STS, 1 de Marzo de 2000

JurisdicciónEspaña
Fecha01 Marzo 2000

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a uno de Marzo de dos mil.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE VILLARROBLEDO, representado por el Procurador Don Miguel Angel De Cabo Picazo, contra la Sentencia dictada con fecha 2 de abril de 1.994 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en el recurso nº 1115/92, sobre anulación de la convocatoria de sesión plenaria extraordinaria; siendo parte recurrida DON Bernardo .

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 2 de abril de 1.994 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha se dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Bernardo contra el acto presunto por silencio administrativo negativo, del recurso de reposición deducido contra el Acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Villarrobledo (Albacete) en Sesión Plenaria celebrada el día 19 de agosto de 1.991, por el que se acordó apreciar la urgencia de la convocatoria de dicha Sesión, y debemos declarar y declaramos la anulabilidad del acto por no ser conforme al Ordenamiento Jurídico; sin costas".

SEGUNDO

Mediante escrito de 25 de abril de 1.994 por la representación procesal del Ayuntamiento de Villarrobledo, se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.

Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de fecha 28 de abril de

1.994, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

TERCERO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 20 de mayo de 1.994 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites todos de Ley, dicte en su día sentencia por la que, estimando los motivos desarrollados en el presente recurso, case y anule la sentencia, dictando otra en su lugar por la que se declare que el recurso contencioso-administrativo debió de ser desestimado, y en consecuencia confirmando el Acuerdo del Ayuntamiento de Villarrobledo de 19 de agosto de 1.991, con lo demás que en Derecho proceda.

No comparece ante la Sala en concepto de recurrido Don Bernardo ni presenta ningún escrito.

CUARTO

Mediante Providencia de 13 de marzo de 1.996 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. De Cabo Picazo y visto que no se había personado la parte recurrida quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.QUINTO.- Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 23 de febrero del año

2.000, en cuya fecha tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en sentencia de 2 de abril de

1.994 declaró anulable, por no resultar conforme al Ordenamiento Jurídico, el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Villarrobledo el 19 de agosto de 1.991, al estimar improcedente que se hubiese convocado con carácter de urgente, según el artículo 79 del R.D. 2568/86, la sesión plenaria extraordinaria de dicha Corporación a instancia del Sr. Alcalde presidente de la misma, figurando en el orden del día el propósito de mostrar la repulsa de la Corporación Local ante la gravísima agresión con arma blanca que había sufrido el Cabo de la Policía Municipal el 15 de agosto anterior, así como la concesión al mismo de la Medalla al Valor, y la concesión a dos policías que le acompañaban de una mención honorífica.

La sesión plenaria citada, en la que se ratificó por la mayoría de los asistentes la razón de urgencia en su convocatoria, concluyó con la aprobación de la propuestas, asimismo por mayoría, y con la abstención de siete de los Concejales presentes, todos ellos pertenecientes al Partido Popular, de los cuales cinco habían ya votado anteriormente contra la ratificación del carácter urgente de la sesión, y otros dos se incorporaron a la misma mientras se daba lectura a la propuesta del Alcalde que figuraba en el orden del día.

Consta acreditado que el 29 de septiembre de 1.991, en ejecución del acuerdo ahora impugnado, se impuso la medalla del valor al Cabo de la Policía Municipal y se hizo la mención honorífica a los Guardias Municipales propuestos.

SEGUNDO

Frente a la sentencia estimatoria del recurso contencioso-administrativo, el Ayuntamiento de Villarrobledo alega un único motivo de casación (artículo 95.1.4º) comprensivo de varias alegaciones, aduciendo la vulneración de los artículos 79, 80 y 84 del R.D. 2568/86 en relación con el artículo 46 de la Ley de 2 de abril de 1.985, 47 y 48 del Texto Refundido de 18 de abril de 1.986, así como de la Jurisprudencia aplicable a la indebida interpretación del concepto "urgencia".

El estudio de dichas alegaciones, y del contenido de los autos, evidencia que la impugnación articulada por vía judicial contra el Acuerdo de 19 de agosto de 1.991 por uno de los Concejales del Partido Popular -Sr. Bernardo - no persigue la anulación de la decisión de condecorar o felicitar a determinados miembros de la Policía Municipal de Villarrobledo, ni tampoco de evidenciar una actitud de repulsa por parte del Ayuntamiento ante la agresión sufrida por uno de dichos miembros. En paladino reconocimiento de esta circunstancia, se perfila en la demanda la razón que impulsa a su interposición: la abierta confrontación entre los dos grupos políticos integrantes de la Corporación Municipal con motivo del cese ocurrido en la Jefatura de Policía del Ayuntamiento, la actitud crítica de ciertos sectores frente a otras actuaciones profesionales del Cabo agredido, y el convencimiento de que se apela a una convocatoria por la vía de urgencia de manera totalmente innecesaria con el fin de evitar que los Concejales del Partido Popular -siete de los cuales asistieron sin embargo a la sesión- pudiesen preparar una respuesta frente a las imputaciones, más o menos veladas, que al socaire de la propuesta efectuada por el Alcalde iban a serles achacadas. Esas imputaciones substancialmente se referían a los ataques formulados desde dicho grupo político contra la actuación habitual de la Policía Municipal, o de algunos de sus miembros, y a las acusaciones emitidas por determinados políticos sobre la situación de inseguridad ciudadana que se venía padeciendo en Villarrobledo.

TERCERO

En su bien razonada resolución, la Sala de instancia hace una certera distinción entre aquellos actos que se realizan al amparo de un concepto jurídico indeterminado, como lo es el de "urgencia" en la convocatoria de una sesión plenaria municipal, y aquellos otros que se ejecutan en el ámbito de la discrecionalidad administrativa; ya que sin dejar de estar ambos sometidos a la facultad revisora de la Autoridad Judicial, los segundos permiten a la Administración optar libremente entre un posible abanico de soluciones justas y ponderadas, mientras que los primeros suponen la necesidad de conformarse con una normativa reglada, siquiera la acertada inclusión o exclusión del acto dentro del ámbito del concepto jurídico indeterminado de que se trate, haya de ponderarse en atención a las circunstancias concretas y peculiares que concurran en el mismo.

Desde el momento en que no se impugna la convocatoria realizada para el pleno desde el punto de vista estrictamente formal, el tema se reduce a calibrar las alegaciones formuladas en el presente recurso de casación contra la declaración de anulabilidad efectuada por la sentencia combatida, en la cual se afirma que no existe ningún dato revelador que acredite la necesidad de efectuar una convocatoria urgente a losfines expresados ya que el atentado había tenido lugar varios días antes de la convocatoria, efectuada con breves horas de antelación, se trataba en definitiva de manifestar una simple actitud de repulsa por parte de la Corporación, y ni la designación de un Abogado para que actuase en nombre de la misma, ni la propuesta de condecoraciones o menciones honoríficas pueden considerarse en sí mismas perentorias en grado sumo, de tal suerte que justifiquen la convocatoria de una sesión sin acudir al menos al plazo previo de dos días hábiles que incluso se requieren para las sesiones extraordinarias, siempre que no revistan carácter de urgencia. Antes bien: se afirma en la sentencia recurrida, que la indebida convocatoria efectuada por esta vía dificulta el control de la legalidad en el funcionamiento de un órgano en el que se asientan las decisiones fundamentales de la vida municipal, en cuanto suponen una reducción de la garantía de los requisitos que deben concurrir en su celebración, circunstancia que ha de determinar la anulación del acto impugnado por contravenir la normativa jurídica -razón de urgencia en la convocatoriaque ha de justificar su celebración.

CUARTO

Es evidente que existe una distinción entre las sesiones de carácter extraordinario y las urgentes, tema sobre el cual no se produce controversia. También lo es que, pese al cumplimiento de los requisitos formales exigidos por el artículo 79 -sin excluir la ratificación por mayoría de los Concejales presentes a que se refiere el artículo 47 de la Ley de Bases del Régimen Local- cabe apreciar desde un punto de vista sustantivo la inexistencia real de la razón de urgencia, e incluso llegar a la conclusión de que su defecto invalide la celebración de la sesión en aquellos casos en que a través de su indebida alegación se burlen las garantías legales que han de posibilitar el derecho de asistencia, votación y deliberación que recogen los apartados c) y d) del artículo 46 de la Ley 7/86 y que han de presidir la formación de voluntad en los órganos colectivos, como ya ha tenido ocasión de declarar la Sala en sus resoluciones, y en concreto en las Sentencias de 12 de noviembre de 1.997 y 20 de mayo de 1.998.

Ponderado el primer grupo de razones que se alega en el único motivo invocado para solicitar la casación de la sentencia (carácter objetivamente urgente, atendiendo a las circunstancias concretas del caso, de los motivos que dieron lugar a la convocatoria y celebración de la sesión plenaria de 19 de agosto de 1.991), es forzoso llegar a la conclusión de su insuficiencia. Así lo evidencia la misma Sentencia de esta Sala de 17 de abril de 1.991 cuando reputa excluida de ese concepto el Decreto de un Alcalde en el que se acordaba "por razones de urgencia" el ejercicio de las acciones judiciales correspondientes en nombre del Ayuntamiento sin previa cuenta al Pleno, pese a que el plazo para el ejercicio de tales acciones (dos meses) permite, salvo supuestos de excepción no invocados en el caso concreto, la convocatoria de la sesión por vía extraordinaria y con suficiente antelación. Tampoco la Sentencia de 5 de abril de 1.988, igualmente citada en el recurso, apoya la postura del recurrente en cuanto a este extremo, puesto que si bien se decanta por considerar urgente la declaración de solidaridad de un Colegio Profesional con sus miembros, a raíz de las catastróficas inundaciones sufridas en determinada región española, junto con el examen del tema de la ayuda económica a los mismos, lo cierto es que únicamente se examinaba la cuestión referente a haber prescindido "por razones de urgencia" del plazo ordinario de quince días exigida por el Reglamento Colegial, acudiendo a una convocatoria de carácter extraordinario previa citación efectuada en varios días de antelación, aunque no se cumpliese el plazo ordinario previsto en los estatutos colegiales.

Por el contrario, no se constata en el caso presente la existencia de razones suficientes para que, transcurridos varios días - por cierto en pleno período de fiestas en la localidad- desde el suceso consistente en la agresión a un miembro de la Policía Local que motivó la convocatoria del Pleno del Ayuntamiento, haya de considerarse que concurren los motivos de urgencia que permiten prescindir incluso del plazo mínimo de dos días hábiles de antelación que exige el artículo 46.2.b) de la Ley de Bases de 1.985, cuando la única finalidad explícita de la sesión municipal convocada es mostrar la repulsa de la Corporación frente a lo sucedido, y acordar sobre la concesión de distinciones honoríficas a los policías locales que intervinieron en el incidente. Desde ese punto de vista los razonamientos de la sentencia recurrida han de considerarse absolutamente correctos.

No obstante, sí ha de considerarse un segundo aspecto en relación con la declaración de nulidad de la convocatoria, aspecto que aparece destacado tanto en el punto 6º del 2º de los Fundamentos de Derecho de la contestación a la demanda, como en el apartado F) del motivo de casación invocado.

La finalidad que ha de presidir las decisiones de anulación de los actos administrativos, y en concreto de los acuerdos adoptados en una sesión convocada por razones de urgencia, han de partir de que el defecto que acarree la anulabilidad del acto sea de tal entidad que haya tenido transcendencia bastante para posibilitar la alteración del resultado final, bien porque se modifique la composición del órgano colegiado, bien porque de algún modo se impida la libre asistencia, deliberación o formación de voluntad en el mismo. En caso de que no sea así, el defecto existente pierde sus características anulatorias y se transforma en mera irregularidad (artículo 48.2 de la Ley de 17 de julio de 1.958, hoy 63.2 de la Ley de 26de abril de 1.992) no susceptible de ocasionar el efecto invalidante, de acuerdo con la doctrina de esta Sala manifestada, entre otras, en las Sentencias de 21 de enero de 1.936 (referente a la parsimonia con que ha de aplicarse la declaración de nulidad de los actos administrativos si no existe lesión o quebrantamiento del derecho de un tercero), 17 de junio de 1.980, 15 de noviembre de 1.984, 26 de abril de 1.985, 26 de marzo de 1.987 (es preciso que el defecto sea de tal entidad que altere la composición del órgano colegiado de manera que, como tal, resulte irreconocible), 5 de abril de 1.988 (precisamente citada por la parte recurrente en ese mismo sentido) e incluso, "a contrario sensu", las ya mencionadas de 12 de noviembre de 1.997 y 20 de mayo de 1.998.

QUINTO

Cualquiera que haya podido ser el propósito subyacente en la convocatoria urgente de la sesión plenaria del Ayuntamiento de Villarrobledo de 19 de agosto de 1.991, lo cierto es que en definitiva asistieron a la misma hasta siete Concejales del partido de la oposición, acordándose en definitiva por mayoría absoluta la propuesta de la alcaldía de mostrar repulsa por los sucesos que dieron lugar a la celebración del Pleno, poner a disposición del policía municipal herido un abogado que actúe como acusación privada e indague la posible trama del intento de asesinato y la concesión de la medalla y menciones honoríficas ya citadas, siendo de destacar asimismo que no se formuló ningún voto contrario a la aprobación de la propuesta, limitándose a abstenerse los siete representantes del Partido Popular asistentes al acto, cinco de los cuales ya habían manifestado su oposición a la celebración con carácter urgente de la sesión.

A todo ello ha de agregarse que a lo largo de la misma se cruzaron recíprocas acusaciones entre los asistentes de distinta ideología política, con imputaciones recíprocas, así como achacables al defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia y Penitenciaria, en torno a la culpabilidad por la creación de un clima de violencia y tensión en la población de Villarrobledo.

La constancia de las circunstancias antecitadas, plenamente reconocidas por las partes intervinientes en el procedimiento y en momento alguno negadas por la sentencia que se recurre, conducen a la estimación del recurso de casación con base en la alegada infracción de la Jurisprudencia interpretativa de los artículos 79, 80 y 84 del R.D. 2568/86, 46 de la Ley de Bases del Régimen Local y 47 y 48 del Texto Refundido correspondiente, relacionados con la interpretación otorgada por dicha Jurisprudencia a los requisitos que determinan la anulabilidad de los actos administrativos. En efecto: no aparece justificada objetivamente la declaración de la urgencia en la convocatoria de la sesión plenaria de 19 de agosto de

1.991; pero entiende esta Sala que el conjunto de circunstancias concurrentes en la celebración y temas abordados y resueltos en la misma, permiten considerar como meramente irregular su convocatoria, sin otorgar a esa irregularidad transcendencia anulatoria de la misma. En efecto: ni se ha privado al Pleno de la presencia, alegaciones y posibilidad de deliberación por parte de todos los representantes de los distintos partidos políticos integrados en el mismo, ni -y esto es decisivo- la urgencia de la convocatoria ha alterado en definitiva la decisión a adoptar, que ni siquiera ha sido contrarrestada por un solo voto adverso del grupo oponente que asistió al acto.

Entenderlo de otro modo atentaría contra el auténtico sentido que ha de presidir el criterio de determinación de validez o nulidad de los actos de la Administración, así como contra el principio de economía procesal que ha de primar en esta materia, y del que son reflejo las resoluciones de esta Sala citadas en el Fundamento Jurídico anterior. La amplia controversia mantenida en el curso de la sesión plenaria urgente sobre la conducta ciudadana y política de los representantes de los distintos partidos, es ajena a las finalidades explícitas del orden del día, al contenido del acuerdo en definitiva adoptado, y ajena asimismo a las competencias atribuidas al Pleno del Ayuntamiento por el artículo 22 de la Ley 7/85, e incluso a la competencia de las Corporaciones Locales en el artículo 25 de la misma norma. Por consiguiente, la concurrencia o ausencia del carácter urgente en la convocatoria de la sesión municipal en modo alguno puede haber influido en el resultado de la votación de los puntos concretamente aprobados, ni en la formación de voluntad de los miembros del Pleno del Ayuntamiento.

Ha lugar, por tanto, al motivo de casación en el sentido expuesto, procediendo en consecuencia desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Villarrobledo con fecha 19 de agosto de 1.991, así como contra la desestimación tácita del recurso de reposición formulado contra el mismo.

SEXTO

No procede hacer expresa imposición de costas a tenor del artículo 102.2 de la Ley jurisdiccional en cuanto a las causadas en la instancia, debiendo satisfacer las propias cada una de las partes en este trámite.

FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con fecha 2 de abril de

1.994, anulando en consecuencia la expresada resolución, y entrando a conocer del fondo del asunto en la instancia, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Villarrobledo de 19 de agosto de 1.991, por ser el mismo conforme a Derecho. No se hace expresa imposición de costas en la instancia ni tampoco en este trámite de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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