STS, 26 de Enero de 2000
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2000:428 |
| Número de Recurso | 4048/1994 |
| Fecha de Resolución | 26 de Enero de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Enero de dos mil.
Visto el recurso de casación nº 4048/94, interpuesto por la Procuradora Sra. Juliá Corujo, en nombre y representación de D. Jesús Luis , contra la sentencia dictada en fecha 23 de Marzo de 1994 y en su recurso nº 1439/90, por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sobre impugnación de informe desfavorable para obras de carácter provisional, siendo parte recurrida la Generalidad de Cataluña, representada por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 2ª), dictó sentencia declarando inadmisible el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del actor D. Jesús Luis se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 28 de Abril de 1994, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 4 de Junio de 1994, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se admitiera y se estimara el recurso contencioso administrativo, anulando el acto impugnado.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 5 de Marzo de 1996, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Generalidad de Cataluña) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 16 de Octubre de 1996, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 9 de Diciembre de 1999, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de Enero del año 2000, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 2ª) dictó en fecha 23 de Marzo de 1994, y en su recurso contencioso administrativo nº 1479/90, por medio de la cual se declaró inadmisible el formulado por D. Jesús Luis contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Gerona de fecha 12 de Abril de 1989 (confirmado presuntamente en alzada) por el cual se informó desfavorablemente la solicitud efectuada por D. Jesús Luis al amparo del artículo 58-2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 (obras provisionales) para la ampliación del Campig DIRECCION000 , en la zona Sant Quirze, de Lloret de Mar.
La Comisión Provincial de Urbanismo de Gerona basó su informe desfavorable tanto en el hecho de que la ampliación pretendida dificultaría de forma notoria la ejecución del planeamiento como en la circunstancia de que de las características del proyecto no se desprende el carácter provisional de las obras.
El actor interpuso contra ese acuerdo recurso de alzada, y, frente a su desestimación presunta, acudió a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En su demanda alegó, primero, que la ejecución de la instalación no dificultaba el futuro planeamiento; segundo, que las obras eran en realidad provisionales; tercero, que en caso similar (Campig Can Marti) la propia Comisión de Urbanismo, en decisión confirmada judicialmente, había emitido informe favorable; cuarto, que el acto impugnado infringía también el artículo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que obliga a la Administración a adoptar, en materias discrecionales, la solución menos restrictiva para la libertad individual, y, quinto, que el artículo 58-2 del T.R.L.S., en cuanto impone un informe preceptivo y vinculante, es posiblemente anticonstitucional por violación de la autonomía municipal.
Tramitado el recurso contencioso administrativo, y en trance de dictar sentencia, la Sala de instancia hizo uso del artículo 43-2 de la L.J., y concedió a las partes un plazo de diez días para que pudieran alegar lo que a su derecho conviniera sobre "la posible estimación de la causa de inadmisibilidad por extemporaneidad",
Las partes alegaron lo que estimaron conveniente, y la Sala, en la sentencia aquí impugnada, declara la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, con base en un fundamento de Derecho que, en lo que aquí importa, dice así:
"Si bien la jurisprudencia ha sido vacilante a la hora de fijar el plazo para la interposición del recurso judicial contra la desestimación presunta del recurso de alzada: un año desde la presentación de éste o desde que pueda entenderse desestimado por silencio administrativo, la jurisprudencia dominante, entiende que el plazo de un año debe computarse desde la interposición del recurso, equiparando así el trato recibido al recurso de reposición. No tiene razón de ser el hecho de que la desestimación tácita de los recursos administrativos ordinarios, reposición y alzada, se computen de distinta forma, y que el cómputo del plazo para su interposición, uno sea desde la formulación del mismo y el otro desde la presunta desestimación. Aún cuando en el art. 58 de la Ley Jurisdiccional no se hace referencia al recurso de alzada, entendemos que ésta debe ser también aplicada a éste".
Contra esa sentencia ha formulado el demandante recurso de casación, en el cual alega dos motivos de casación, que habremos de examinar a continuación.
En el primero de ellos se alega la infracción de los artículos 58-2 y 4 de la Ley Jurisdiccional y 125 de la Ley de Procedimiento Administrativo y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha interpretado tales preceptos en sentido contrario al aplicado en la sentencia de autos.
Tiene razón en ello el recurrente.
La Sala de instancia (por cierto, sin citar ni una sola sentencia del Tribunal Supremo) dice que "la jurisprudencia dominante entiende que el plazo de un año ---para la interposición del recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta del recurso de alzada--- debe computarse desde la interposición del recurso ---de alzada--- equiparando así el trato recibido al recurso de reposición". Y ve lógica tal conclusión porque, en otro caso, se produciría una diferencia ilógica según que el recurso fuera el de reposición o el de alzada, siendo ambos recursos administrativos.
Esta tesis es equivocada. La diferencia es explicable y es ésta: en el caso del recurso de reposición la
L.J. da una solución expresa (artículo 58-2) y en cambio no la da para el recurso de alzada, y esto permite al intérprete acudir en este segundo supuesto a normas análogas más benévolas para la defensa de los intereses de las personas.Pero vayamos al caso.
Es cierto que la jurisprudencia del T. Supremo ha sido vacilante al decidir, ante el silencio de la L.J., cuál es el plazo para impugnar en vía contencioso administrativa la desestimación presunta del recurso de alzada.
Pero ya al menos desde la sentencia de 30 de Marzo de 1989 se fue abriendo paso la tesis de que el plazo de un año para interponer el recurso contencioso administrativo debe contarse desde el transcurso de los tres meses necesarios para que la alzada se entienda desestimada.
La tesis se repitió en la de 5 de Mayo de 1989, que se remitía a la de 13 de Mayo de 1986.
A su vez, la de 26 de Julio de 1989 declaraba la inadmisibilidad del recurso "ya que la interposición del mismo tuvo lugar transcurrido el plazo de un año y tres meses desde la fecha en que se interpuso la alzada".
La de 14 de Marzo de 1991 confirmó una sentencia de la Audiencia Nacional en cuyo fundamento de Derecho segundo se hacía un resumen de las distintas posturas del Tribunal Supremo en esta cuestión, acogiéndose la del año y tres meses "por ser la que más se ajusta a la tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24 de la Constitución Española".
Así que bastaría este doctrina del Tribunal Supremo para revocar la sentencia impugnada.
Pero hay más. Las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de Octubre de 1992 y 31 de Mayo de 1993 han llegado a una tesis aún más favorable a la tutela judicial efectiva. Esta última dice literalmente lo siguiente:
"La suerte del recurso está, ciertamente, ligada al valor que demos a esa desestimación presunta, respecto a lo cual el Tribunal Supremo no ha mantenido hasta ahora un criterio uniforme. En ocasiones se ha exigido sin matización alguna la presentación del escrito de interposición del recurso contencioso administrativo en el plazo de un año que impone el art. 58 de la Ley de esta Jurisdicción, tanto para los supuestos de silencio producido en vía de petición (S. 25-1-1991) como en vía de recurso (Sentencias de febrero, 20 mayo y 22 julio 1988). En otras se ha incrementado dicho plazo en tres meses, cuando se trata de denegación presunta del recurso de alzada (SS 30 marzo, 5 mayo y 26 julio 1989, y 14-3-1991. En SS. 24-2-1988 y 4-5- 1990 se ha permitido rehabilitar el plazo de impugnación pidiendo a la Administración que cumpla con su obligación de resolver expresamente el recurso ante ella deducido, y en S. 16-10- 1987 se inicia una tesis seguida después por la de 28-11-1989 que armoniza la interpretación del art. 58.2 de la Ley Jurisdiccional con lo declarado por el Tribunal Constitucional en sus SS. 21-1- 1986 y 21-12-1987, según el cual en estos casos de silencio negativo puede entenderse como máximo que el particular conoce el texto íntegro del acto -la denegación por silencio- pero no los demás extremos que deben constar en toda notificación, por lo que siendo entonces defectuosa, conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo, sólo surtirá efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado, o se interponga el recurso pertinente, o por el transcurso de seis meses, concluyendo por lo que ahora interesa que "puede calificarse de razonable una interpretación que compute el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiere producido una notificación defectuosa". Ello da lugar a la aplicación del plazo de un año del art. 58,2 de la Ley Jurisdiccional por seis meses más".
Así que, según esta tesis, aún es más claro que el recurso contencioso administrativo que el Sr. Jesús Luis interpuso en fecha 30 de Julio de 1990 lo fue en plazo, ya que el de alzada fue presentado en 30 de Mayo de 1989, de suerte que aquél lo fue cuando aún no había transcurrido el plazo de un año y seis meses a que se refieren las sentencias citadas.
Procede, pues, revocar la sentencia impugnada, por cuanto, con infracción de los preceptos y de la jurisprudencia citados, declaró indebidamente la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo.
Y ello nos lleva, de conformidad con el artículo 102-1-3º de la L.J., a resolver lo que corresponda (es decir, el fondo de la cuestión planteada en el recurso contencioso administrativo) dentro de los términos en que aparece planteado el debate.
Pues bien, el acto administrativo que aquí se impugna (acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Gerona informando desfavorablemente la solicitud de ampliación de un Camping alamparo del artículo 58-2 del T.R.L.S., es decir, como obra provisional), es conforme a Derecho. Porque las obras de que se trata no pueden considerarse provisionales, aunque sólo sea porque conllevan una desfiguración definitiva del terreno, pues incluyen "nivelación del terreno formando bancales a base de muros de contención y taludes ajardinados" (memoria del proyecto), lo que ha de ser interpretado ---como dice el perito--- como incluyendo "muros de contención de hormigón armado y unas escaleras que salven los desniveles existentes, además de modificar el terreno natural". Así que unas obras de esta naturaleza no pueden en absoluto considerarse provisionales.
Y frente a esta razón de desestimación del recurso contencioso administrativo no pueden prevalecer los otros argumentos que la parte esgrime, porque en efecto:
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Respecto del caso similar que se cita, la lectura de la sentencia del T.S. de 11 de Abril de 1986 revela que la auténtica razón de que en aquella ocasión el Tribunal Supremo llegara a la conclusión que adoptó es que en aquél Municipio (Tossa del Mar) existía una Ordenanza Municipal de Campigs que admitía tal uso.
Por lo demás, en la medida en que sea necesario, entiéndase rectificada dicha doctrina con lo dicho aquí.
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El artículo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales es inaplicable al caso de autos, pues el artículo 58-2 del T.R.L.S. no configura una potestad administrativa discrecional.
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El control que por medio del acto aquí impugnado ha hecho la Comisión Provincial de Urbanismo es un control de legalidad, (es decir, sobre si en el caso concurren o no los requisitos establecidos en el artículo 58-2 del T.R.L.S.), control que en absoluto es contrario al principio de autonomía municipal, tal como en materia de aprobación de planes urbanísticos tiene establecido este Tribunal Supremo (v.g. sentencias de 18 de Mayo de 1998, 6 de Abril de 1998, 23 de Marzo de 1998, 26 de Febrero de 1998 y 16 de Febrero de 1998, entre otras muchas).
Respecto de las costas, y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 102-2 de la L.J., no procede hacer condena en las del presente recurso de casación, ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, estimamos el presente recurso de casación nº 4048/94 interpuesto por D. Jesús Luis contra la sentencia dictada en fecha 23 de Marzo de 1994 y en su recurso contencioso administrativo nº 1479/90, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 2ª), y en su consecuencia:
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Revocamos y anulamos dicha sentencia.
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Rechazamos la causa de inadmisibilidad en que la Sala de instancia se basó para declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo nº 1479/90.
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Desestimamos dicho recurso contencioso administrativo nº 1479/90 interpuesto por el Sr. Jesús Luis contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Gerona de 12 de Abril de 1989, confirmado presuntamente en alzada, por el cual se informó desfavorablemente como obra provisional la solicitud de ampliación del Camping DIRECCION000 , de Lloret de Mar.
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No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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