STS, 15 de Enero de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Enero 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Enero de dos mil.
VISTO el recurso de casación, que ante Nos pende, interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra, representada por el Abogado D. Fulgencio Larumbe San Martín, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 15 de febrero de 1994, sobre modificación de las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento de Pamplona y su zona de influencia, habiendo comparecido como parte recurrida las entidades mercantiles Electroaceros, S.A. y Asturias, S.A., representadas por el Procurador D. José Manuel de Dorremochea Aramburu.
Por acuerdo de 31 de Agosto de 1989 el Gobierno de Navarra declaró inadmisible por extemporáneo, el recurso de alzada interpuesto por las entidades mercantiles Electroaceros, S.A. y Astibia, S.A. contra la Orden Foral nº 417/1989, de 27 de mayo, por la que se aprobaba definitivamente la Modificación de las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento de Pamplona y su zona de influencia.
Contra la anterior resolución se interpuso por Electroaceros, S.A. y Astibia, S.A., recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, con el nº 1050/89, en el que recayó sentencia de fecha 15 de febrero de 1994, por la que se rechazaba la causa de inadmisibilidad opuesta por la representación procesal del Gobierno de Navarra, se estimaba el recurso interpuesto y se anulaban los actos impugnados.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación, en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales se ha señalado para la votación y fallo el día 13 de enero de 2000, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
La Comunidad Foral de Navarra interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 15 de febrero de 1994 que, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por las entidades mercantiles Electroaceros, S.A. y Astibia, S.A., contra la Orden Foral nº 417/1989, de 27 de mayo, por la que se aprobaba definitivamente la Modificación de las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento de Pamplona y su zona de influencia, anuló dicha disposición tanto por haberse omitido en su elaboración el trámite de exposición al público de los trabajos preparatorios, conforme a lo prescrito en el artículo 125.1 delReglamento de Planeamiento Urbanístico (RP), como por haberse prescindido del Estudio Económico Financiero que se exige para los Planes Generales y Normas Subsidiarias de Planeamiento Local en los artículos 66.5 y 69.5 de la Ley Foral 6/1987, de 10 de abril.
La Sala de instancia, después de analizar el proyecto de modificación de las Normas Subsidiarias, y Complementarias de Planeamiento que dan lugar al presente proceso, concluye que no se trata realmente de una modificación de esa normativa sino de una verdadera revisión de aquélla, tanto por haberse eliminado la regulación de carácter general que antes contenía como por haberse adoptado nuevos criterios respecto a la clasificación del suelo que inciden de modo importante y sustancial sobre la ordenación existente, y en su primer motivo de casación la Comunidad recurrente discrepa de esta conclusión, alegando que la supresión de aquellas disposiciones generales era simple consecuencia de su incompatibilidad con la posterior Ley Foral 6/1987 y que los cambios en la clasificación del suelo afectaban tan sólo a una pequeña parte del territorio comprendido en el ámbito de aplicación de las normas de planeamiento aprobadas por lo que, a su juicio, no cabía sostener que supusieran una alteración en la estructura general y orgánica plasmada en las anteriores.
Independientemente de lo dificíl que es combatir en un recurso de casación una conclusión como la obtenida por la Sala de instancia, tras el examen de unos elementos de hecho derivados del expediente administrativo y de la prueba practicada en el proceso que no pueden ser discutidos en un recurso de esta naturaleza, la cuestión no tiene mayor relevancia puesto que, aparte de los supuestos especiales de modificación del planeamiento regulados en los artículos 159, 161.2 y 162 RP, que no son de aplicación al caso, la modificación y revisión de los planes se sujeta al mismo procedimiento (artículos 157.2 y 161.1 RP), el requerido para su formulación, y siendo esto así, el motivo de casación esgrimido se concreta en la aplicación del artículo 125.1 RP que la parte recurrente considera que la Sala de instancia ha hecho indebidamente.
La parte recurrente, aun aceptando que en el procedimiento de modificación de las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento que examinamos no se hubiera abierto la fase de exposición al público de los trabajos preparatorios, niega que a esa omisión pueda encadenarse la consecuencia de la nulidad del acuerdo de aprobación definitiva de dicha modificación. Alega que aquella normativa se ha tramitado conforme al artículo 70.3 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (TRLS), por lo que no era preciso seguir el procedimiento ordinario establecido en los artículos 150 y 151 RP. Sin embargo, se trata de una argumentación que no solo se plantea por primera vez en este recurso de casación sino que no cuenta con los elementos necesarios para su estimación. No consta que se haya producido esa declaración de urgencia en la modificación acordada que releve de su tramitación por el procedimiento ordinario, y en todo el proceso se ha discutido acerca de la aplicabilidad del trámite previsto en el artículo 125.1 RP, sin cuestionar que la modificación se hubiera llevado a cabo conforme al procedimiento ordinario.
Se alega, también, que el tramite de información pública previsto en el artículo 116.1 RP es potestativo por lo que su omisión no puede determinar la nulidad del instrumento de planeamiento aprobado. Sin embargo confunde la parte recurrente esa fase de información pública prevista en el citado precepto, previa a cualquier acto de elaboración del plan, que tiene carácter facultativo y la finalidad de recoger sugerencias u observaciones sobre la necesidad, conveniencia y demás circunstancias de la ordenación, de la de exposición al público de los trabajos de elaboración del plan, exigida por el artículo 125.1 RP cuando esos trabajos hubieran adquirido el suficiente grado de desarrollo que permitiera formular los criterios objetivos y soluciones generales del planeamiento, al objeto de que durante el plazo mínimo de treinta días cualquier persona pudiera formular sugerencias o alternativas a las plasmadas en los trabajos ya realizados.
Supuesta la necesidad de exponer al público los trabajos de elaboración de las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento, se alega que la omisión de ese trámite, en cuanto se trataría de una causa de anulabilidad pero no de nulidad de pleno derecho, únicamente podría viciar el acuerdo de aprobación definitiva de aquellas si hubiera causado indefensión a los recurrentes en la instancia, efecto que en el presente caso ha de descartarse puesto que, conforme al artículo 128.1 RP tuvo lugar una fase de información pública en la que aquellos se personaron y formularon cuantas alegaciones estimaron oportunas. Tal como el presente motivo de casación ha sido formulado no puede prosperar, porque refleja un claro error respecto a la función que el artículo 125.1 RP representa en el procedimiento de elaboración de los instrumentos de planeamiento. El hecho de que los recurrentes en la instancia hayan formulado alegaciones en el periodo de información pública abierto conforme al artículo 128 RP no subsana, sin mas, la omisión de la exposición al público de los trabajos preparatorios, porque en esta fase no se trata propiamente de la defensa de intereses particulares afectados sino de hacer efectivo el derecho departicipación ciudadana reconocido en el artículo 4.2 TRLS que tiene en el citado artículo 128 RP una expresión distinta de la que se reconoce en el trámite de información pública abierto cuando la voluntad de la Administración se ha manifestado en la aprobación inicial del plan. La cuestión no es, pues, si los recurrentes en la instancia han sufrido o no indefensión, puesto que formularon alegaciones en la fase formal de información pública, sino si la infracción cometida ha impedido alcanzar el fin propuesto con el trámite omitido, que es el de la elaboración de las Normas con la mas amplia participación ciudadana. Aunque en atención a las circunstancias del caso esta Sala haya declarado en alguna ocasión (sentencias de 10 de junio de 1997 y 6 de abril de 1987) que la omisión del trámite de participación previsto en el artículo 125.1 RP puede quedar subsanada por el resultado de la información pública abierta conforme al artículo 128 RP, la finalidad de uno y otro trámite no es coincidente por lo que no puede sostenerse esa tesis con carácter general. La exposición al público prevista en el artículo 125.1 RP actúa cuando el planificador no ha mostrado todavía preferencia sobre ninguna de las opciones posibles, enriqueciendo los trabajos preparatorios con las sugerencias que los ciudadanos puedan aportar, mientras que el trámite de información pública se proyecta sobre una decisión ya inicialmente adoptada y, en la práctica, opera mas como crítica a la solución acogida que como propuesta de soluciones alternativas, por lo que, en sentencia de 22 de febrero de 1988, esta Sala ha declarado que la infracción del artículo 125.1 RP determina la nulidad del plan aprobado. Sólo el análisis de las circunstancias de cada caso podrá excluir ese vicio de nulidad, en función de su eventual subsanación por la posterior fase de información pública, y es claro que entre esas circunstancias habrá de atenderse a la mayor o menor entidad de la alteración del planeamiento que se pretenda llevar a cabo. Sin embargo, no cabe, como parece entender la Comunidad Foral de Navarra, reducir la exigencia de la fase de exposición al público de los trabajos preparatorios a los supuestos de revisión del planeamiento, excluyendo los de modificación del mismo, porque, en ambos casos ha de seguirse el procedimiento establecido en los artículos 124 y siguientes RP. Independientemente de si en el supuesto planteado en el presente proceso se trata de una revisión o de una modificación de las Normas Subsidiarias y Complementarias de Pamplona y su zona de influencia, se trata de una alteración de notable entidad porque afecta a una considerable superficie de terreno (1.334.897 metros cuadrados) de un solo municipio en la que se pretende efectuar una decidida actuación pública de construcción de viviendas de protección pública. No existe dato alguno en el expediente que permita entender subsanada la infracción cometida, por lo que la consecuencia ha de ser la declarada por la sentencia de instancia, la nulidad del acuerdo de aprobación definitiva de las indicadas Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento.
La sentencia de instancia consideró también como motivo de nulidad de las normas urbanísticas aprobadas por la Orden Foral nº 417/1989 el que no se hubiera previsto el correspondiente Estudio Económico Financiero, requerido tal como se exige para los Planes Generales, y la Comunidad recurrente opone como segundo motivo de casación la infracción del artículo 71.5 TRLS que, a su juicio, no impone la elaboración de ese estudio cuando se trata de Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento. Sin embargo la falta de una expresa mención de ese documento en el precepto indicado no significa que no sea necesario cuando así resulte de la naturaleza de las determinaciones adoptadas, como ha declarado esta Sala, entre otras, en la sentencia de 21 de enero de 1992, citada por el Tribunal "a quo", y esta necesidad es indudable en el presente caso en la que se preve una actuación pública a seguir por el sistema de expropiación. También alga la parte recurrente que aunque las Normas Subsidiarias de Planeamiento no contengan ese Estudio Económico Financiero el mismo se redactó junto al Plan Parcial del Sector 1 de la ordenación establecida por la modificación de aquellas, que fue aprobado por una Orden Foral de la misma fecha que la que aprobó esas normas. Sin embargo, concluyentemente declara el Tribunal de instancia que en la documentación remitida por la Administración no aparece ese Estudio Económico Financiero, en los expedientes relativos a cada una de esas disposiciones forales.
Por lo expuesto procede desestimar el presente recurso de casación, imponiendo a la parte recurrente, conforme dispone el artículo 102,3 de la Ley de esta Jurisdicción, el pago de las costas causadas.
Declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la comunidad Foral de Navarra contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 15 de febrero de 1994, condenando a la parte recurrente al pago de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.
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