducidos de contrario puedan prosperar por las razones extensamente expresadas por la Sala de instancia en la sentencia recurrida, y, además, la interpretación de los artículos 43 y 44 de la Ley del Notariado de 1862 amparan cumplidamente tanto la descripción reglamentaria de los hechos infractores cuanto las sanciones aplicables a éstos, que ya fueron contempladas en la redacción anterior del Reglamento Notarial de 1944, en el que se preveía la traslación forzosa, y lo mismo debe desestimarse el cuarto y último motivo de casación porque es obvio que los hechos relatados en el expediente sancionador y declarados probados en la sentencia recurrida, que no discute el propio recurrente, implican un incumplimiento de los deberes propios del Notario, que afecta a la función notarial, menoscabándola, en cuanto interesan a la veracidad que debe presidir y rodear la misma, y no cabe duda que la preconstitución de sociedades instrumentales, para ponerlas después a disposición de los clientes de la Notaría con pleno conocimiento por el Notario autorizante de tal hecho y sus circunstancias, supone una clara infracción de los deberes que al Notario le impone su Reglamento, a lo que debe añadirse que la repetición de tales actos no puede medirse con referencia al número total de instrumentos otorgados en la Notaría pues cada otorgamiento autorizado en tales condiciones representa un incumplimiento imputable de los deberes que son exigibles al Notario, incumplimiento cuya significación e importancia no desaparece por el hecho de que otras muchas veces el mismo Notario haya cumplido escrupulosamente sus obligaciones, existiendo claramente el requisito de la reiteración en la conducta, el cual se ha proyectado durante los tres años considerados en el expediente, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto por la otra parte recurrente con imposición a ésta de las costas causadas.

DECIMOSEXTO

El representante procesal del recurrente Don Luis Alberto presentó escrito formalizando su oposición al recurso de casación de la otra parte con fecha 12 de noviembre de 1997, aduciendo que transcurrió con exceso el plazo de un año para considerar prescrita la infracción, pues entre la fecha de las últimas constituciones de sociedades y la incoación del expediente disciplinario hubo un lapso superior a los dos años y, en cuanto al acaparamiento de asuntos por medios reprochables, deberá tenerse en cuenta, en virtud del principio de retroactividad favorable, lo dispuesto por el artículo 2.1 de la Ley de Colegios Profesionales, sin que, por lo tanto, exista dicho acaparamiento y menos por medios reprobables, pues no lo es el autorizar unas escrituras cuando quienes lo han solicitado son empleados de la Notaría, y con más razón cuando tales empleados expresaron claramente que actuaban como mandatarios verbales de otras personas, pues el incumplimiento de los deberes del Notario se hubiese producido si se hubiera negado al otorgamiento alegando que eran empleados de su Notaría, y tampoco en la sentencia recurrida se ha infringido lo dispuesto por los artículo 347 y 348.3 del Reglamento Notarial porque el otorgamiento de dieciocho instrumentos entre veinticinco mil no permite considerarlo como conducta continua o reiterada sino, antes bien, una mera excepción a una actuación correcta, y si no existe continuidad es preciso que haya reiteración, lo que requiere la existencia de otra infracción anterior sancionada, y, finalmente, tampoco puede prosperar el tercer motivo casación porque, como la propia Sala de instancia declaró en la sentencia recurrida, la sanción impuesta, a la vista de los hechos declarados probados, fue desproporcionada, pues tales hechos no son lo que califica de sancionables el Abogado del Estado sino los así considerados por el Tribunal "a quo", terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación sostenido por el Abogado del Estado.

DECIMOSEPTIMO

Formalizada la oposición a los respectivos recursos de casación admitidos a trámite, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 7 de noviembre de 2000, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el primer motivo de casación, alegado por el representante procesal del demandante en la instancia, se denuncia que la sentencia recurrida infringe lo dispuesto por el artículo 347 del Reglamento Notarial, según el cual el plazo de prescripción de las infracciones muy graves es el de dos años, por lo que, cuando se incoó el expediente disciplinario, la falta muy grave en que el Tribunal "a quo" considera incurso al recurrente, tipificada en el artículo 348.7 del Reglamento Notarial, había prescrito, pues desde que aquél autorizó la última escritura de constitución de una sociedad por sus propios empleados, cuya conducta es objeto de reproche en el expediente disciplinario, hasta que éste se inició transcurrieron más de dos años, de manera que había prescrito la acción para perseguir tal infracción, lo que se deduce de las fechas consignadas en la propia sentencia recurrida, ya que aquella escritura se otorga el día 23 de junio de 1989 y el expediente sancionador se inicia el día 5 de diciembre de 1991.

Este motivo no puede prosperar porque la infracción prevista en el artículo 348.7 del Reglamento Notarial, consistente en el incumplimiento continuado o reiterado de deberes reglamentarios con grave menoscabo de la función notarial, por la que el recurrente fue sancionado, no se circunscribe a la autorización de las escrituras de constitución de las sociedades mercantiles por los empleados de la Notaría sino que abarca a la conducta de aquél, perfectamente descrita en el acuerdo impugnado y reproducida en la sentencia recurrida, entre cuyas actuaciones está la autorización de unas escrituras denominadas de subsanación, que se otorgan bajo los números de Protocolo 4.625, 4.626 y 4.627 de 1990 ante el Notario sancionado el día 29 de noviembre de 1990, de manera que, cuando se incoó el expediente disciplinario el día 5 de diciembre de 1991, no había transcurrido el plazo de dos años, que prevé, como plazo de prescripción de las faltas muy graves, el artículo 347, párrafo segundo, del Reglamento Notarial, debiendo, además, tenerse en cuenta que, con arreglo a lo dispuesto en el párrafo tercero de este mismo artículo, la prescripción se interrumpe también con el inicio de la información reservada siempre que fuese notificada al interesado, lo que en este caso ocurrió el día 24 de octubre de 1991 en que el Notario expedientado prestó declaración ante el Director General de los Registros y del Notariado.

SEGUNDO

En el segundo y tercer motivos de casación, aducidos por el representante procesal del Notario recurrente, se afirma que la Sala de instancia, al declarar ajustada a Derecho la resolución administrativa impugnada en cuanto declara responsable a dicho Notario de una falta muy grave tipificada en el artículo 348.7 del Reglamento Notarial, ha vulnerado el principio de jerarquía normativa porque los artículos 43 y 44 de la Ley del Notariado no permiten imponer a los Notarios la sanción de traslación forzosa ni la multa en la cuantía señalada en la sentencia recurrida, y ha conculcado el principio de legalidad, consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución, ya que la infracción y la sanción impuesta carecen de la imprescindible cobertura legal pues fueron establecidas en la modificación del Reglamento Notarial llevada a cabo por el Real Decreto 1209/84, de 8 de junio.

La premisa de la que arranca el anterior planteamiento del recurrente no es rigurosamente exacta, ya que, si bien, como se expresa en el preámbulo del Real Decreto 1209/1984, de 8 de junio, éste introdujo una nueva regulación en la materia disciplinaria, ampliando las sanciones, lo cierto es que el traslado forzoso, que a partir de esta modificación se denomina cualificado, venía previsto desde la redacción dada al artículo 349 del Reglamento Notarial por Decreto de 30 de noviembre de 1945 con el fin de no desnaturalizar el carácter de dicha sanción, y las infracciones, ahora claramente definidas en los artículos 348.7 y 349.3, estaban recogidas en los artículos 345 («infracción de preceptos legales o reglamentarios o no cumplimiento de los deberes relaciones con el ejercicio del cargo») y 347 (« acaparamiento de asuntos por medios reprobables»).

Según doctrina consolidada, emanada del Tribunal Constitucional, la reserva de ley exigida por el artículo 25.1 de la Constitución no es aplicable retroactivamente (Sentencias 15/81, de 7 de mayo, 42/87, de 7 de abril, 101/88, de 8 de junio, 29/89, de 6 de febrero, 219/89, de 21 de diciembre, 61/90, de 29 de marzo, 83/90, de 4 de mayo y 177/92, de 2 de noviembre), y cuando la norma reglamentaria postconstitucional, cual es el Real Decreto 1209/84, de 8 de junio, no innova el sistema disciplinario o sancionador establecido antes de la Constitución, como sucede con las infracciones y sanciones (traslación forzosa y multa) que ahora contemplamos, no cabe tacharla de inconstitucional y contraria al principio de legalidad (Sentencias del Tribunal Constitucional 83/84, de 24 de junio, 42/87, de 7 de abril, 29/84, de 6 de febrero y 305/92, de 25 de octubre), de manera que el Tribunal "a quo" no ha infringido dicho principio de legalidad esgrimido por el recurrente como base de su petición de anulación de la sentencia recurrida.

Tampoco ha vulnerado la Sala de instancia el principio de jerarquía normativa, en contra del parecer del recurrente, quien sostiene que tal violación se produce porque el artículo 44 de la Ley del Notariado impide la imposición a un Notario de la traslación forzosa por constituir una privación gubernativa de suoficio, pues en la sentencia recurrida se ha anulado, aunque por otra razón, esa sanción para sustituirla por una multa de quinientas mil pesetas, sin bien, cuando examinemos el tercer motivo de casación invocado por el Abogado del Estado, analizaremos la conformidad o no a derecho del traslado forzoso con nombramiento para Notaría de inferior categoría.

Insiste el recurrente en que se ha ignorado también ese principio por imponerle la sentencia recurrida una multa de quinientas mil pesetas, a pesar de que el artículo 43 de la Ley del Notariado de 1862 contempla, como máximo, la multa en cuantía de cien duros, argumento este rechazable debido a que la colaboración reglamentaria viene recogida en la propia Ley del Notariado al encomendar en su artículo 47 al Gobierno el dictado de los reglamentos necesarios para cumplir sus preceptos, resultando improcedente dejar congeladas las cuantías de las multas, cuando, al actualizarlas por vía reglamentaria, se cumple la finalidad de dotar de eficacia a los preceptos de la Ley, adaptando las sanciones pecuniarias a la realidad económica de los nuevos tiempos.

Aunque la actualización de la cuantía de las multas no haya supuesto una extralimitación reglamentaria, no se puede negar que el sistema disciplinario, establecido en el Real Decreto 1209/84, de 8 de junio, es más completo y acabado que el perfilado a grandes rasgos en la Ley del Notariado y en el Reglamento preconstitucional que la desarrolló, pero, a pesar de ese cambio de estructura, dejó subsistente la sanción de traslación forzosa diversificándola en cualificada, idéntica a la anterior, y simple, que no conlleva nombramiento para Notaría de inferior categoría, y definió como conductas sancionables las que ya estaban prefiguradas en la redacción del Reglamento anterior a la Constitución, al referirse el antiguo artículo 344 al «incumplimiento de los deberes mutualistas», y el 345 a la « infracción de preceptos legales o reglamentarios o no cumplimiento de los deberes relacionados con el ejercicio del cargo», así como a los actos que impliquen «desmerecimiento en el concepto público», para terminar aludiendo en el derogado artículo 347 a la notoria gravedad de los hechos «como el acaparamiento de asuntos por medios reprobables», lo que ha llevado a esta Sala del Tribunal Supremo en supuestos equivalentes a considerar inaplicable el principio constitucional de legalidad por no existir innovación alguna respecto del régimen sancionatorio anterior a la Constitución (Sentencias de 29 de septiembre de 1988 y 4 de febrero de 1991, entre otras).

TERCERO

El Tribunal Constitucional ha admitido también el debilitamiento o relativización del principio de legalidad en las denominadas relaciones de sujeción especial «donde el alcance de la reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material, dado el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria expresiva de la capacidad propia de autoordenación» (Sentencias 219/89, de 21 de enero, 69/89, de 20 de abril, 219/89, de 21 de diciembre, 61/1990, de 29 de marzo, y 120/1990, de 27 de junio), sin que pueda ponerse en duda la relación de sujeción especial de los Notarios.

Como declaró el Tribunal Constitucional en su citada Sentencia 61/1990, de 29 de marzo, los requisitos de legalidad formal y de tipicidad son una garantía que no admite supresión, pero su adaptación es imprescindible en atención a cada una de las singulares relaciones entre la Administración y los administrados en concordancia con la intensidad de esa sujeción, que en este caso, como en el de cualesquiera otros funcionarios o servidores públicos, existe en su grado máximo, razón por la que si en algún supuesto está justificada esa relativización o debilitamiento del principio de legalidad formal es en éste, lo que abunda en la necesaria desestimación de los motivos de casación segundo y tercero esgrimidos por la representación procesal del Notario recurrente.

CUARTO

La vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero, excluye en su artículo 127.3 del régimen general contenido en el Título IX el ejercicio por las Administraciones públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual, con lo que el legislador ha venido a reconocer la especialidad del régimen disciplinario de los funcionarios públicos, cuyo estatuto, si bien ha ser regulado por Ley formal de acuerdo con el artículo 103.3 de la Constitución, para los Notarios viene constituido por la mencionada Ley del Notariado de 1862 y por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que rige supletoriamente para todo el personal al servicio del Estado y de las Administraciones Públicas no incluido en su ámbito de aplicación (artículo 1.5), así como por el Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964 en los preceptos no derogados por la anterior, siendo los Notarios, según establecen los artículos 1º de la Ley del Notariado y del Reglamento de Organización y Régimen del Notariado, funcionarios públicos, de manera que la reserva de ley de su régimen disciplinario viene también cubierta por esas normas con rango de Ley formal.

QUINTO

Termina el Notario recurrente alegando que su conducta carece de los elementos del tipodefinido en el artículo 348.7 del Reglamento Notarial porque, en contra de lo declarado por la Sala de instancia en la sentencia recurrida, no ha incumplido los deberes que reglamentariamente le vienen impuestos, y, de entenderse lo contrario, tal incumplimiento no es continuado ni reiterado sin que, en cualquier caso, se haya producido menoscabo para la función notarial ni perjuicio a terceros.

Ni el principio de libre elección de Notario ni la posibilidad de autorizar las escrituras públicas de contratos celebrados por sus empleados justifican el proceder del Notario recurrente, quien conocía que la constitución de las sociedades mercantiles por sus empleados carecía de causa y tenía como único objeto, como se declara probado en la sentencia recurrida, poner a disposición de futuros clientes esas sociedades preconstituidas por aquéllos para dar a éstos facilidades que no tendrían en otras Notarías, con lo que, una vez transmitidas las sociedades a dichos clientes, continuaba autorizando otros instrumentos relacionados con la actividad societaria.

La actuación descrita es claramente demostrativa del incumplimiento de los deberes que le impone el ejercicio de la fe pública notarial en su doble contenido fijado por el artículo 1 del Reglamento Notarial, pues, como se ha acreditado y así lo declara también probado la Sala de instancia, era consciente de que lo manifestado por los otorgantes no era cierto ni se adecuaba al ordenamiento jurídico, resultando vanos los esfuerzos dialécticos que el recurrente realiza para explicar que las escrituras se redactaron respetando lo establecido por los artículos 142, 147 y 176 del Reglamento Notarial, ya que, aunque así fuese, lo cierto es que las declaraciones contenidas en los instrumentos públicos que autorizaba no eran verdaderas, de lo que tenía plena conciencia, de manera que el recurrente incumplió su primordial cometido, que es la dación de fe pública, generando con ello el más grave perjuicio posible a la función notarial, cual es la falta de credibilidad en la autenticidad de lo expresado en las escrituras públicas o en la dación de fe en general.

Se discute también el carácter continuado o reiterado del incumplimiento con el argumento de que sólo se autorizaron, entre un elevadísimo número de instrumentos otorgados en el mismo periodo, dieciocho escrituras de constitución de sociedades y se insiste en que la reiteración requiere la previa sanción por no cumplir deberes profesionales.

Comenzando por la alegada inexistencia de reiteración, hemos de expresar que la definición contenida en el artículo 348.7 del Reglamento Notarial, al exigir que el incumplimiento de los deberes reglamentarios sea continuado o reiterado, presupone una pluralidad de actos en que, de forma repetida, se incumplan dichos deberes, de manera que el significado de este término no es, como pretende el recurrente, el que tenía como agravante en el sistema jurídico penal, que requería la comisión de un nuevo delito después de haber sido castigado por otro u otros, sino el gramatical de repetido o insistente y, por consiguiente, de menor intensidad que el de continuo o ininterrumpido, más frecuentativo que el anterior, resultando de la declaración de hechos probados que el incumplimiento fue repetido e insistente, pues no se limitó a autorizar dieciocho escrituras de constitución de sociedades sino otras muchas con el mismo fin de conseguir clientes facilitándoles sus operaciones sin cuidarse de preservar la autenticidad en los instrumentos autorizados.

La circunstancia del reducido número de incumplimientos de deberes impuestos al fedatario público en garantía de la exactitud de los hechos y de la autenticidad de las declaraciones, comparado con la ingente actividad desarrollada en su Notaría, no impide considerar su comportamiento como reiterado por la frecuencia con que incurrió conscientemente en su inobservancia, aunque no fuese de forma ininterrumpida, razón por la que concurre el requisito de reiteración requerido por el tipo de infracción aplicado para sancionar el incumplimiento de los deberes reglamentarios como falta muy grave.

En consecuencia, son apreciables en la conducta del Notario recurrente todos los elementos para calificarla como tipificada en el artículo 348.7 del Reglamento Notarial, resultando así improcedente también el último motivo de casación que se esgrime frente a la sentencia dictada por el Tribunal "a quo".

SEXTO

El Abogado del Estado sostiene, en el primer motivo de casación que alega contra la sentencia recurrida, que ésta infringe los artículos 347 y 349.3 y concordantes del Reglamento Notarial de 2 de junio de 1944, modificado por Real Decreto de 8 de junio de 1984, porque la conducta del Notario, relatada en la propia sentencia con expresa aceptación de los hechos recogidos en la resolución administrativa impugnada, fue constitutiva de la infracción definida en el citado artículo 349.3 del Reglamento Notarial al utilizar medios irregulares con los que atrajo clientes y asuntos a su Notaría, pues este precepto no castiga un resultado cuantitativo sino cualitativo, cual es una actuación reprobable conducente a conseguir el acaparamiento.

No podemos, ciertamente, compartir el parecer de la Sala de instancia cuando declara que no hayacaparamiento de asuntos por medios reprobables a la vista de los números del Protocolo de la Notaría y porque los medios utilizados por el Notario sancionado no fueron censurables, pues esta última afirmación se contradice con la apreciación que se hace en el fundamento jurídico decimosegundo de la propia sentencia recurrida, en el que se considera ese modo de proceder, preconstituyendo ficticiamente sociedades instrumentales, un incumplimiento de sus deberes, después de haber analizado separadamente su actuación y de calificar cada uno de los actos examinados como constitutivos de falta leve, y, por consiguiente, no cabe concluir que tal conducta sea admisible y correcta, sino muy al contrario, como acertadamente la califica el Abogado del Estado, impropia de la dignidad que merece y requiere la función notarial y por esto mismo absolutamente reprobable.

El que el número de instrumentos incorrectamente autorizados fuese escaso, en relación con el Protocolo Notarial, no desnaturaliza el carácter censurable del modo de asegurarse el otorgamiento de escrituras favoreciendo a clientes que en otras Notarías no podían conseguir esas ventajas al operarse en forma debida, y el tipo infractor por el que se ha sancionado al Notario no contempla tanto un resultado cuantitativamente elevado cuanto la utilización de medios reprobables que hubieran tenido éxito en orden al fin pretendido de absorber o de acumular asuntos, como sucedió en este caso, en el que no sólo se atrajeron clientes que permitieron autorizar dieciocho escrituras sino que se aseguró el otorgamiento de otros muchos instrumentos relacionados con éstas, como se deduce de los hechos declarados probados.

SEPTIMO

Es necesario, sin embargo, abordar la cuestión (ya planteada en la instancia pero no resuelta por la Sala de sentenciadora al declarar que no hubo acaparamiento por medios reprobables) relativa a si resulta jurídicamente correcto que los mismos hechos se califiquen como constitutivos de dos infracciones, la una prevista y sancionada como falta muy grave en el artículo 348.7 del Reglamento Notarial y la otra como falta grave por el artículo 349.3 del mismo Reglamento, en cuanto tal proceder pudiera atentar al principio non bis in idem.

No existe tal conculcación porque uno y otro precepto protegen intereses diferentes. El primero tiende a preservar la credibilidad en el ejercicio de la función notarial, constituida primordialmente, como hemos dicho, por la dación de fe pública, y el segundo tiene como finalidad evitar la competencia desleal entre Notarios, de manera que, mientras la conducta castigada en el Reglamento como falta muy grave tiene una proyección general y extracorporativa, el 349.3 se encamina a impedir la lesión de quienes ejercen la misma función y, por consiguiente, su ámbito es corporativo; dualidad de bienes jurídicos protegibles que justifica la doble calificación de la conducta y la duplicidad de la sanción impuesta, razón por la que procede la estimación del motivo de casación invocado por el Abogado del Estado en cuanto denuncia la infracción por la Sala de instancia del citado artículo 349.3 del Reglamento Notarial.

OCTAVO

Conculca también la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 347, párrafos segundo y tercero, del Reglamento Notarial, redactado por Real Decreto 1209/1984, de 8 de junio, al declarar prescrita la falta grave, por la que fue sancionado el Notario recurrente, prevista en el mencionado artículo 349.3 de dicho Reglamento, ya que, según lo establecido expresamente por el último párrafo del referido artículo 347, la prescripción se interrumpió con la información reservada contemplada en el artículo 357 del propio Reglamento, la que se notificó al interesado, quien prestó declaración al inicio de la misma, el día 24 de octubre de 1991, ante el Director General de los Registros y del Notariado, como se desprende de los folios 3 a 5 del expediente administrativo, de manera que, como el procedimiento disciplinario se inició, según se declara probado en la sentencia recurrida, el día 5 de diciembre de 1991, y la fecha de las últimas escrituras autorizadas por el Notario sancionado con los números de Protocolo 4.625, 4.626 y 4.627, denominadas de subsanación, fueron otorgadas el día 29 de noviembre de 1990 por los representantes de FELOW S.A., que fue una de las sociedades preconstituidas por los empleados de la Notaría y autorizada la escritura de constitución por el propio Notario, la acción para perseguir dicha infracción no había prescrito, al no haber transcurrido el plazo de un año.

La fecha de la comisión de la falta grave tipificada en el artículo 349.3 del Reglamento Notarial, por acaparamiento de asuntos con medios reprobables, no puede fijarse, como hace la Sala de instancia, en el momento en que el Notario autorizó la última escritura de constitución de una sociedad otorgada por sus propios empleados, sino cuando autorizó los demás instrumentos como consecuencia de haber preconstituido indebidamente tales sociedades, ya que esas irregulares operaciones de constitución de las sociedades tuvieron como finalidad, según lo considera también la propia Sala de instancia, colocar sociedades mercantiles al alcance de los clientes, que por ello continuaban otorgando las escrituras públicas de sucesivos negocios jurídicos en la misma Notaría y bajo la fe pública del propio Notario titular, quien en las subsiguientes escrituras persistió en su conducta de incumplir sus deberes reglamentarios, como lo reconoce la misma Sala sentenciadora al expresar que con la autorización de las tres escrituras de subsanación, a que nos venimos refiriendo, incurrió en una falta que, considerada aisladamente, califica deleve y declara prescrita, sin caer en la cuenta de que esta actuación, juntamente con las demás relatadas en la propia sentencia recurrida, inserta la conducta del Notario en el tipo infractor previsto en el citado artículo 349.3 del Reglamento Notarial al tener como objetivo la desviación de asuntos hacia su Notaría en detrimento de otras, razón por lo que la fecha de comisión de la falta grave tipificada en este precepto debe fijarse en el día que se autorizaron dichas escrituras de subsanación, 29 de noviembre de 1990, y, por consiguiente, como la información reservada, notificada al interesado, se inició el día 24 de octubre de 1991, quedó interrumpida la prescripción, y, al iniciarse el 5 de diciembre de 1991 el expediente disciplinario, no había transcurrido el plazo de un año, previsto por el artículo 347, párrafo segundo, para apreciar la prescripción de las faltas graves.

NOVENO

No debemos omitir que el artículo 132.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece que la prescripción se interrumpe con la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, a diferencia de lo dispuesto por el mencionado artículo 347, párrafo tercero, del Reglamento Notarial, y que en el penúltimo párrafo del artículo 355 del mismo Reglamento se hace una remisión a la legislación sobre Procedimiento Administrativo en cuanto a la tramitación de los expedientes de corrección disciplinaria y, aunque, al tiempo de la iniciación y resolución del que nos ocupa, no estaba en vigor la referida Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pudiera plantearse su aplicabilidad en cuanto favorece al que está sujeto a un expediente disciplinario, pero, como ya hemos expresado en el cuarto fundamento jurídico, el artículo 127.3 de la propia Ley 30/1992, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, excluye el ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas, respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual, del régimen sancionador establecido en el Título IX de la expresada Ley, con lo que deja subsistente el que regula específicamente la imposición de correcciones disciplinarias a los Notarios, que incluye el aludido precepto, según el cual queda interrumpida la prescripción por la iniciación de la información reservada con conocimiento del interesado.

DECIMO

El segundo motivo de casación invocado por el Abogado del Estado se basa, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, en la infracción por la sentencia recurrida de los artículos 347 y 348.7 del Reglamento Notarial, en relación con el artículo 3.1 del Código civil, al haber examinado la Sala de instancia aislada y separadamente cada uno de los instrumentos públicos autorizados por el Notario para pronunciarse acerca de si constituían o no actuaciones sancionables, llegando a la conclusión de que debían calificarse de faltas leves y, como tales, estaban prescritas por el tiempo transcurrido desde su comisión, a pesar de que el acuerdo administrativo analizó, como era procedente, la conducta observada por el Notario en un periodo de varios años, comprobando que durante ese tiempo había incumplido repetidamente sus deberes reglamentarios con grave quebranto para la función notarial, razón por la que calificó su conducta como incursa en la infracción muy grave prevista y sancionada en los artículos 348.7 y 352 del Reglamento Notarial.

Este motivo de casación también debe prosperar, ya que la Sala de instancia, al fraccionar la conducta observada por el Notario recurrente durante cuatro años en actos aislados valorándolos por separado, desnaturaliza indebidamente la apreciación que la Administración hizo del comportamiento de aquél para llegar a la conclusión de que incumplió reiteradamente sus deberes con grave perjuicio de la función notarial y, por consiguiente, incurrió en una falta muy grave definida en el artículo 348.7 del citado Reglamento Notarial.

El discurso interpretativo de la Sala de instancia resulta, como pone de manifiesto el Abogado del Estado, contradictorio porque analiza primero la definición del tipo infractor aplicado por la Administración para después calificar singularmente cada uno de los actos del Notario en los que incumplió deberes reglamentarios, considerándolos como distintas faltas leves prescritas.

Si cada una de las actuaciones del Notario, que ha sido examinada por la Sala de instancia separadamente, supuso, como la propia Sala declara, el incumplimiento de deberes reglamentarios, la contemplación de todos esos actos, ejecutados a sabiendas y con el único propósito de atraerse clientes, debe llevar necesariamente a la misma conclusión que llegó la Administración al calificar la conducta observada por aquél de incumplimiento reiterado de deberes reglamentarios.

UNDECIMO

La sentencia recurrida circunscribe, sin embargo, el perjuicio grave para la función notarial a la indebida preconstitución de dieciocho sociedades por los empleados de la Notaría, cuyas escrituras autorizó el Notario sancionado, constándole la inexistencia de causa, con el único fin, como se declara probado en dicha sentencia, de ponerlas a disposición de los clientes.

En contra del parecer de la Sala de instancia, no sólo con ese incumplimiento de los deberesreglamentarios se perjudicó gravemente a la función notarial sino que este daño fue producido como consecuencia del comportamiento observado por el Notario en todas y cada una de las repetidas autorizaciones de instrumentos relatadas tanto en el acuerdo impugnado como en la sentencia recurrida, que demuestran un incumplimiento reiterado de sus deberes con grave menoscabo de la función notarial, por lo que, al haber la Sala de instancia calificado aisladamente cada uno de los actos irregulares realizados por el Notario recurrente, ha interpretado y aplicado erróneamente lo dispuesto por el artículo 348.7 del Reglamento Notarial modificado por Real Decreto 1209/1984, de 8 de junio, infringiendo con ello también la regla contenida en el artículo 3.1 del Código civil, según la cual las normas han de interpretarse y aplicarse atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad, siendo los del citado precepto del Reglamento Notarial evitar la repetición de actos que, si bien singularmente considerados pudieran constituir infracciones de menor entidad, en su conjunto atentan gravemente a la función notarial o perjudican a terceros, y en este caso, como hemos dicho, los reiterados incumplimientos de sus deberes reglamentarios por el Notario recurrente han dañado seriamente a la función notarial.

DUODECIMO

Plantea finalmente el Abogado del Estado en el tercero y último motivo de casación, invocado también al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, la infracción de los artículos 348.7, 351 y 352, párrafo tercero, y concordantes del Reglamento Notarial, modificado por Real Decreto de 8 de junio de 1984, en que incurre la Sala de instancia al anular la sanción de traslación forzosa cualificada, impuesta por la comisión de la falta muy grave prevista en el artículo 348.7 del expresado Reglamento Notarial, sustituyéndola por una multa en cuantía de quinientas mil pesetas con el argumento de que la primera es desproporcionada sin dar, sin embargo, razón alguna para así considerarlo y a pesar de que el artículo 352, último párrafo, del repetido Reglamento Notarial establece que para calificar la gravedad de la sanción se atenderá al daño producido a la función notarial y a la existencia o no de desmerecimiento en el concepto público, circunstancias de agravación que concurren en este caso.

El motivo ha de ser necesariamente estimado porque la propia Sala de instancia declara que la conducta del Notario sancionado ha producido un serio quebranto a la función notarial, dada la infracción en que ha incurrido (prevista en el artículo 348.7 del citado Reglamento), y así lo entendemos nosotros también.

La actuación del Notario, descrita en el fundamento jurídico primero de la sentencia recurrida, comprometió, además, hondamente el concepto social de los fedatarios públicos, provocando su desmerecimiento y descrédito al haberse utilizado torcidamente por aquél la dación de fe, de la que era depositario.

La concurrencia del perjuicio grave causado a la función notarial y el real desmerecimiento que ha producido en el concepto público del oficio son circunstancias que justifican el proceder de la Administración al imponer por la infracción muy grave cometida la sanción máxima permitida por los artículos 351.6 y 352, párrafo tercero, del Reglamento Notarial, y, por consiguiente, la Sala de instancia ha conculcado estos preceptos al degradar esa sanción sin explicar las razones por las que resulta desproporcionada, a pesar de haberse respetado por la Administración los criterios fijados reglamentariamente para apreciar la gravedad de la misma.

DECIMOTERCERO

La estimación del tercer motivo de casación alegado por el Abogado del Estado requiere (como ya anticipamos al rechazar el segundo y tercer motivos de casación aducidos por la otra parte) que examinemos si la sanción de traslación forzosa cualificada respeta el principio de legalidad, contemplado en el artículo 25.1 de la Constitución, la reserva de Ley formal, exigida por el artículo 103.3 de ésta, y el principio de jerarquía normativa.

Al dar respuesta a los argumentos esgrimidos por el Notario recurrente en defensa de su planteamiento acerca de la ilegalidad de las sanciones impuestas, dijimos que, si bien la reforma del Reglamento Notarial llevada a cabo por el Real Decreto 1209/1984, de 8 de junio, diversifica el traslado forzoso en simple y cualificado, éste ya venía contemplado con idéntico alcance en el propio Reglamento reformado por Decreto de 30 de noviembre de 1945, de manera que la norma reglamentaria postconstitucional no ha supuesto, en cuanto a dicha sanción, innovación alguna, sin que el principio de legalidad consagrado en la Constitución tenga eficacia retroactiva aunque no quepa mantener indefinidamente las situaciones preconstitucionales con el pretexto de que no se modifican en los textos posteriores a la Constitución.

La otra razón, para considerar acorde con la reserva de Ley el sistema establecido por el mencionado Real Decreto 1209/1984, se apoya en que el estatuto de los Notarios se configura no sólo por la venerable Ley del Notariado de 1862, sino también por la de los Funcionarios Civiles del Estado de 1964, aplicable aéstos, como cuerpo especial, en los preceptos, que aun conservan vigencia, relativos al régimen disciplinario, y la más reciente Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública de 1984, cuyas normas tienen valor supletorio respecto de cualesquiera servidores del Estado (artículo 1.5), y que también prevé un régimen sancionador singular para los funcionarios públicos.

Estas Leyes sirven de base, orientación y justificación a la potestad reglamentaria de la Administración para ordenar conforme a ellas el régimen disciplinario de los Notarios, de manera que la colaboración reglamentaria no sólo resulta imprescindible por la propia naturaleza de las relaciones de sujeción especial, en las que el principio de legalidad aparece atenuado, sino porque, como ha hemos apuntado, el artículo 47 de la Ley del Notariado impone al Gobierno el deber de dictar los reglamentos necesarios para su cumplimiento, razones más que suficientes para llegar a la conclusión de que la sanción de traslación forzosa cualificada no conculca el principio de legalidad y respeta la reserva de ley requerida por la Constitución en lo que atañe al estatuto de los funcionarios públicos.

DECIMOCUARTO

Sostiene también el representante procesal del Notario recurrente que la traslación forzosa cualificada, que comporta (artículo 360 del Reglamento Notarial y 349 en su anterior redacción) el nombramiento para servir una Notaría de sección o clase inmediatamente inferior a la que tuviese el interesado, es contraria a lo dispuesto por el artículo 44 de la Ley del Notariado, al prohibir éste que los Notarios sean suspendidos o privados de oficio gubernativamente, pero no se precisa esfuerzo dialéctico alguno para rebatir dicha tesis, ya que, obviamente, el traslado forzoso no constituye ni una suspensión ni una privación de oficio sino de destino, luego no conculca esta sanción el principio de jerarquía normativa, consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución y recogido en los artículos 1.2 del Código civil y 51 de la vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

DECIMOQUINTO

Dado que la estimación íntegra de los tres motivos de casación invocados por el Abogado del Estado conlleva la anulación de la sentencia recurrida y nos impone el deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 102.1, de la Ley Jurisdiccional modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril), hemos de examinar si la multa en cuantía de quinientas mil pesetas, impuesta en el acuerdo administrativo impugnado por la comisión de la falta grave prevista en el artículo 349.3 del aludido Reglamento Notarial, es conforme a Derecho por respetar los aludidos principios de legalidad y de reserva de Ley formal, además de si resulta adecuada y proporcionada a la infracción de acaparar asuntos por medios censurables.

En cuanto al principio de legalidad y a la reserva de ley formal cabe repetir con mayor énfasis lo expuesto en relación con la traslación forzosa cualificada por cuanto las multas ya venían previstas como sanción para los Notarios en la Ley del Notariado de 1862, y la adecuación de sus cuantías constituye, como también dijimos, uno de los medios con que por vía reglamentaria procede hacer cumplir la propia Ley del Notariado con respeto, además, a la cláusula contenida en el artículo 43 de esta Ley de proceder en justicia, resultando inconcebible por absurdo que la cuantía de las multas se hubiese mantenido, en aras de un mal entendido principio de legalidad formal, en veinticinco y cien duros, que establece dicha Ley, o en mil y cinco mil pesetas que fijaba el Reglamento preconstitucional.

El Ministro de Justicia ha impuesto al Notario, incurso en la mencionada infracción prevista en el artículo 349.3 del Reglamento Notarial, la multa en el grado máximo de quinientas mil pesetas, según permite el artículo 352, párrafo segundo, del indicado Reglamento, en relación con los artículos 553, párrafos tercero y cuarto, del mismo.

Aunque es cierto que habría podido sancionarse esa infracción con una multa a partir del grado medio de la escala, es decir desde cincuenta mil hasta quinientas mil pesetas, la elección de esta cantidad máxima ni es arbitraria ni desproporcionada porque, como ya hemos expresado, la conducta castigada ha supuesto un grave atentado a la función notarial y un desprestigio para los fedatarios públicos y, además, el sancionado era titular de una Notaría que, según él mismo expone en su pliego de descargos (folios 75 y 76 del expediente administrativo), tuvo 23.741 números de Protocolo entre los años 1987 a 1991, de manera que sus rendimientos económicos con tal volumen de escrituras permite razonablemente considerar que la multa por importe de quinientas mil pesetas no fue excesiva ni desproporcionada en atención a la infracción grave por la que se le impuso, consistente en el acaparamiento de asuntos por medios reprobables.

DECIMOSEXTO

Por todo lo expuesto procede desestimar íntegramente todos motivos de casación invocados por el representante procesal del Notario sancionado mientras que debemos estimar los tres motivos alegados por el Abogado del Estado en la representación que le es propia, y, en consecuencia, hemos de declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por aquél y que, por el contrario, halugar al sostenido por éste, y resolviendo al mismo tiempo lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate debemos, por las razones ya expresadas en los precedentes fundamentos jurídicos, desestimar el recurso contencioso-administrativo deducido contra el acuerdo sancionador del Ministro de Justicia al ser ajustado a Derecho, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales producidas en la instancia por no apreciarse temeridad ni mala fe en los litigantes, mientras que se deben imponer al Notario recurrente en casación las costas causadas con este recurso, soportando cada parte las generadas con el recurso de casación del Abogado del Estado, todo ello conforme a lo establecido concordadamente por los artículo 102.2 y 3 y 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril, y por la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como artículos 93 a 101 de la mencionada Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992, los artículos 67 a 72 y las Disposiciones Transitorias Segunda 2 y Tercera de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

FALLAMOS

PRIMERO

Que, con desestimación de los cuatro motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de Don Luis Alberto , contra la sentencia pronunciada, con fecha 8 de marzo de 1996, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 3016 de 1993, con imposición al expresado recurrente Don Luis Alberto de las costas procesales.

SEGUNDO

Que, estimando los tres motivos de casación alegados por el Abogado del Estado, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso por él sostenido en la representación que le es propia contra la sentencia pronunciada, con fecha 8 de marzo de 1996, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 3016 de 1993, la que, por consiguiente, anulamos, debiendo cada parte satisfacer sus propias costas causadas con este recurso de casación.

TERCERO

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por la representación procesal de Don Luis Alberto contra la resolución del Ministro de Justicia, de 30 de abril de 1992, por la que se le sancionó como responsable de una falta muy grave, prevista en el artículo 348.7 del Reglamento Notarial, con traslación forzosa cualificada y de otra falta grave, contemplada en el artículo 349.3, inciso segundo, del mismo Reglamento, con multa de quinientas mil pesetas, al ser el referido acuerdo impugnado ajustado a Derecho, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales devengadas en la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.

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