STS, 31 de Enero de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 31 Enero 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Enero de dos mil.
VISTO el recurso de casación, que ante Nos pende, interpuesto por D. Fermín , representado por el Procurador D. Saturnino Estévez Rodríguez, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 15 de julio de 1993, sobre acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Pontevedra denegatorio de una petición de subrogación en las competencias municipales para la concesión de una licencia de obras, habiendo comparecido como parte recurrida la Junta de Galicia, representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, y el Ayuntamiento de Sangenjo, representado por el Procurador D. Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa.
Por acuerdo de 9 de abril de 1990 la Comisión Provincial de Urbanismo de Pontevedra consideró improcedente la denuncia de mora formulada por D. Fermín respecto al silencio del Ayuntamiento de Sangenjo en resolver la solicitud de licencia de obras formulada por aquél, para la construcción de un edificio en la calle Luis Rocafort-Avenida Silgar, e interpuesto contra el recurso de alzada, fue desestimado por acuerdo de 16 de marzo de 1992.
Contra la anterior resolución se interpuso por D. Fermín , recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con el nº 2/4526/91, en el que recayó sentencia de fecha 15 de julio de 1993, por la que se desestimaba el recurso interpuesto.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación, en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales se ha señalado para la votación y fallo el día 26 de enero de 2000, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
D. Fermín interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 15 de julio de 1993, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por él contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Pontevedra de 9 de abril de 1990, que declaró que no procedía subrogarse en las competencias del Ayuntamiento de Sangenjo para el otorgamiento de la licencia que había pedido para la construcción de un edificio en las calles Luis Rocafort- Avenida da Silgar, de dicha localidad, por haber sido acordada por dichaCorporación la medida de suspensión del otorgamiento de licencias, conforme al artículo 116.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, algunos días después de presentada por el recurrente la referida solicitud de licencia.
La razón del acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo que da lugar al presente proceso es que el procedimiento de concesión de licencias estaba suspendido cuando, conforme al artículo
9.1.7º.a) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL), fue pedida su intervención, y el recurrente alegó, como principal motivo de impugnación de aquel acuerdo, la nulidad de las resoluciones municipales de suspensión de otorgamiento de licencias. Sin embargo, la sentencia de instancia no llega a examinar esas alegaciones por entender que la discusión de la legalidad de aquellos acuerdos habría requerido su impugnación independiente. Sobre esta premisa, la consecuencia obligada es que el Ayuntamiento no incurrió en retraso alguno en la resolución de la petición presentada y que fue improcedente la denuncia de mora ante la Comisión Provincial de Urbanismo.
En su primer motivo de casación la parte recurrente acumula tres argumentos diferentes: considera nula la medida de suspensión de licencias aplicada a su solicitud, entiende obtenida la licencia por silencio positivo y mantiene que la licitud de los acuerdos de suspensión de licencias es perfectamente revisable con ocasión de la impugnación de un acuerdo adoptado en un procedimiento de petición de licencia que resulte afectado por ellos. En rigor, sólo este último debe entenderse como el motivo de casación esgrimido, pues los demás se refieren a cuestiones que no han sido estudiadas por la Sala de instancia, para cuyo examen sería necesaria la previa estimación de aquél.
La parte recurrente alega que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 39.2 y 4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en relación con la jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 7 de noviembre de 1988, 27 de noviembre y 13 de diciembre de 1990), que ha declarado aplicable a los acuerdos de suspensión del otorgamiento de licencias la técnica de la impugnación indirecta de las disposiciones generales. Y, en efecto, esta Sala, desde la sentencia de 7 de noviembre de 1988 correctamente citada por la parte recurrente, ha venido declarando que los acuerdos de suspensión de licencias aunque no puedan considerarse en rigor como disposiciones administrativas de carácter general, inciden mediatamente sobre las normas urbanísticas que en otro caso serían de aplicación para verificar la procedencia de las licencias de edificación solicitadas y en ese punto participan de la naturaleza reglamentaria de aquellas, por lo que es posible su impugnación indirecta a través de los actos de aplicación. En contra de lo sostenido por la sentencia de instancia, ningún obstáculo existe a que impugnándose un acuerdo en que se deniegue la tramitación de una licencia de obras por haberse acordado aquella medida cautelar se alegue como motivo de impugnación precisamente la nulidad de esta última decisión. Por todo ello, procede estimar el presente motivo de casación.
La cuestión de fondo planteada por el recurrente consiste en determinar, en primer lugar, si su petición de licencia resultaba afectada por la medida de suspensión de licencias en virtud de alguno de los varios acuerdos que en tal sentido fueron adoptados por el Ayuntamiento de Sangenjo o, incluso, por la Comisión Provincial de Urbanismo de Pontevedra y, en segundo, si, de no resultar afectado por dicha suspensión, la licencia solicitada debió considerarse concedida por silencio administrativo.
A fin de decidir adecuadamente la primera de las cuestiones planteadas por el recurrente conviene poner de manifiesto los siguientes presupuestos de hecho: 1º Por acuerdo de 9 de abril de 1987 (publicado en el Boletín Oficial de la Provincia del día 15 siguiente) el Ayuntamiento de Sangenjo aprobó inicialmente las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio, y la suspensión del otorgamiento de licencias, entre otras, en la zona en que después solicitaría el recurrente licencia de obras. 2º El 28 de junio de 1989 la Comisión Provincial de Urbanismo suspendió la aprobación definitiva de aquellas Normas a fin de que el Ayuntamiento de Sangenjo subsanara determinadas deficiencias y las sometiera a nuevo trámite de información pública, advirtiendo que todo ello debería "llevar consigo la suspensión de las licencias en las áreas territoriales afectadas por el cambio en las determinaciones del planeamiento". 3º El 12 de septiembre de 1989 el recurrente solicitó la licencia de obras que da lugar al presente proceso. 4º Por acuerdo de 27 de septiembre de 1989 (publicado en el Boletín Oficial de la Provincia del 11 de octubre del mismo año) el Ayuntamiento de Sangenjo decidió la suspensión de licencias en todo el término municipal por un tiempo de cuatro meses a fin de redactar un Plan General de Ordenación Urbana. 5º El 29 de enero de 1990 se aprobaron definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Sangenjo 6º El 29 de septiembre de 1992, fecha en que el Ayuntamiento contestó a la demanda en el presente proceso, dicha Corporación no había acometido la elaboración de ese nuevo Plan General de Ordenación.
La Junta de Galicia justificó la inactividad del Ayuntamiento de Sangenjo exclusivamente en su acuerdo de 27 de septiembre de 1989 mientras que éste opone los acuerdos de suspensión de licenciasde 9 de abril y 28 de junio de 1989. Conforme al artículo 8º.3, párrafo segundo, del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, la suspensión del otorgamiento de licencias determinada por la aprobación inicial del planeamiento tendrá una duración máxima de dos años, por lo que, publicado ese acuerdo de suspensión el 15 de abril de 1987, su eficacia terminó el 15 de abril de 1989, sin que pueda concederse validez, por oponerse al precepto indicado, al posterior intento de prolongar dicho plazo en virtud del posterior acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 28 de junio de 1989. Solicitada por el recurrente licencia de obras el 12 de septiembre de 1989 es claro que su tramitación no estaba afectada en esa fecha por ningún acuerdo válido de suspensión en su otorgamiento, por lo que hemos de preguntarnos, ahora, por la incidencia que en el procedimiento de concesión pudiera tener el posterior acuerdo de 27 de septiembre de 1989.
Alega el recurrente que el acuerdo del Ayuntamiento de Sangenjo es anulable tanto por infringir la prohibición contenida en el artículo 8º.5 del real Decreto-ley 16/1981, que establece que "extinguidos los efectos de la suspensión... no podrán acordarse nuevas suspensiones en el plazo de cinco años, por idéntica finalidad", como por haberse adoptado en fraude de ley, con la única finalidad de eludir el límite temporal impuesto por el precepto transcrito. Desde ambos puntos de vista el recurso debe ser estimado. No cabe aceptar que, como pretende el Ayuntamiento demandado, las Normas Subsidiarias de Planeamiento en trámite cuando, según dice, se decidió elaborar en Plan General de Ordenación Urbana respondan a finalidades distintas. Aunque el ámbito de las primeras pueda no coincidir con las de un plan general en el presente caso no resulta sí, hasta el punto que la propia Corporación municipal reconoce que, aprobadas definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento, el Ayuntamiento ha podido demorar la elaboración de su Plan General de Ordenación Urbana. Por otra parte, la propia actuación del Ayuntamiento de Sangenjo pone de manifiesto que el acuerdo de suspensión del otorgamiento de licencias adoptado el 27 de septiembre de 1989 no tuvo la finalidad de proteger las futuras determinaciones de un plan general sino las de superar los plazos máximos de suspensión de licencias, utilizando el apoyo formal del artículo 117.1 de Reglamento de Planeamiento para eludir la prohibición impuesta por el artículo 8º.5 del Real Decreto-ley 16/1981. No existe nada que justifique la decisión de laborar un plan general cuando están pendientes de aprobación definitiva unas normas subsidiarias elaboradas por el mismo Ayuntamiento, decisión que se revela ficticia ante la posterior inactividad de dicha Corporación en la elaboración de ese instrumento de planeamiento.
Sentada la inexistencia de un acuerdo válido de suspensión de licencias que puedan operar sobre la solicitada por el recurrente, éste pide que se declare que la suya ha sido obtenida por silencio administrativo, conforme a lo previsto en el artículo 9.1.7º a) RSCL, puesto que denunciada la mora del Ayuntamiento ante la Comisión Provincial de Urbanismo de Pontevedra, ésta no notificó al interesado su acuerdo desestimatorio de su solicitud de subrogación, hasta transcurrido mas de un mes desde que se produjo dicha denuncia. Aunque los hechos hayan sucedido efectivamente así, ha de advertirse, no obstante, que el artículo 178.3 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (TRLS) establece que en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de la ley o de los instrumentos de planeamiento. No basta, pues, con el transcurso de los plazos indicados en el artículo 9 RSCL para entender obtenida por silencio una licencia de obras sino que, además, ha de indagarse acerca de su conformidad con las normas urbanísticas de aplicación. En el presente caso, la errónea creencia del Ayuntamiento de Sangenjo respecto a la paralización del procedimiento de concesión de licencias ha hecho que no figuren en el expediente los informes relativos a la adecuación del proyecto presentado a la normativa urbanística, y el recurrente no ha acreditado a lo largo del proceso que se produzca esa conformidad, pero al menos consta la existencia de defectos, puestos de manifiesto en el informe elevado por el Alcalde del Ayuntamiento de Sangenjo a la Comisión Provincial de Urbanismo el 16 de febrero de 1990, que impiden que la licencia pueda considerarse obtenida en los propios términos en que solicitó. Por todo ello procede estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Fermín , anular el acto impugnado por él y, reponiendo el procedimiento al momento en que presentó su solicitud de licencia de obras, reconocer su derecho a que la misma sea tramitada y resuelta conforme a la normativa urbanística vigente en esa fecha.
Conforme al artículo 102, de la Ley de esta Jurisdicción procede no haber declaración expresa sobre las costas causadas ni en la instancia ni en este recurso.
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Declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por D. Fermín contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 15 de julio de 1993.
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Casamos dicha resolución.3º Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Fermín contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Pontevedra de 9 de abril de 1990, y contra el de 16 de marzo de 1992, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra él.
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Anulamos dichos actos por no ser ajustados al ordenamiento jurídico.
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Reponemos el procedimiento administrativo al momento en que D. Fermín presentó ante el Ayuntamiento de Sangenjo solicitud de licencia de obras, reconociendo su derecho a que la misma sea tramitada y resuelta conforme a la normativa urbanística vigente en la fecha en que se presentó la solicitud.
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Desestimamos las restantes pretensiones deducidas por el recurrente.
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No hacemos especial declaración sobre las costas causadas en la instancia y en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.
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